Глава III. Соотношение международного и национально-правового регулирования иностранных инвестиций
1. Международные договоры в российской правовой системе
Активно происходящие интеграционные процессы между государствами, в том числе и в сфере иностранных инвестиций, обусловливают тесное взаимодействие национального и международного права. Взаимовлияние этих двух самостоятельных и постоянно взаимодействующих правовых систем становится мощным фактором правового развития на современном этапе. Международное право приобретает новый смысл особенно в последнее время. Если раньше сфера его влияния была достаточно ограниченной, и оно развивалось как бы параллельно тем отраслям, которые регулируются национальным правом, то теперь международное право еще более тесно смыкается с внутригосударственным правом, а его структуризация в значительной степени зависит от общего в системах национального права. Сфера международно-правового регулирования расширяется за счет объектов внутриправового регулирования. Причем, этот процесс происходит не столько путем их изъятия, сколько совместного регулирования, следовательно, международное право выступает как гарант и как общий «правовой стандарт» для национальных правовых систем.[1]
После формирования в последние десятилетия национальных и международных рынков инвестиции и инвестиционный процесс приобретают непреходящее значение для национальной и мировой экономики.[2] Другими словами, основу современной рыночной экономики всех стран составляют отношения, связанные с инвестированием в производство материальных и духовных благ в обществе. Правовое регулирование инвестиционных отношений на национальном и международном уровне ведет к формированию новых систем регулирования, то есть становлению инвестиционного права – соответственно национального и международного.
Далее, появление новых форм международного экономического сотрудничества, явившихся важнейшими факторами становления новой модели современного мира, способствует стремлению государств закреплять свои отношения на основе многосторонних и двусторонних договоров. Потому как международный договор, будучи выражением государственной воли его участников, правильно отражает объективные закономерности и тенденции развития международного и внутреннего права. Отсюда особая значимость и актуальность института международных договоров, ставшего несмотря на молодость, одной из важнейших подотраслей международного публичного права.1
Возрастающее значение международно-правовых актов, регулирующих экономические отношения, определяется усилением интеграции России в мировую экономику. В силу специфики происходящих в России экономических процессов, особый интерес приобретают вопросы международного инвестиционного сотрудничества. В данной сфере международно-правовое регулирование базируется на международных двусторонних договорах о поощрении и взаимной защите инвестиций и многосторонних международных инвестиционных соглашениях, связанных с деятельностью международных экономических организаций.
Интенсивное включение России в современный международный интеграционный, в том числе и инвестиционный, процесс актуализирует для отечественных специалистов проблему «вхождения» международных правовых актов и норм во внутреннее законодательство. На разрешение этой важнейшей проблемы направлены важнейшие нововведения Конституции Российской Федерации 1993 года о включении общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров страны с другими государствами в правовую систему России и о приоритете применения норм международных договоров РФ перед национальными законами. Этому также способствует Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 1995г., который устанавливает, что положения официально опубликованных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют на территории страны непосредственно.[3]
Но практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия, сложности юридического, организационного, политического и иного порядка. Для решения этих задач необходимо определить место норм и источников международного права в правовой системе России, а также соотношение юридической силы норм международного права и внутреннего права, юридических условий действия норм международного права во внутригосударственной сфере, применимости субъектов внутреннего права. Особо важное практическое значение имеет последняя задача, поскольку позволяет установить, когда суды и другие органы могут применять те или иные нормы международного права при решении конкретных дел, а когда нет.[4]
Особое значение международно-договорное регулирование имеет в сфере создания благоприятного инвестиционного климата в России. Необходимость усиления внимания к международно-правовой стороне регулирования иностранных инвестиций – это прямое следование положениям ныне действующей Конституции Российской Федерации. Поскольку практический вывод из конституционной статьи заключается в том, что правовое регулирование иностранных инвестиций, содержащееся в недавно принятом Федеральном законе Российской Федерации «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999г., и в других специальных правовых актах, необходимо гармонизировать с международными договорами в этой сфере. Это, разумеется, касается и международных двусторонних соглашений, о поощрении и взаимной защите капиталовложений, заключенных между Российской Федерацией и другими государствами.
В современный период, как уже отмечалось выше, наблюдается активное участие государств в международном интеграционном процессе. При этом одной из важнейших тенденций является все большее стремление государств закреплять свои отношения на основе международных договоров, и, следовательно, соблюдать принятые на себя международные обязательства. Поэтому в настоящее время продолжает четко прослеживаться тенденция к росту роли и числа договорных норм в межгосударственных отношениях.[5]
Вот почему право международных договоров занимает особое место в международно-правовой системе и тесно связано практически со всеми основными институтами международного права. Будучи базовой отраслью международного публичного права, представляющей совокупность международно-правовых норм, оно регулирует их действительность, осуществление, прекращение, правовые последствия и т.д.[6] Право договоров составляет также основу процессуального права. С ним, так или иначе, связано формирование и функционирование всех других отраслей и институтов международного права. Кстати, тенденция к повышению роли договора, характерная и для всего современного гражданского права, стала проявляться во все возрастающем объеме и в гражданском законодательстве современной России.[7] Это, в первую очередь, связано с коренной перестройкой экономической системы страны. Ключевое значение для такой перестройки имело признание частной собственности, которая постепенно заняла командные высоты в экономике, а также сужение до необходимых пределов государственного регулирования в хозяйственной сфере, установление свободы выбора контрагентов и реализации других основ нового гражданского законодательства.
Кстати, и в прошлом договоры играли особую роль в развитии международного права. Еще Ф.Ф.Мартенс писал, что международный договор «всегда служил одним из лучших средств для выяснения и определения правовых отношений, даже принципов права, которые должны господствовать в области международных сношений».[8] Об особой роли международных договоров в регулировании межгосударственных отношений говорили и другие основатели российской науки международного права.[9]
Некоторое изменение в определении роли договора и обычая наблюдается и в универсальных международных актах. Устав ООН, отражая позицию государств, отдает некоторое предпочтение договору. В его преамбуле речь идет об «уважении к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права». Соответствующая точка зрения нашла отражение в позиции Секретариата ООН, по мнению которого «заключение многосторонних соглашений становится основным средством правового регулирования межгосударственных отношений».[10]
Как известно, в советской истории длительное время выдерживалась ориентация на признание приоритета за национальным правом. Впоследствии, ближе к нашим дням, после принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, была введена новелла о приоритете норм международного договора, которая постепенно получила широкое распространение и в других отраслях законодательства.
Новой вехой принципиального характера в развитии национального законодательства стало принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, которая ввела принцип «включенности» [11] и признала приоритет правил международных договоров над нормами законов в случае их противоречия. В ее развитие Федеральный Закон «О международных договорах Российской Федерации» от 1995г. установил, что положения официально опубликованных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно.[12]
Теперь, после введения вышеназванных принципиальных положений в юридическую практику, открывается «возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти, включая суды. Заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споров между собой и с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями».[13]
В связи с этим, в государственно-правовой и судебной практике возникают острые проблемы, для решения которых необходимо творчески разрабатывать систему международных норм и механизм их реализации и действия в национальной правовой системе,[14] в целом, в инвестиционном законодательстве, в частности.
Это, в свою очередь, требует комплексного изучения проблемы реализации международных договоров в правовой системе страны, использования богатейшего опыта, накопленного в теории и практике международного права. Данное принципиальное методическое положение обязывает нас достаточно подробно остановиться на вопросах о роли и месте международного договора в системе международного права, а также на животрепещущих проблемах соотношения международного и внутреннего права. Дело в том, что только такой подход на должном научно-теоретическом уровне позволяет лучше разобраться с проблемой действия международных договоров в правовой системе России.
Начнем с того, что право международных договоров, будучи совокупностью международно-правовых норм, определяет, как уже отмечалось, порядок заключения, условия действительности, действия и прекращения международных договоров. Особое место договорного права объясняется спецификой объекта регулирования, его значением в современном международном праве, а также особенностями источников права международных договоров.[15]
В соответствии со статьями 2 Венской конвенции о праве международных договоров от 1969[16] года и Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями от 1986 года,[17] международный договор–это регулируемое международным правом соглашение, заключенное государствами и другими субъектами международного права в письменной форме, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Объектом права международных договоров выступает именно сам международный договор, который давно уже стал основным источником международного права. Международные договоры пронизывают всю систему современного международного публичного права. При этом они выступают, в первую очередь, как мощное средство изменения обычных международно-правовых норм и прежних договорных норм, которые в силу определенных объективных и субъективных причин перестают удовлетворять субъектов международного права. Конечно, особенно велика роль договоров в создании новых важнейших норм международного права во всех его отраслях. Кстати, пожалуй, в первую очередь, это касается международного инвестиционного права, являющегося одной из наиболее молодых отраслей в системе международного публичного права. Поэтому изменения, которые происходят в праве международных договоров, неизбежно затрагивают остальные отрасли международного права. Все это обуславливает его особое место в системе современного международного права.[18]
Международный договор выступает как явно выраженное соглашение субъектов международного права, которое предназначено для регулирования их взаимоотношений путем создания международно-правовых обязательств. Венские конвенции о праве международных договоров 1969 и 1986 г.г. определяют договор как соглашение субъектов международного права, регулируемое международным правом.
Кстати, в теории и практике используется и такое понятие, как «международное договорное право», под которым понимаются нормы, созданные договорами, в отличие от норм международного обычая. При этом употребляется понятие «международное договорное право» определенного государства. Под этим понимается совокупность обязательных для данного государства международных договорных норм, содержащихся в заключенных им договорах.[19]
Очень важно то, что международные договоры не выступают в роли простых пассивных регистраторов, юридических оформителей межгосударственных отношений. Они, как и другие важные институты международного права, оказывают активное обратное влияние на международные отношения. Последние и являются основным непосредственным объектом регулирования международных договоров. Свое регулирующее влияние международные договоры осуществляют путем нормативного воздействия на поведение договаривающихся субъектов международного права, прежде всего, государств.[20] Это достигается при содействии международных правовых норм, главным источником которых являются международные договоры.
Таким образом, главную особенность международного договора составляет наличие согласия, договоренности сторон о его положениях. [21]Очень важно выяснить при этом, что соглашение составляет юридическую сущность международного договора. Подобных позиций придерживаются все ученые, исследующие сущность международного договора как правовой категории.[22]
Между прочим, до заключения договора воли могут быть идентичными при совпадении позиций участников или различными при их несовпадении. «Идентичность и слияние воль государств, участвующих в создании норм международного права, - отмечает Г.И.Тункин,- не исключаются, но они не являются необходимым элементом соглашения, воплощенного в правовой норме».[23] Далее, но уже в другой своей книге, он продолжает развивать эту же мысль.[24]
Идентичность воль сторон или их различие и необходимость согласования выявляются в ходе переговоров о заключении договора. Действительно, соглашений, фиксирующих идентичные воли, намного меньше, чем соглашений, фиксирующих согласованные воли. Воля участников договора определяется обычно многими, и при этом для каждого из них различными.[25]
Международный договор, как результат согласования воль выражает общую волю, и это имеет важные последствия для норм договорного права.[26] Воля государства при любой форме ее выражения (в договоре, обычае и т.д.) определяется его интересами и, прежде всего, экономическими. Через волю государств экономическая структура общества осуществляет решающее воздействие на развитие международного права.[27]
Когда речь идет о согласовании воль, то подразумевается процесс выработки текста международного договора. В договоре же, подчеркнем еще раз, всегда выражена общая воля – независимо от того, результат ли она идентичности воль или достигнута путем компромисса. Будучи «общей», воля не может быть изменена отдельным участником договора. Общая воля «приобретает власть» над создавшими ее государствами: они обязаны выполнять эту их волю. В этом смысле общая воля имеет «негосударственный характер». Как утверждал Г.Трипель, «невозможно представить себе норму права, не обладающую силой, стоящей выше субъектов».[28]
Современные зарубежные авторы также считают общепризнанным, что международный договор – результат волеизъявления сторон.[29]
В советской науке концепция, согласно которой в нормах международного права (как известно, подавляющее их большинство – договорные) выражается общая воля государств, полно аргументирована Л.А.Алексидзе.[30]
Таким образом, договор закрепляет права и обязанности или, другими словами, права и обязательства. Как уже говорилось, обязанности по международному договору в соответствии с Венской конвенцией о международных договорах от 1969г., возникают в результате добровольно принятых на себя его участников обязательств, поэтому термины «обязанности», «обязательства» нередко имеют в праве, по-существу, тождественный смысл, как и в лексическом их значении.[31] Обязательство – это «обещание, подлежащее непременному выполнению»[32], «официально данное обещание, обычно в письменной форме, требующее безусловного выполнения».[33] «Обязанность – это то, что подлежит безусловному выполнению кем-либо»,[34] «долг, все должное, все, что лежит на ком, что кто-либо исполнять и соблюдать должен, обязан».[35]
После того, как мы рассмотрели общие вопросы о роли и месте международного договора в современной международно-правовой системе, перейдем непосредственно к вопросу о применении международных договоров в правовой системе нашей страны.
В настоящее время Российская Федерация является участницей около двадцати тысяч действующих международных договоров.[36] Кстати, число зарегистрированных и занесенных в реестр Секретариатом ООН договоров приближается к 30 тыс. Но фактически считается, что их значительно больше.[37] Расширение договорных отношений России с другими государствами обусловило необходимость развития специального внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ее международных договоров.
Безусловно, одним из важнейших российских законодательных актов в этой сфере является упомянутый уже Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995г.[38] Попутно заметим, что в отечественной практике издание специальных законов такого рода можно считать традиционным. Еще в 1925 г. ЦИК СССР принял Постановление «О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза СССР».[39]
В том же году ЦИК и СНК приняли Постановление «О порядке предоставления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР».[40] После принятия Конституции СССР 1936 г. принимается Закон 1938г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров в СССР».[41]Далее, на основе Конституции СССР 1977г., в 1978г. был принят Закон «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР».[42] Обобщенно говоря, все эти акты были сравнительно невелики по объему и устанавливали лишь общие нормы.
В отличие от них, Федеральный закон о международных договорах от 15 июля 1995г. охватывает гораздо более широкий круг вопросов и содержит более детальные нормы. Основное внимание в нем уделено распределению полномочий между исполнительной и законодательной властью. Новый Закон основан на Конституции Российской Федерации 1993 г. и общепризнанных нормах права международных договоров, которые воплощены в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969г.) и договоров с участием международных организаций (1986г.).
Международный договор Российской Федерации определяется в упомянутом Федеральном законе 1995г., в соответствии с вышеназванными Конвенциями, как «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), либо с международными организациями в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст.2).[43]
Как известно, новые положения Конституции РФ 1993г. вызвали новую волну дискуссий среди наших ученых. Это и понятно, конституционное закрепление, по - существу, примата международного права над национальным правом, поставило перед отечественными юристами–международниками задачу заново переосмыслить свои воззрения и существующие доктрины на эту, пожалуй, самую горячую проблему в отечественной и зарубежной теории и практике международного права.[44]
Со своей оценкой ст.15 Конституции Российской Федерации выступил известный юрист-международник Е.Т.Усенко. Здесь смешиваются, по его мнению, разнопорядковые категории: нормы как правила поведения и международные договоры, которые являются источниками права. Подобное смешение вообще антинаучно, продолжает автор, в особенности в аспекте содержащейся в этой фразе отсылки к системе права, ибо система права и система его источников, хотя и взаимосвязанные, но все же самостоятельные явления. Поэтому, достаточно одиозно утверждать, что весь этот конгломерат принципов, норм, договоров являются «составной частью правовой системы Российской Федерации».[45]
В общем, дискуссии специалистов, вызванные принятием новой Конституции РФ, разгорелись вокруг «вечной» проблемы о соотношении международного и внутригосударственного права.[46] Чтобы лучше понять ее сложные аспекты, противоречия и нюансы, нам следует совершить краткий экскурс в историю борьбы мнений вокруг этой очень сложной темы.
В том, что этой ключевой проблеме науки и практики международного права целый век, не приходится сомневаться. В 1999 году исполнилось ровно сто лет уже упомянутой чуть выше монографии известного немецкого юриста Г.Трипеля «Международное и внутригосударственное право» (Лейпциг, 1899),
которая стала первой книгой, посвященной этой актуальной и сегодня проблеме. Несомненной заслугой автора является то обстоятельство, что в течение всего XX века данная книга остается предметом внимания со стороны
специалистов в этой области.[47]
Основоположник так называемой дуалистической теории в вопросе соотношения международного и национального права Г.Трипель, утверждал, что эти два круга только соприкасаются между собой, но никогда не пересекаются.[48] Его последователь Д.Анцилотти отмечал, что «международное и внутригосударственное право тем самым представляет собой отдельные правопорядки».[49]
Такое мнение одного из основоположников дуалистической доктрины дало впоследствии повод утверждать, что сторонники этой концепции изображали обе системы почти полностью разобщенными.[50]
Однако, по мнению других ученых, не совсем корректны вышеприведенные утверждения о том, что дуалисты не видят связи международного права с национальным.[51] При этом первые совершенно правильно ссылаются на высказывания Г.Трипеля в его «Гаагском курсе» о том, что международное право постоянно должно обращаться за помощью к внутригосударственному праву.[52]
Говоря о монистических концепциях, мы лишь отметим, что их сторонники утверждают о неразрывном единстве международного и национального права. Монисты, как известно, делятся на последователей примата национального права [53]и последователей верховенства международного права.
На современном этапе развития международного права наибольшее распространение получила другая разновидность монистической концепции – примат международного права над национальным. Ее родоначальником считается Т.Кельзен, который утверждал, что международное право вместе с «внутригосударственными правопорядками, которые находят в нем свое основание», образуют единую систему правопорядков – «универсальную систему всего права».[54]
Среди новых тенденций можно назвать отход зарубежных юристов-международников от монистической концепции. Наглядным подтверждением этого является высказывание Я.Броунли, что эта “доктрина не соответствует правовым реальностям существования суверенных государств и низводит внутригосударственное право до положения пенсионера международного права. “Мы должны принять дуалистическую точку зрения. Международные суды применяют международное право, национальные суды – национальное право,” - [55] эта мысль выдающегося американского специалиста в теории и практике международного права К.Райта, также недвусмысленно свидетельствует, по мнению Мюллерсона, [56] об отходе от монистической доктрины.
Различия между монизмом и дуализмом с самого момента их возникновения носили, считает Л.Хенкин, теоретический, умозрительный характер. Они не возникли из-за существенных расхождений во взглядах отдельных государств о месте и роли международного права. Просто первоначально внутреннее и международное право объективно не соприкасались друг с другом, поэтому не было повода для конфликтов и разногласий. Их основные принципы и нормы были одинаковы.[57]
Сегодня международная система в значительной степени дуалистична, - утверждает Л.Хенкин. Государство может настаивать на своем суверенитете, но оно должно задействовать свою внутреннюю правовую систему для выполнения своих международных обязательств.
Различие между монизмом и дуализмом ученый объясняет особенностями разных правовых систем. Правовые системы разных стран придерживаются разных мнений в спектре между чистым монизмом и всеобщим дуализмом. Ни одно государство не выступает непосредственно с монистических или, наоборот, дуалистических позиций. Каждое государство принимает решение по той или иной проблеме соотношения международного и национального права путем обдуманных правовых действий, выбирая оптимальное положение между идеологиями монизма и дуализма.
Основными аспектами проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, по мнению И.И.Лукашука, являются:
1) самостоятельность систем международного и внутригосударственного права по отношению друг к другу;
2) влияние внутригосударственного права отдельных государств на образование и развитие принципов и норм международного права, с одной стороны, и влияние международного права на национальное право отдельных государств, с другой, то есть фактическое взаимодействие систем;
3) иерархическое соотношение между нормами национального законодательства.[58]
Существующая взаимозависимость международно-договорных и внутригосударственных юридических норм не говорит о приоритете одного правопорядка над другим.[59] Эта взаимозависимость основывается на принципах соотношения международного и внутригосударственного права, представляющих собой независимые и самостоятельные системы права, которые в то же время находятся в тесной связи между собой и взаимно влияют друг на друга.[60] Да и как иначе, если в целом международное публичное право – такое социальное образование, которое занимает равное положение с любой национальной системой.[61]
В процессе этого взаимодействия первичным, по мнению Г.И.Тункина, является влияние национального права на международное.[62] Признание такого приоритета, однако, не означает, по его мнению, признания верховенства первого над вторым. Просто внутренняя политика, как правило, является определяющей по отношению к внешней. Первичность внутреннего права и вытекает из первичности внутренней политики над внешней.[63]
Но приоритетное влияние внутригосударственного права не свидетельствует о том, что международно-договорные нормы в чем-то вторичны. Наиболее ярким примером тому является то обстоятельство, что государства должны выполнять свои международные обязательства, независимо от того, отвечает такое выполнение нормам национального права или нет.[64]
Другими словами, первичность означает, что в процессе создания норм международного права, государства исходят из принципов и норм своего национального права и не идут на создание норм международного права, которые противоречат основам их социального и политического строя, закрепленным, как правило, в их конституциях.[65]
В этой связи, вряд ли можно согласиться с Д.Б.Левиным в том, что вопрос о влиянии национального права на международное право «составляет не юридический, а социологический аспект проблемы соотношения международного и внутригосударственного права».[66]Думается, прав другой ученый, который, не отрицая социологический аспект данного вопроса, подчеркивает юридический аспект «в силу того, что влияние международного права на национальное право осуществляется, главным образом, как помощь последнего при осуществлении норм первого».[67]
Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, несмотря на сохраняющиеся разногласия в вопросе о приоритете норм международного или внутреннего права, абсолютное большинство ученых единодушны в одном: оценка международного и национального права как самостоятельных, но вместе с тем, взаимосогласованных и взаимодействующих
правовых систем стала общепризнанной.[68] Такая точка зрения, на наш взгляд, является единственно верной. Потому как международный и российский внутригосударственные правотворческие процессы, говоря словами Буткевич В.Г., «не накладываются друг на друга и не сталкиваются таким образом, чтобы появлялась необходимость определять преимущество одного из них. Они взаимодополняются и имеют каждый свою строго определенную направленность».[69]
Теперь вернемся к полемике среди юристов, развернувшейся после объявления Конституцией Российской Федерации примата международного права над национальным. Кстати, в нее вовлеклись не только юристы-международники, но и специалисты в сфере внутригосударственного законодательства. В ходе все еще продолжающейся дискуссии высказываются, как и следует полагать, совершенно разные, порой диаметрально противоположные точки зрения. Попробуем их сгруппировать.
Во-первых, высказывается мнение о верховенстве международного договора над внутренним законодательством.[70] Во-вторых, утверждается, что применять известные конституционные положения о том, что правила международных договоров обладают приоритетом к противоречащим им правилам внутренних законов, можно говорить лишь в отношении ратифицированных Российской Федерацией международных договоров.[71] Третьи высказывают мнение о том, что приоритетом в правовой системе страны обладают лишь нормы Конституции, причем, в отношении, как законов, так и договоров Российской Федерации.[72]
Все эти точки зрения, отражающие отдельные аспекты сложнейшей проблемы, имеют, по мнению Т.Н.Нешатаевой, свое рациональное зерно, но методология ее решения вызывает сомнения.[73] Целесообразно и правильно ли сравнивать источники, в которых получают закрепление нормы международного и национального права? Договор, закон - это формы, в которых закрепляются нормы права. Вопросы верховенства в системе норм (но отнюдь не первоочередности в применении) относятся к самим нормам.[74]
О примате, следовательно, об иерархии норм, можно вести речь, считает автор, и с этим трудно не согласиться, только при сопоставлении норм одного уровня. Очевидно, нормами одного уровня следует считать принципы международного и принципы национального права. Принципы Конституции РФ можно сравнивать лишь с общепризнанными принципами международного права.[75]
Хотелось бы не согласиться с тем, чтобы поставить на один уровень конституционные нормы и общепризнанные принципы международного права. Хотя бы потому, что общие принципы международного права довольно часто относят к международным отношениям, и поэтому считается, что их роль чисто символическая.[76] Кроме того, «в международном праве отсутствуют общепризнанные нормы, которые возлагали бы на государство обязательство регулировать определенный вид социальных отношений».[77] Что касается норм Конституции, то они составляют фундамент законодательства страны.
Итак, первый вопрос, который необходимо решить при рассмотрении проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, касается соотношения Конституций РФ и международного права.[78] По мнению некоторых ученых, этот вопрос, как уже отмечалось, в нашем законодательстве не решен. [79] Другие считают, что ответ содержится, прежде всего, в самой Конституции, [80] которая установила, что она имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч.1, ст.15). По этой причине ни одна норма правовой системы страны, в том числе и включенная на основе международного права, не должна противоречить Конституции.
Между тем, Закон о международных договорах РФ от 1995 г. предусматривает особый порядок выражения согласия на обязательность договоров, содержащих правила, требующие изменения отдельных положений Конституции. Выражение согласия на обязательность возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию (ст.22). Такое положение соответствует и международному праву, согласно которому государство, в силу суверенитета, свободно выбирать свою политическую, социальную, культурную систему, а также устанавливать законы.[81] «Суверенность правовой системы государства находит выражение в особом статусе Конституции».[82]
Необходимо иметь в виду, что сказанное относится к статусу Конституции в самой правовой системе страны. Что касается международных отношений, то там приоритет отдается международному праву.[83] Поскольку, в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров (ст.27), государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, включая также Конституцию, в качестве оправдания для невыполнения своих международных обязательств.[84] Хотя, здесь следует оговориться, что исключением является случай, если имело место явное нарушение нормы конституционного права особо важного характера, и только после такого, которое касается компетенции заключать договоры (ч.1, ст.46).
Далее, при рассмотрении вопроса о соотношении Конституции РФ и международного права, возникает и другая ситуация. Как известно, кроме основного закона страны, действуют конституционные законы, стоящие ниже его рангом, но выше других законов. Каким же образом решается вопрос о соотношении норм международного права с ними? Федеральный закон «О международных договора РФ» особый статус конституционных законов обходит молчанием.
По мнению И.И.Лукашука, можно предположить два варианта. Первый состоит в том, что договор, устанавливающий иные правила, чем конституционный закон, должен ратифицироваться в форме конституционного закона. Однако, Конституция РФ точно перечисляет случаи, когда принимаются конституционные законы. В их числе случая ратификации договора нет, значит, такой вариант исключается.[85] Можно предположить второй вариант. Поскольку, договоры ратифицируются федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону, постольку, как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо предварительное изменение последнего.[86]
До сих пор в практике вопрос соотношения конституционного закона и международного права возникал редко. Однако уже в недалеком будущем, по мере того, как международное право будет все в большей степени касаться разных аспектов демократии, такая проблема может возникать чаще.[87]
Кроме того, конституционный закон может, по мнению И.И.Лукашука, непосредственно затрагивать проблему взаимодействия международного и внутригосударственного права.[88] В подтверждение этого он ссылается на Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» 1996г., который установил обязательную для суда иерархию норм правовой системы России. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно и должностного лица правовым положениям, «принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу». Далее, дается иерархия правовых положений по их юридической силе: Конституция, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта Федерации, закон субъекта Федерации (ч.3,ст.15; ст.3).[89] Как видно из вышеперечисленного, нормы международного права поставлены ниже федерального закона.
Здесь налицо несоответствие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Конституции РФ, установившей норму, согласно которой, в случае расхождения правила договора и правила закона, применяется правило договора. Как известно, данное конституционное положение воспроизведено и в других законах, определяющих деятельность суда, например, в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ст.7).
Следует заметить, что включение Конституцией норм международного права в правовую систему страны означает, что все органы государства, включая законодательные, должны руководствоваться его нормами. Примечательно, что это положение подчеркивает и Конституционный Суд РФ. В его Постановлении от 31 июля 1995г. говорится: «В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются, согласно ст.15 (ч.4) Конституции Российской Федерации, составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством».[90]
Обобщая разговор о теоретических и практических аспектах действия и применения договоров в международно-правовой системе в целом, в правовой системе Российской Федерации, в частности, можно сделать такого рода выводы.
Во-первых, в современной международной практике наблюдается четкая тенденция к повышению роли международного договора, являющегося основным источником международного права. Этот процесс особенно активно происходит в сфере правового регулирования международных экономических отношений. Наглядным подтверждением вышеобозначенной современной тенденции является активное заключение Российской Федерации с другими государствами соглашений о поощрении и взаимной защите инвестиций.
Во-вторых, необходимость усиления к международно-правовой стороне регулирования инвестиций – это прямое следование положениям ныне действующей Конституции Российской Федерации. Как уже говорилось, один из ведущих устоев правопорядка, закрепляемого ею, состоит в том, что принципы и нормы международного права в установленных пределах имеют прямое действие и подлежат применению в российских государственных органах, в том числе и в судах. Более того, Конституция 1993г. говорит о приоритете правил международных договоров по отношению к нормам внутригосударственного права: в случае расхождения между ними применяются правила международного договора.
В-третьих, активное вовлечение Российской Федерации в международный инвестиционный процесс обусловливает более тесное взаимодействие национального и международного права. Их взаимодействие становится важным фактором развития, как правовой системы России в целом, так и национального инвестиционного законодательства, в частности.
В четвертых, в современной системе правового регулирования иностранных инвестиций внутригосударственные формы и методы порой бывают недостаточными. Поэтому, важнейшим элементом этой системы является международный договор. В настоящее время, этот способ представляется очень важным, так как, в отличие от внутригосударственных актов, международный договор охватывает, во всяком случае, два субъекта международного права. Крайне важно то, что их волеизъявления существуют не отдельно друг от друга, а согласованно, имея одинаковую направленность на одну цель.[91]
Вышеизложенное обязывает нас глубоко изучать проблемы международных и национальных механизмов осуществления норм международных договоров в ходе осуществления инвестиционной деятельности в России.[92] Собственно, об этом мы поведем речь уже в следующих главах нашего диссертационного исследования.
[1] Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С.10.
[2]Субботин А.К. Стратегические цели развития России и инвестиционная политика.// Материалы международного конгресса инвесторов. М., 1998. С.31-33. Галенская Л.Н. Применение международных договоров в арбитражной практике.//ЖМЧП. 1997. №3(17).
1 Фархутдинов И.З. Международные аспекты правовой защиты иностранных инвестиций.// Экономика и управление. 1998. № 3. С. 37-42.
[3] СЗ РФ. 1995. №29. Ст.2757.
[4] Лукашук И.И. Международно-правовая концепция России. // Международное право. 1998. № 1. С.46-49.
[5] Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1983. С.9-14; Лукашук И.И. Нормы международного права. М., 1997. С.266-274; Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе РФ. Тюмень. 1998 . С.14-21; Ковалев А.А. Международное экономическое право и правовое регулирование международной экономической деятельности на современном этапе. М., 1995; Муравский В.А. Международный договор как источник национального права. Екатеринбург. 1993.
[6] Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С.8-13. Курс международного права. В 7 томах. Т.4 , М., 1990. С.5-6.; Abram Chayes, Antonia Chayes. The New Sovereignty. Compliance with International Regulatory Agreements.London.1995.p.2.
[7] Клишин А., Шугаев А. Эволюция договорного права: вопросы теории и практики// Право и экономика. 1999. №1. С.4-7; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения. М., 1998. С.5-8; Ансон В. Договорное право. М., 1984. С.13; Витрянский В.В. Существенные условия договора (Комментарий к Гражданскому кодексу РФ)// Хозяйство и право. 1998. № 7. С.3-4; Кабатова Е.В. Договорные формы привлечения иностранных инвестиций.// В кн.: Правовое регулирование иностранных инвестиций в России. Отв. ред. А.Г.Светланов. М., 1995. С.52-57.
[8] Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. СПб, 1898.Т.1, С.393.
[9] Камаровский Л.А., Ульяновский В.А. Международное право. М., 1908. С.116.
[10] Обзор процесса заключения многосторонних договоров. Док.ООН A/CN 4.
[11] Тихомиров Ю.А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе// Журнал российского права. 1999. № 3-4. С.87.
[12] СЗ РФ.1995. №29. Ст.2757.
[13] Комментарий к Конституции РФ.// Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., 1994. С.116.
[14] Зименко Б.Л. Международные договоры в судебной системе Российской Федерации // МЖМП. 1999. № 2. С.104-121.
3Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С.8-9.
[16] Действующее международное право. Под ред. Ю.М.Колосова, Э.С.Кривчиковой. В трех томах. М., 1996. Т.1. С.344.
[17] Действующее международное право. В трех томах. Сост. Ю.М.Колосов, Э.С.Кривчикова. Т.1. М., 1996.
[18] Фельдман Д.И. Система международного права. Казань. 1983. С.61-64.
[19] Курс международного права. Т.4. С.5.
[20] Талалаев А.Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С.7.
[21] Это было отмечено еще Г.Гроцием, и впоследствии нашло широкое признание в доктрине. См.: Гроций Г.О. О праве войны и мира. М., 1959г. кн.2, гл.3, 15 и др.; Русский дореволюционный юрист А.Байков констатировал, что «с точки зрения господствующей доктрины, международный договор – продукт соглашения или согласия воль устанавливающих права и обязанности сторон (государств) в сфере их взаимных отношений». См.: Байков А.А. Правовое значение оговорки rebus sic stantibus в международных отношениях. М., 1916. С.16.
[22] Тиунов О.И. Принцип соблюдения международных обязательств. М., 1979. С.40-46; В.Г.Бояршинов. Международные договоры в правовой системе Российской Федерации// Законодательство. 1997. № 4. С.59.
[23] Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С.242.
[24] Международное право. Под редакцией Тункина Г.И. М., 1982. С.47.
[25] Но каков бы ни был характер воль контрагентов в процессе переговоров (идентичны, различны), договор всегда выражает общую, единую волю. Очевидно, что общность, единство воли достигаются при идентичности воль сторон их совпадением, при различии воль – согласованием. Согласование воль, если этот процесс приводит к заключению договора, представляет собой их слияние в общую волю. Воля, чья бы она ни была – государства, международной организации, индивида и т.д., - это всегда понимание того, что «надо», «должно быть» - по представлению выражающего волю. См.: Захарова Н.В. Выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров. М., 1987. С.11.
[26] Бобров Р.Л. Основные проблемы теории международного права. М., 1968. С.170-172.
[27] Tunkin G.T. International Law in the international system // Academie de droit international Recneil des Cours , 1975. Vol. 147. P. 18.
[28] Triepel H. Volkerrecht und landesrecht. Leipzig. 1899. S.32
[29] В подтверждение этого положения, можно сослаться на высказывание Г. Лаутернахта, который отмечает, что «согласие – договоренность – природа международного договора, их наличие, составляет главную характерную его особенность». См: Yearbook of international law commission, 1953, N.Y. ,1959. Vol.2 P. 93. Другой исследователь, Г.Даам, рассматривает международный договор как «выражение взаимосогласованной воли двух или более субъектов международного права». См.: Dahm G. Volkerrecht. Stuttgart, 1962. Bd.2. S.5 “Наилучшим выражением воли государств” - считает международный договор С.Нахлик. См.: Nahlik S.E. Kodeks prawa traktatow. W- wa. 1976. S.178.; “Договор, - пишет Х.Маскелин, - по своей природе является актом, который имеет согласие двух или нескольких субъектов международного права.” См.: Masquelin J. Le droit des traites dars jrdere juridiquie et dars la pratiqui diplomatique belges. Bruzells. 1980. P.50.; Дажагота отмечал в комиссии международного права, что «понятие согласия является центральным элементом суверенного равенства государств. Это понятие является также весьма важным в международном праве, поскольку договоры, устанавливающие права и обязанности, заключаются на основе обоюдного согласия». См: Ежегодник комиссии международного права. 1979. Т.1. С.52.
[30] Алексидзе Л.А. Некоторые вопросы теории международного права. Императивные нормы. Jus cogens. Тбилиси. 1982. С.165.
[31] Захарова Н.В. Выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров. С.30
[32] Словарь русского языка. В 4-х томах. М.,1982. Т.2. С.582.
[33] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1983. С.388.
[34] Словарь современного русского литературного языка. М.,1959.Т.8. С.583.
[35] Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1955. Т.2. С.640.
[36] Бояршинов Б.Г. Международные договоры в правовой системе Российской Федерации. С.59.
[37] Лукашук И.И. Нормы международного права. С.270.
[38] СЗ РФ 1995. № 29, ст. 2757.
[39] СЗ РФ 1925. № 35, ст.258.
[40] СЗ СССР 1925. № 68, ст.503.
[41] Ведомости ВС СССР 1938. № 11.
[42] Ведомости ВС СССР 1978. № 28, ст.439.
[43] СЗ РФ 1995. № 29, ст.2757.
[44] Между тем, в американской теории и практике наблюдается чрезвычайно спокойное отношение к проблемам соотношения международного и национального права. См.: Гинзбургс Дж. Американская юриспруденция о взаимодействии международного и внутреннего права // ГиП. 1994. № 11. С.149-156.
[45] Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и РФ.// МЖМП. 1995.№ 2.. С.16-17.
[46] Исторически, в науке международного права в вопросе соотношения международного и внутригосударственного права существовало два основных направления: дуалистическое и монистическое. Последнее распадается на теории примата международного права и примата внутреннего права. Дуалистическая теория основывалась на разграничении международного и национального права.
[47] Русские юристы-международники еще до выхода этого труда уделяли большое внимание, но не специально, а в рамках исследования связи науки международного права с другими смежными дисциплинами. В словах выдающегося отечественного юриста-международника Ф.Мартенса о том, что «современное положение международного права нельзя понять, не зная действующего государственного права образованных народов», нельзя не увидеть явную связь международного и внутригосударственного права. (Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов. СПб, 1988. С.188); Мысль другого известного специалиста Л.А.Камаровского, высказанная более чем 100 лет назад, о том, что «нормы, выставленные каким-либо одним государством, превращаются в международные…» актуально звучит и в наши дни. (Камаровский Л.А. Основные вопросы международного права. М., 1892. С.9) Совершенно злободневно также слышится и сегодня изречение юриста П.Е.Казанского: «Внутригосударственное право не может противоречить международному.., государство обязано не только нравственно, но и юридически согласовать свои внутренние порядки с принятыми обязательствами…» (Казанский П. Введение в курс международного права. Одесса, 1901. С.264.) Как явствует из вышеприведенных высказываний, русские дореволюционные авторы стояли на позициях дуализма, хотя формально это не было выражено таким образом.
[48] Triepel H. Volkerrecht und landesrecht. Leipzig, 1899. S.19
[49] Анцилотти Д. Курс международного права. Т.1. М., 1961. С.66.
[50] Левин Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С.198; Буткевич В.Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. С.53.
[51] Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С.10.
[52] «Без внутреннего права, международное право во многих отношениях является совсем бессильным. Оно подобно маршалу, дающему приказы только генералам и могущему достичь своих целей только в том случае, если последние, согласно его указаниям, дают новые приказы своим подчиненным» См.: Triepel H. Ibid.P.106.
[53] Теории примата национального права получили название в конце XIX – первой половине ХХ в.в. в основном в работах немецких авторов (А.Цорна, А.Лассона, Е.Кауфмана, М.Венцеля и др.). Данная теория была взята на вооружение германскими фашистами. В настоящее время роль этого течения монистов канула в лету.
[54] Kelsen H. Prinsiples of International Law. 1952. Р.94, 202.
[55] Броунли Я. Международное право. Кн.1. М., 1977. С.67.
Wright Q. Treaties as Law in National Courts. Treatces and executive Agreements. Hearing before the Subcommitee on the Judiciary YS Senate. Washington, 1958. Р.476; Такой же точки зрения придерживается и Т.Кельзен: См.: Kelsen H. General Theory of law and State. Cambridge. 1945. Р.XVI.
[56] Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. С.15.
[57] Louis Henkin. International Law and Values. 1995. P.65
[58] Лукашук И.И. Нормы международного права. С.48-52.
[59] Буткевич В.Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. Киев. 1981. С.173.
[60] Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С.70.
[61] Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С.207.
[62] Тункин Г.И. Основы современного международного права. М., 1956. С.9.
[63] Тункин Г.И. Основы современного международного права… С.10.
[64] Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. С.29.
[65] Там же.
[66] Левин Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. С.214.
[67] Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права.
[68] Лукашук И.И. Нормы международного права. С.112-124. Рубанов А.А. Теоретические основы международного взаимодействия национальный правовых систем. М., 1984. С.72-73. Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права. С.15.; Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституции РФ // МЖМП – 1994. № 4. С.3-15; Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Материалы Всероссийской научно-практической конференции на указанную тему. ГиП, 1996. № 2. С.3-28. Игнатенко Г.В. Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых систем. СгиП, 1985. № 1. С.73.; Черниченко С.В. Личность и международное право. М., 1974. С.46; Тихомиров Ю.Н. Международное и внутреннее право: динамика соотношения// Правоведение – 1995. № 3. С.57;
[69] Буткевич В.Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. С.157.
[70] Иванов С.А. Применение конвенций МОТ в России в переходный период,// ГиП. 1994. № 8,9. С.72.
[71] Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // ГиП. 1995. № 11. С.116.
[72] Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. С.42.
[73] Нешатаева Т.Н. Международное право в судебной практике арбитражных судов// Закон. 1998. № 7. С.88; Она же. Иностранные предприниматели в российской судебно-арбитражной практике. М., 1998. С.24.
[74] Нешатаева Т.Н. Международное право в судебной практике…, С.25.
[75] Нешатаева Т.Н. Международное право в судебной практике… С. 27.
[76] Лукашук И.И. Конституция России и международное право. //МЖМП. 1995. № 2. С.33.
[77] Рубанов А.А. Теоретические основы международного взаимодействия национальных правовых систем. М., 1984. С.73.
[78] Лукашук И.И. Конституционный Суд РФ и международное право.// Международная жизнь. 1993. № 2. С.73.
[79] Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права. С.23.
[80] Лукашук И.И. Конституция РФ и международное право.С.32.
[81] Курдюков Г.И. Государства в системе международного права. Казань. 1979. С.27.
[82] Лукашук И.И. Нормы международного права. С.37.
[83] Там же.
[84] Действующее международное право. Т.1. С.352.
[85] Лукашук И.И. Нормы международного права. С.37.
[86]Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституции РФ. № 4. С.9.
[87] Лукашук И.И. Нормы международного права. С.38.
[88] Там же.
[89] СЗ РФ 1997.
[90] СЗ РФ 1995. № 33, ст.3424.
[91] Мовчан А.П. Кодификация и прогрессивное развитие права международных договоров. М., 1972. С.72.
[92] В отечественной литературе уже указывалось на необходимость пристального изучения проблем международного и внутригосударственного механизма осуществления международного договора и начала новых теоретических исследований возможностей международного договора в решении вопросов внутригосударственного регулирования. См: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право: динамика соотношения.// Правоведение. 1995. №3. С.56-66.
