Вопросы правового регулирования передачи суверенных полномочий межгосударственным объединениям (на примере стран Европы)
ХХ век существенно изменил взгляды на государство и его положение в мире, взаимоотношения с человеком, обществом, другими государствами. Общечеловеческие катастрофы - мировые войны, гуманитарные и экологические бедствия, с одной стороны, и установление тесных экономических, информационных, транспортных, торговых, финансовых связей между странами, с другой стороны, обусловили усиление сотрудничества государств и взаимозависимости между ними, необходимость более детального упорядочивания их тесных отношений с помощью права.
Действительно, в настоящее время практически ни одно государство не может существовать изолированно от остального международного сообщества: преследует ли оно какую- либо выгоду (экономическая прибыль, улучшение правового положения своих граждан) или стремится обезопасить себя и человечество в целом от угроз (ограничение вооружений как следствие осознания неделимости мировой безопасности, борьба с транснациональной преступностью, защита прав человека), государство неминуемо заключает международные договоры, принимая на себя определенные обязательства, вступает в международные организации и межгосударственные союзы, подвергается правовым санкциям со стороны других государств, наднациональных организаций и органов в случае нарушения своих обязательств. Число сфер, которые государство регулирует самостоятельно - предмет ведения исключительной внутригосударственной компетенции, постепенно сокращается.
Можно долго спорить о том, к каким последствиям в большей степени приводит глобализация - положительным или отрицательным, но, с точки зрения права, неоспорим факт: современное государство принимает на себя достаточно много ограничений, причём даже тех, на которые оно не давало своего явного согласия. Например, это происходит в случае, когда Совет Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН принимает юридически обязательное для всех государств решение о применении принудительных мер к государству, создавшему своими действиями угрозу миру и безопасности, причем необязательно последствия этих действий должны выходить за пределы государства. Государство - член Европейского Союза обязано выполнять решения его органов, прежде всего Европейского парламента и Европейского совета, в том числе принятые не единогласно, а большинством голосов. Более того, в международном праве выделяется ряд принципов, которые не вправе нарушать ни одно государство, независимо от того, выражало ли оно согласие на их обязательность для себя или нет - императивные нормы jus cogens (запрет агрессии, защита прав человека). Всё это существенно сужает свободу действий государства и дает основания говорить об ограничении его верховенства и независимости.
Безусловно, базовые права государства на участие в международных договорах и организациях, определение принципов и условий их действия есть существенное проявление суверенитета. Тем не менее, когда речь идет о прямой обязательности принятых организацией решений для государств- членов или о применении ею принудительных мер, ситуация выглядит намного сложнее: эти обстоятельства позволяют авторам выдвигать тезисы о наднациональных полномочиях организаций в противовес суверенитету государства. Особенно этот вопрос актуален, когда речь идёт о Европейском Союзе, сосредоточившем в себе значительное число ранее относящихся к компетенции государства полномочий, и правовом положении стран, входящих в него.
В связи с этим, возникает вполне закономерный вопрос: до какой степени государство может сокращать сферу своей исключительной компетенции, передавать полномочия на наднациональный уровень организации или союзу, сохраняя при этом свой суверенитет? Необходимо признать, что грань здесь очень тонкая. Хотя суверенитет как признак государства - категория сущностная, качественная и не зависит от количества реализуемых государственной властью функций, согласимся с тем, что «безразличное возрастание и уменьшение имеет свою границу, переход которой изменяет и качество», а суверенитет внешне всё же проявляется в виде совокупности полномочий и прав, порядка их осуществления, действий государственной власти.
И если в XIX веке Г. Еллинек отстаивал мнение о неделимости суверенитета, который «логически представляет превосходную степень, ... не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные величины того же вида», то уже в середине ХХ века И.Д. Левин небезосновательно утверждал: «В век расщепления ядра атома (т.е. «неделимого») эта аргументация звучит уже не так убедительно». В какой точке суверенитет заканчивается и где он начинается, определить сложно, но общие подходы выработать, по нашему мнению, возможно.
Разрешить возникающие противоречия правоведы пытаются двояким образом. Одни идут по пути признания постепенного отмирания суверенитета, следуя формуле: «чем больше глобализации, тем меньше суверенитета». Особенно в этом преуспели западные исследователи. Большинство российских учёных, в целом признавая объективные изменения в системе мировых отношений, полагают по-прежнему государственный суверенитет незыблемым, при этом стараясь выработать новые подходы к его пониманию.
Следует согласиться с Р.Ф. Хабировым, который описывает развитие концепции государственного суверенитета законом диалектики «отрицания отрицания»: «Важнейшей характеристикой отмеченного закона диалектики следует назвать преемственность. Каждый новый этап в развитии государственного суверенитета собственно «отрицает» предыдущий, являясь его более развитой стадией. Тем не менее, развитие не прекращается отрицанием предыдущей стадии, благодаря тому, что появляется следующая стадия, подвергающая отрицанию исходную. Но так или иначе следующая ступень развития подразумевает возврат к начальной стадии, с повторением некоторых ее черт и особенностей, но уже на принципиально ином уровне».
Придерживаясь данной позиции, отметим, что с меняющимися общественными экономическими, политическими, мировыми отношениями изменяется и понимание суверенитета. Государство, как участник международного сообщества, вынуждено подчиняться определённым нормам права, но это само по себе не является ограничением его суверенитета, потому что эти нормы действуют в одинаковой мере и для других стран, и общая цель правовых обязательств и ограничений - обеспечение реализации суверенитета при взаимном уважении суверенитета всех государств. Расширение совместной компетенции государств, создание организаций и союзов с широкими полномочиями происходит во многом потому, что суверенные государства признали их необходимыми для нормального общения между собой, самосохранения и развития, извлечения из их функционирования определённых выгод, которые перевешивают принятые ограничения.
Таким образом, когда государство решает отдать какую- либо часть своей компетенции, например, международной организации или союзу государств, это можно рассматривать как форму реализации суверенитета, поскольку суверенное право государства определять, как ему осуществлять ту или иную деятельность - единолично собственными силами, совместно с другими государствами или поручить компетентной организации. Также нужно заметить, что государство, даже передавая определенные полномочия, действует, прежде всего, для обеспечения своих собственных интересов, и в этом также проявляется его суверенность. Например, для так называемых «стран третьего мира» данный аспект особенно важен: суверенитет обеспечивает для них «доступ к международным институтам, включая систему ООН; он также предоставляет возможность получить экономическую, военную и иные виды поддержки»11. Более того, при соблюдении определенных условий государства сохраняют за собой суверенную возможность выхода из международного объединения или прекращения участия в договоре. Ст. 50 Договора о Европейском Союзе, явившего собой пример наиболее сплоченной региональной интеграции в мире на сегодняшний день, оставляет за каждым государством право выхода из Европейского Союза в соответствии с внутренней (т.е установленной исключительно самим государством) конституционной процедурой.
Из вышесказанного следует, что государство, сохраняя за собой свойство суверенитета и особые характеристики верховенства и независимости государственной власти, позволяющие ему самостоятельно определять направления своего развития и свою дальнейшую судьбу, вправе варьировать собственную компетенцию, увеличивать или уменьшать уровень правовых гарантий суверенитета, с тем чтобы достичь наиболее благоприятных условий жизни для себя, общества, человека. Конечно, суверенитет государства нуждается в определенном юридическом обеспечении и защите, но эти гарантии в современных условиях жизни не могут и не должны быть абсолютными и чрезмерно высокими. В противном случае невозможно будет воспользоваться теми благами интеграции, которые она предоставляет: возможность совместными усилиями добиться успехов в экономике, образовательном и культурном обмене, борьбе с преступностью и так далее.
Проблема заключается в том, чтобы установить разумную грань в правовой защите суверенитета, которая позволит одновременно достигнуть выгод из участия в межгосударственном объединении и сохранить успехи своего развития, не допустив влияния негативных тенденций из вне. Именно суверенитет, самостоятельность власти государства позволяют ему добиваться оптимального равновесия между интеграцией и уровнем собственной независимости, а поэтому пока государство имеет возможность искать подходящее направление движения, оперируя объемом своих полномочий, нам следует говорить не о потере им суверенитета, а только об изменении уровня его правовых гарантий. Насколько непрост этот поиск для государства, свидетельствует опыт Европейского Союза, государства-члены которого следуют по пути объединения уже около шестидесяти лет, передавая постепенно все больше полномочий Союзу, но так до сих пор и не пришли к завершающей его стадии - формированию единого федеративного государства.
Итак, право каждой европейской страны, устанавливая юридическую охрану государства и его суверенитета, не может не реагировать на условия глобализирующегося мира. Оно признает современные общечеловеческие ценности (человек, его жизнь, благосостояние, права и свободы, мирное экономическое и социальное развитие) и необходимость сотрудничества государств для их обеспечения. В связи с этим, в законодательстве каждого государства содержатся положения, устанавливающие условия действия и статус норм международного права и международных договоров во внутренней правовой системе.
Особое место среди них занимают международные договоры, лежащие в основе международных организаций или межгосударственных союзов, предполагающих передачу им государствами-участниками некоторых государственных полномочий. Однако, несмотря на значимость данного момента, часть государств Европы или не оговаривают специальных правил по поводу участия в таких договорах (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Босния и Герцеговина, Великобритания, Грузия, Италия, Исландия, Лихтенштейн, Мальта, Молдавия, Монако, Румыния, Сан-Марино, Сербия, Турция, Украина, Эстония) или просто устанавливают норму о возможности передачи полномочий межгосударственным объединениям (Австрия, Бельгия, Германия, Франция). В таких случаях ратификация договора о присоединении к межгосударственному союзу производится в обычном порядке, если для конкретного случая не будут установлены более сложные правила (например, проведение референдумов при решении вопроса о вступлении в Европейский Союз в Австрии, Мальте, Норвегии, Исландии и ряде других государств).
Между тем, большинство стран стремятся повысить уровень конституционных гарантий суверенитета при решении такого важного вопроса, как отчуждение части компетенции из своего исключительного ведения для совместного осуществления с другими государствами. Данные гарантии касаются как условий вступления в межгосударственные объединения, так и процедуры принятия такого решения.
< предыдущая | следующая > |
---|