— Институт Уполномоченного по правам человека учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Основными направлениями деятельности Уполномоченного, предусмотренными Федеральным конституционным законом, являются:
— рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и пребывающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на нарушения их прав;
— рассмотрение по собственной инициативе ситуаций, чреватых массовыми или грубыми нарушениями прав человека, случаев нарушения этих прав, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты прав лиц, не способных сделать это самостоятельно;
— анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
— подготовка ежегодного, а также специальных до¬кладов по отдельным актуальным вопросам соблюдения прав человека в Российской Федерации;
— выступления на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав граждан, обращение с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний;
— обращения в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
— анализ правоприменительной практики в области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию;
— информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав человека в Российской Федерации;
— направление государственным органам, органам местного самоуправления, а также должностным лицам замечаний, рекомендаций и предложений общего характера по всем вопросам обеспечения прав человека и совершенствования административных процедур;
— осуществление международного сотрудничества в области прав человека;
— правовое просвещение и разъяснительная работа
Можно говорить о том, что может много сделать сам
Уполномоченный по правам человека. И то, что граждане обращаются в Аппарат Уполномоченного по правам человека, тому свидетельство. Создан он был во времена Миронова Олега Орестовича. У нас есть здесь представители Аппарата Уполномоченного по правам человека, которые знают, как работает этот институт и не по-наслышке будут об этом сегодня говорить. Мы знаем, что О. Миронов много усилий приложил для того, чтобы появились уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Их сейчас стало больше сорока.
Если точнее, то сорок пять. И поскольку восемьдесят три сегодня субъекта в Российской Федерации, то можно сказать, что даже больше половины. Поэтому прогресс здесь есть. Есть Уполномоченные по правам ребенка, о чем тоже сегодня будем говорить. Края и области России стали активно откликаться тоже на создание этого института.
Очень много жалоб поступает: 1999 г. — более од¬ной тысячи, 2005 г. — 32757, 2006 г. — 32 477. Это по официальной статистике, которая отражена в Докладе Владимира Петровича Лукина, действующего Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Еще раз хочу сказать, что основы работы института Уполномоченного были заложены раньше. Здесь у нас присутствуют люди, которые занимались этим на начальном этапе формирования института Аппарата Уполномоченного по правам человека. Конечно, есть недостатки в работе института, нереализованные отчасти возможности, видим, что они могли полнее быть расширены в настоящее время, в том числе за счет наделения Уполномоченного таким правом, как право законодательной инициативы.
По разному строились сами доклады Уполномоченного. Один из последних докладов, 2006 года, касался социальных и иных прав граждан. Нам представляется такая постановка вопроса очень правильной. И Олег Орестович Миронов очень много сделал для того, чтобы социальноэкономические права находились в центре внимания этого института, и работа по ним бы шла каждодневно. Не забывал Уполномоченный и о праве на медицинскую помощь, и о правах ребенка, правах человека в местах предварительного содержания. Это свобода слова и право на информацию, и права мигрантов, что мы обсуждали здесь, в стенах университета относительно недавно, на специальной конференции. Отдельно рассматривал Уполномоченный по правам человека права военнослужащих и членов их семей. Рассматриваются вопросы защиты прав российских граждан и в Европейском Суде по правам человека. И удивительная позиция в этом некоторых наших институтов, в т.ч. Конституционного Суда.
Как известно, Европейский Суд жестко определил¬ся в том, какая инстанция является для наших граждан конечной для обращения в этот орган. Суд завален обращениями из России, и ЕСПЧ уже вынесено много решений в пользу наших граждан, осуждающий действия наших властей.
Не стоит на месте и сама теория прав человека, закрепление тех или иных прав и свобод человека в различных международных документах. Примером может служить Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 года. Она роздана Вам в виде отдельных таблиц, посмотрите их, пожалуйста, самостоятельно. С этим Уполномоченный также не может не считаться.
Миронов О.О. — доктор юридических наук, профессор, Уполномоченный по правам человека в РФ с 1998 по 2004 год.
— В значительном числе стран современного мира утвердилась должность омбудсмана уполномоченного по правам человека, что дает основание говорить о ее глобальном значении, о мировой системе омбудсманов. Ее образуют континентальные составляющие. Но континенты не отличаются однообразием, они испытывают влияние стран других континентов. Так, испано-говорящие страны Латинской Америки не мало позаимствовали из законодательства и практики работы омбудсмана Испании. Северная Америка (США, англоязычные провинции Канады) оказались в сфере влияния Великобритании. По этому поводу Альваро Хиль-Роблес, имея в виду Канаду, пишет: «Признаки института омбудсмана во всех провинциях, где он был учрежден весьма сходны. В его основе — англо-саксонская модель, сформированная в 1962 году Новой Зеландией и переработанная в 1967 году Великобританией».
Таким же образом Альваро Хиль-Роблес оценивает и омбудсмана франкоязычной провинции Канады — Квебек, отмечая, что «влияние новозеландского опыта очевидно, хотя оно и опосредовано британским Законом о парламентском уполномоченном 1967 года».
Канадская модель, будучи англо-саксонской, имеет, бесспорно, свои особенности и отличия от новозеландской и британской в силу хотя бы того, что данные государства являются унитарными, в то время как Канада — федерация.
Африканский континент испытал влияние, главным образом, Великобритании и Франции, в зависимости от того, колонией какой страны были ныне самостоятельные африканские государства, являются ли они англо- или франкоговорящими.
Континенты, таким образом, не дают картины, которая была бы типична именно для данного континента, присуща только ему. Мы видим взаимовлияние стран и континентов, процессы глобализации, охватившие многие стороны социальной действительности, среди которых защита прав человека, формирование универсальных механизмов в этой важнейшей сфере человеческой деятельности.
Уполномоченных по правам человека (омбудсманов) можно классифицировать по различным основаниям. Различаются парламентские и правительственные омбудсманы. Но здесь грани достаточно подвижные, парламентские — это не только те, которые назначаются парламентом, но и главами государств (Великобритания, Израиль, Казахстан), правительствами (Франция). Правительственные назначаются исполнительной властью и входят в ее систему, к числу таковых медиатор Франции не относится.
Омбудсманские схемы различны в федеративных и унитарных государствах. Но и здесь нет единообразия. В одних федерациях омбудсманы имеются на федеральном уровне и в субъектах федерации (Австралия, Австрия, Канада, Россия), в других — лишь в субъектах (США, Индия), в третьих — только на федеральном уровне (Пакистан, Танзания). Уникальным примером является Швейцария, где в федеративном государстве имеется омбудсман лишь в одном кантоне — Цюрихе.
Унитарные государства также представляют разнообразную картину. Есть страны, где учрежден лишь единственный национальный омбудсман (Греция, Ирландия, Исландия, Кипр), в других таковой отсутствует, но имеются омбудсманы административно-территориальных единиц. Наиболее показательна в этом отношении Италия, где Лацио, Лигурия, Ломбардия, Тоскана и другие области имеют своих омбудсманов. Во время посещения в 2001 году Италии для изучения правозащитных организаций страны, омбудсманы областей с гордостью поведали мне о том, что в их стране около 200 — омбудсманов: областных, муниципальных и иных. В г. Пизы я встретился с омбудсманом города, адвокатом, который, не порывая со своей профессиональной деятельностью, по решению муниципалитета выполняет правозащитные функции, несколько раз в неделю встречаясь с гражданами и помогая им в решении их проблем.
В ряде унитарных государств, наряду с национальным, действуют омбудсманы административно-территориальных единиц и автономий. Последнее наиболее типично для Испании, где на национальном уровне функционирует Защитник народа, в исторических автономиях (в стране Басков, Галисии, Каталонии), в иных областях — региональные омбудсманы.
В Израиле учрежден национальный омбудсман и омбудсманы трех городов — Иерусалима, Хайфы и Тель-Авива.
Заслуживает внимания, еще одна схема некоторых унитарных государств, когда национальный омбудсман назначает своих представителей в различные районы страны (Албания, Киргизия, Перу, Украина, Эстония). Они действуют от его имени и по его поручению.
Находясь в марте 1999 года с официальным визитом в Перу в связи с тридцатилетием дипломатических отношений наших стран, я с интересом ознакомился с работой отделения аппарата Уполномоченного по правам человека в городе Куско, древней столице инков, находящейся в верховьях Амазонки, далеко от столицы страны Лимы — местонахождения национального омбудсмана.
Такая схема оправдана, она способствует оперативности и эффективности деятельности национального омбудсмана.
Исходя из многообразия национальных институтов омбудсмана, в научной литературе предпринимаются попытки их классифицировать. Выделяют, применительно главным образом к Европе, скандинавскую, континентально — европейскую, англо-американскую (англо-саксонскую) модели. Дифференцируют также шведскую, английскую и французскую модели. Некоторые выделяют датскую модель, называя ее прообразом как англо-американской, так и европейской модели, другие, с учетом их различия, выделяют шведскую и датскую.
Институт омбудсмана в названных странах действительно отличается только им присущими особенностями. Но данные институты в свою очередь объединяются в специфические группы (модели) сложившиеся в Европе, о чем пишет Л.И. Захарова, придерживающаяся однако приведенной классификации. В самом деле шведский институт входит в скандинавскую, омбудсман Великобритании в англо-саксонскую, медиатор Франции — в континентально — европейскую модели.
Вызывает сомнения классификация предложенная
А.Ю. Сунгуровым. Он называет две модели: скандинавскую и классическую, но представляется, что скандинавская и есть классическая, именно там два века тому назад, родился данный институт и распространился в настоящее время по всему миру. Далее А.Ю. Сунгуров называет еще одну модель — поставторитарных стран.
Вряд ли можно согласиться с Ю.Г. Спичак, которая вслед за некоторыми западноевропейскими исследователями пытается выделить, по их терминологии, «гибридную модель», к которой относит омбудсманов Польши, России, Украины, некоторых других стран.10 Данную модель целесообразно именовать восточноевропейской, но ни как не «гибридной».
Используя в сочетании географический и исторический критерии, в Европе возможно выделение следующих моделей института омбудсмана: скандинавская, континентально-европейская, англо-саксонская, восточно европейская. Грани здесь достаточно подвижны и взаимодействие различных стран и моделей очевидно.
Классификация не является самоцелью. Она представляет собою один из методов познания и необходима для того, что бы, объединив явления на основании объективного критерия в группы, глубже проникнуть в их суть, познать их внутреннее содержание и внешнею форму выражения.
Научная классификация возможна при наличии объективного критерия, которым является общий признак или признаки, присущие различным институтам омбудсмана, за счет чего они и объединяются в отдельные группы. В зависимости от критерия классификации группы будут различны. Омбудсманы могут группироваться по континентам, странам, по времени учреждения данной должности, по порядку назначения, компетенции, формам деятельности и иным основаниям. Возможно выделение стран Бенелюкса, немецкоговорящих стран (Германия, Австрия). Но выделение восточноевропейской модели оправдано и целесообразно. В нее объединяются бывшие социалистические страны этого региона за исключением, может быть, Прибалтийских стран — бывших республик Союза ССР, тяготеющих к иным моделям.
В восточноевропейскую модель вписываются и среднеазиатские республики. Во всяком случае многие нормы закона Кыргызстана повторяют положения закона об Уполномоченном по правам человека Украины. И это объяснимо, длительное пребывание в составе одного государства, единой общественно-политической строй, одна историческая судьба (выход из советской федерации) сказываются на нынешнем положении республик и их институтах.
Некоторые российские исследователи, копируя европейских, исходя из характера действий омбудсмана называют две модели: реактивную и агрессивную (проактивную). Речь же идет о простых вещах, о рассмотрении поступивших жалоб и о действиях ом- будсмана по собственной инициативе без обязательного обращения к нему. Вряд ли приведенную западную терминологию следует включать в понятийный аппарат российского конституционного права. Тем более, что Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» обязывает его рассматривать жалобы и дает право проявлять инициативу, защищая интересы личности.
Национальные законодатели, международные организации в различных документах сформулировали принципы деятельности омбудсманов. Они закреплены в законах об омбудсманах ряда стран. Так, в законе Республики Албания сказано, что Адвокат народа руководствуется принципами справедливости, конфиденциальности, профессионализма и независимости (ст.2 Закона). В п. «б» Положения об Уполномоченном по правам человека Республики Казахстан говорится: «Деятельность Уполномоченного основывается на принципах:
1) законности;
2) приоритетности прав и свобод человека и гражданина;
3) объективности;
4) гласности».
Закон Республики Узбекистан содержит следующую формулировку: «Основными принципами деятельности Уполномоченного являются законность, справедливость, демократизм, гуманизм, гласность, доступность для каждого человека» (ст. 4 Закона).
Своеобразная формулировка использована в законе Молдовы, в п.(2) ст. 11 сказано, что деятельность парламентских адвокатов строится на принципах законности и гласности и сообразуется с их совестью. Статус учреждения контролеров Сейма Литовской Республики, утвержденный Законом Литовской Республики от 22 февраля 1995 года имеет специальную девятую главу «Гласность деятельности контролеров Сейма».
В новой, от 4 ноября 2004 года редакции закона Литовской Республики о контролерах Сейма выделена специальная статья «Основные принципы деятельности контролеров Сейма». В ней сказано, что контролеры Сейма руководствуются следующими принципами:
1) Уважения к человеку и государству. Контролеры Сейма, руководствуясь конституционным положением о том, что учреждения власти служат людям, стремятся обеспечить право каждого лица на надлежащее публичное администрирование,
2) Свободы деятельности и самостоятельности. Контролеры Сейма независимы от других инстанций, права и обязанности каждого контролера Сейма равны, каждый из них действует самостоятельно в рамках своей компетенции,
11 См.: Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ. Сборник нормативных правовых актов. / Рук. коллектива О.О. Миронов. Составители: Р.С. Фейзуханов и др.
3) Подотчетности. Контролеры Сейма за свою деятельность отчитываются перед Сеймом Литовской Республики,
4) законности. Контролеры Сейма в своей деятельности руководствуются Конституцией Литовской Республики, настоящим и другими законами, а также правовыми актами, международными договорами, правовыми принципами,
5) беспристрастности и справедливости. Контролеры Сейма одинаково (в равной степени справедливо) защищают всех людей, независимо от их национальности, расы, пола, языка, происхождения, религиозных убеждений и политических воззрений. Контролеры Сейма в своей деятельности объективны и справедливы,
6) пропорциональности. Контролеры Сейма при защите прав и свобод человека стремятся соблюдать равновесие между частными интересами лица и общественными интересами, при защите прав и свобод конкретного лица — не нарушать прав и свобод других людей,
7) гласности. Контролеры Сейма публично представляют информацию общественности о своей деятельности, а также злоупотреблениях должностных лиц, бюрократизме или других нарушениях прав и свобод человека.
Пожалуй, это единственный закон, в котором так детально сформулированы основные принципы деятельности омбудсманов. Главное, чтобы они воплощались в практические дела.
В законах некоторых субъектов Российской Федерации также закрепляются принципы работы уполномоченных. Так, в законе Республики Мордовия имеется статья 3 «Принципы деятельности Уполномоченного», в которой фиксируется ее гласность, освещение в средствах массовой информации, независимость и неподотчетность Уполномоченного при осуществлении своих функций каким-либо государственным органам и должностным лицам, взаимодействие с негосударственными организациями, уставной целью которых является защита прав и свобод человека и гражданина.
В законе об Уполномоченном по правам человека Республики Словения сказано, что в своей деятельности он может сослаться на принципы равенства и надлежащего управления (ст. 3) и далее в ст. 9 закона говорится, что производство перед Уполномоченным является неформальным и бесплатным для заявителей.
В законах лишь нескольких стран закрепляются принципы деятельности омбудсмана, которым посвящены статьи, пункты, иногда главы нормативных правовых актов. Преимущественно фиксация принципов осуществляется в иной форме, они не систематизированы, отражены в различных статьях закона. Так, в Федеральном конституционном законе о российском Уполномоченном сказано, что он при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (ст.2), обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий (ст. 12), финансируется из федерального бюджета, самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов (ст.3 8). Это и составляет содержание принципа независимости. Принцип конфиденциальности выражен в нормах ст. 28 закона, где сказано, что до вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия. Этот перечень можно продолжить, но представляется, что принципы деятельности омбудсмана в систематизированном виде целесообразно закрепить в законе. Они дают ключ к правильному толкованию и применению иных норм закона, выполняя регулятивную и охранительную функции.
Такой документ ООН, как Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений («Парижские принципы»), говорит о полномочиях и функциях, составе и гарантиях независимости и плюрализме учреждений по правам человека, закрепляя основы их деятельности, включая и омбудсмана.
Номенклатура принципов может быть различна, но основные из них обусловлены статусом омбудсмана, его положением в системе государственных структур, функциями, главным предназначением защиты прав и законных интересов личности. Их перечень может быть следующим: приоритетность прав и свобод человека и гражданина, справедливость и гуманизм, законность, демократизм, доступность, гласность, независимость, деполитизированность. Этот перечень можно расширять, включив в него профессионализм, объективность, конфиденциальность, субсидарность и др., либо ограничивать, но он отражает то, что присуще деятельности омбудсманов.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в каждом субъекте Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека (п.1 ст.5 Закона). Много раз предлагалось слово «может» из данной правовой нормы исключить. Это придало бы норме императивный характер и сделало бы учреждение должности Уполномоченного в каждом субъекте обязательным. В противном случае можно подвергнуть сомнению принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный ст. 5 Конституции страны.
Наличии в одних субъектах Российской Федерации Уполномоченного по правам человека и отсутствии в других, ставит проживающих там лиц в разное пра¬вовое положение. Там, где эта должность существует, люди имеют дополнительный механизм защиты своих прав и интересов там, где нет — они такой возможности лишены. Этим нарушаются положения ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, где сказано, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания, а также ч. 1 ст. 45, говорящей, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
Несмотря на сложности, должность Уполномоченного по правам человека учреждается во все большем числе субъектов Российской Федерации. Необходимы общие подходы, единые стандарты данного института.
Выступая 15 ноября 2001 года на заседании Государственной Думы, я сказал: «Необходимо принять федеральный закон об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Уполномоченный в субъекте Федерации подвергается давлению со стороны судебных, прокурорских властей (особенно активно прокуратура сейчас взялась за Уполномоченного в Волгоградской области), и должны быть определены параметры в федеральном законе, по которым бы действовали все уполномоченные». Необходимо закрепить право уполномоченных в субъектах Российской Федерации посещать и контролировать федеральные структуры по вопросам прав человека, находящиеся на территории субъекта Федерации: изоляторы временного содержания, следственные изоляторы, колонии, тюрьмы, таможню, пограничные пункты. Без этого их правозащитная деятельность была бы существенно ограничена, но на местах им чинят существенные препятствия, мотивируя это тем, что компетенция уполномоченного субъекта Федерации не распространяется на федеральные структуры. Необходимо также закрепить гарантии деятельности уполномоченных по правам человека идентичные для всех субъектов Российской Федерации.
Проект Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» был подготовлен в рабочем аппарате Федерального Уполномоченного. Он обсуждался и в него вносились коррективы во время совещаний уполномоченных по правам человека в октябре 2001 года в Смоленске, в марте 2002 года в Уфе, в мае 2002 в Москве с участием представителей Генеральной прокуратуры, министерств юстиции и внутренних дел Российской Федерации, журналистов. Законопроект был направлен в Государственную Думу и опубликован в 2002 году в журнале Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В 2006 году его публикация была повторена, но с дополнением, которое я всегда категорически отвергал. По неведению, но явно ошибочно авторство законопроекта «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», новой редакции закона о Федеральном Уполномоченном и Модельного закона о статусе Уполномоченного по правам человека, принятого 4 декабря 2004 года Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ, приписано одному сотруднику аппарата, который принимал участие в их подготовке, но не играл при этом определяющей роли. Данные законопроекты — плод коллективного труда сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который непосредственно принимал участие в этой работе и контролировал ее.
К сожалению, проект Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации», опубликованный в 2006 году, содержит дополнения, отличные от первоначального много раз обсуждаемого варианта, которые должны быть решительно отвергнуты. В ст. 6 законопроекта сказано: «Уполномоченный назначается на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
В случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложенных кандидатур Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в течение месяца вносит на его рассмотрение новые кандидатуры.
При повторном отклонении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложенных кандидатур Уполномоченный по правам человека Российской Федерации на период до назначения Уполномоченного на должность в случаях открытия вакансии, но не более чем на шесть месяцев, назначает временно исполняющего обязанности Уполномоченного».
Подобные предложения наносят ущерб не только институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но и самой федерации. Если дело пойдет так, то скоро трудно будет отыскать признаки, которые характеризуют Россию как федеративное государство. Федерация не только способ разрешения национального вопроса, чему особое значение придавалось в условиях социализма, но и форма децентрализации власти. Невозможно эффективно и рационально управлять жизнью огромной страны из одного центра — из Москвы.
