Невозможность вступления в международные объединения, учредительные документы которых противоречат нормам конституций и основам конституционного строя государства, провозглашена в Швеции, Норвегии, Российской Федерации. Конституция Греции в качестве условий ограничения сфер осуществления суверенитета устанавливает принципы равенства, взаимности и уважения прав человека при вступлении в международные объединения. На принципах уважения прав человека, демократизма, верховенства права должны быть основаны межгосударственные союзы, в которые вступает Словения. Отдельные полномочия Швеции могут быть переданы Европейскому Союзу постольку, поскольку их осуществление происходит в соответствии с правами человека, установленными шведским законодательством и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. По-видимому, это связано с высоким уровнем правовой и социальной защиты личности в Швеции, превосходящим в некоторых аспектах общеевропейские стандарты.
Португалия, Франция, Греция могут передать лишь некоторые полномочия межгосударственному союзу, образованному в результате свободного согласия государств на основе принципов равенства, взаимности и субсидиарности. Наиболее строгие гарантии предусмотрены в Литве, Черногории и Хорватии. Так, Черногория не вступает в союз с иными государствами, если это ведет к утрате ее независимости и международной правосубъектности. Литовская Республика, член Европейского Союза, участвует в международных организациях, если это не противоречит интересам государства и его независимости. Хорватия, вошедшая в Европейский Союз в 2013 году, установила для себя правило, согласно которому союзы с другими государствами могут быть заключены на условиях сохранения за Хорватией суверенного права самостоятельно принимать решения о делегировании полномочий и права свободного выхода из таких объединений. Следует отметить, что учредительные акты Европейского Союза столь серьезным требованиям к сохранению государственной независимости не противоречат.
Что касается процедуры принятия решения о передаче части государственных полномочий в компетенцию межгосударственного объединения, то она отличается от обычной ратификации международного договора усложненным характером, связанным с необходимостью достижения высокой степени согласия по данному ключевому для дальнейшей жизни государства вопросу в обществе и его представительном органе - парламенте.
Как правило, для вступления в союз, обладающий наднациональной компетенцией, или присоединения к соглашению, предполагающему передачу новых полномочий такому союзу, применяется три вида сложных процедур. Первый из них предполагает принятие решения квалифицированным большинством членов парламента. Такой порядок закреплен в Андорре, Болгарии, Венгрии, Нидерландах, Польше, Словении, Финляндии (две трети голосов членов парламента), Германии (две трети голосов членов каждой из палат парламента требуется, если принятие новых договорных основ Европейского Союза влечет за собой изменение Основного закона Германии), Греции, Чехии (три пятых голосов членов парламента), Испании (абсолютное большинство голосов от общего числа депутатов), Люксембурге (необходимо принятие конституционного закона), Норвегии, Швеции (три четвертых голосов членов парламента).
Второй способ передачи полномочий межгосударственным структурам предполагает проведение обязательного референдума по данному вопросу, что является не только правовым средством защиты государственного суверенитета, но и важнейшим условием обеспечения суверенитета народа. Вопрос о гарантиях внешнего аспекта осуществления народного суверенитета в современных условиях европейской интеграции является, на наш взгляд, весьма актуальным, тем более, что значительная часть основных нормативно-правовых актов государств Европы «молчит» по этому поводу.
Обязательного проведения референдума по поводу присоединения государства к межгосударственным союзам и передачи части государственных полномочий на наднациональный уровень (в том числе институтам Европейского Союза), требует законодательство небольшого числа европейских государств: Дании (если соответствующий законопроект не набрал пять шестых голосов от общего числа членов парламента), Ирландии, Литвы, Лихтенштейна (если ратификации договора на референдуме требуют 1500 граждан или четыре общины), Швейцарии. В Македонии референдум о вступлении в союз с другими государствами проводится после одобрения решения двумя третями голосов членов парламента. В Латвии вопрос об участии в Европейском Союзе решается исключительно на референдуме. В Эстонии вступление в Европейский Союз было расценено как акт, изменяющий общие положения Конституции и требующий в силу этого обязательного одобрения на референдуме.
Словакия и Хорватия предусмотрели смешанную процедуру принятия решений: вступление в государственный союз с иными государствами или выход из него требуют обязательного одобрения на референдумах, однако в тех случаях, когда речь идет только о передаче отдельных полномочий для осуществления организации, членом которой государство уже является, достаточно согласия квалифицированного большинства парламента. По тому же пути пошла Австрия, где федеральный конституционный закон о вступлении в Европейский Союз был одобрен на референдуме, а договор об изменении его учредительных документов ратифицировал парламент.
Еще несколько стран (Албания, Польша, Португалия, Словения) предусматривают возможность замены парламентской процедуры всенародным голосованием по вступлению в межгосударственный союз, однако ее реализация не является императивным требованием и зависит от воли высших органов власти. В Конституции Латвии содержится норма, согласно которой существенные изменения условий участия в Европейском Союзе могут быть вынесены на референдум по требованию большинства членов парламента. В Чехии необходимость проведения референдума может быть установлена в отдельном конституционном законе, который и был принят перед вступлением в Европейский Союз, что позволило гражданам данного государства самим принять решение о членстве в этой организации.
Обходят стороной вопрос об участии народа в принятии внешнеполитических решений конституции Азербайджана, Андорры, Армении, Белоруссии, Бельгии, Болгарии, Боснии и Герцеговины, Венгрии, Германии, Греции, Грузии, Исландии (где все же, несмотря на отсутствие правовых гарантий, выясняется мнение населения о возможности участия в Европейском Союзе), Испании, Италии, Люксембурга, Мальты, Молдавии, Монако, Нидерландов, Норвегии, России, Румынии, Сан-Марино, Сербии, Турции, Украины, Финляндии, Черногории, Швеции. Между тем, в современных условиях расширения Европейского Союза на восток и усиления евразийского сотрудничества данный момент является, на наш взгляд, одинаково актуальным для всех европейских государств.
Следует отметить, что в ряде государств, несмотря на отсутствие в их конституционных актах нормативных требований о проведении референдумов, всенародные голосования о вступлении в Европейский Союз имели место. В некоторых случаях они обладали консультативным значением, однако все же прямо повлияли на окончательное решение государства по данному вопросу. К числу таких стран относятся Великобритания, Исландия, Мальта, Норвегия, Финляндия, Швеция. В частности, в Великобритании такой референдум состоялся в 1975 году, также в скором будущем планируется узнать мнение жителей Великобритании о необходимости продолжать членство в Европейском Союзе. В Швеции выявленное на всенародном голосовании положительное отношение граждан к вступлению в Европейский Союз легло в основу ее членства в данной организации. В то же время, отказ граждан от участия в «зоне евро» воспрепятствовал правительству Швеции ввести в государстве общеевропейскую валюту. Норвегия, не установившая у себя юридического требования по проведению общеобязательного ратификационного референдума, отказалась от вступления в Европейский Союз, прислушавшись к своим жителям, дважды отклонившим данное предложение на консультативных голосованиях.
Сложным периодом в европейской интеграции была ратификация Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004 г. Как известно, он так и не вступил в силу из-за отрицательных итогов референдумов во Франции и Нидерландах и непринятия мер по проведению ратификационных процедур в течение трех лет со стороны Великобритании, Дании, Ирландии, Польши, Португалии, Швеции и Чехии. Даже несмотря на то, что основные положения Конституции для Европы позднее вошли в текст Лиссабонского договора 2007 г. (который во всех государствах, за исключением Ирландии, был ратифицирован не на референдумах, а с использованием парламентских процедур), неготовность европейских государств к дальнейшим серьезным шагам по объединению в единое образование с возможной последующей передачей ему суверенитета от государств-членов, была продемонстрирована достаточно ясно, в чем далеко не последнюю роль сыграло мнение граждан государств-членов Европейского Союза.
В целом можно сделать вывод о том, что законодательство об участии населения непосредственно в решении внешних вопросов развито слабо, а правовые гарантии, обеспечивающие внешний аспект народного суверенитета, находится в стадии становления. В силу этого, реализация данной стороны народного суверенитета в настоящее время практически целиком зависит от уровня правовой культуры государства и воли органов государственной власти. Во многом толчок к этому дало образование Европейского Союза, показавшее, что участие в наднациональной организации, опосредованное действиями правительств и парламентов государств, далеко не всегда совпадает с мнением и желанием их народов. Отстранение народа от принятия столь важного для дальнейшего развития государства решения делает народный суверенитет в его внешнем аспекте необеспеченным, превращает его из реально действующей нормы в декларацию, не подкрепленную правами граждан и обязанностями органов власти, снижает уровень доверия населения к органам власти и принимаемым ими решениям.
В заключение следует отметить, что существующая в течение многих веков в Европе идея интеграции государств не противоречит ни самому явлению государства, ни суверенитету как его качественному признаку. Объединение и распад государств, прекращение существования одних государств и появление новых - это нормальный исторический процесс, идущий в Европе тысячелетия и вряд ли способный завершиться в обозримом будущем. При этом государства и иные политико-территориальные организации властвования могут переходить в различные правовые состояния - международные организации, конфедерации, межгосударственные союзы, федерации, автономии и так далее. Существующий в настоящее время на европейском континенте Европейский Союз сложно подвести под одну из известных категорий и терминов, однако это не должно, на наш взгляд, становиться проблемой. Будем ли мы называть Европейский Союз международной наднациональной организацией, конфедерацией, союзом государством, федерацией государств или образованием особого рода, важным остается тот факт, что государства-члены Европейского Союза сохраняют свой суверенитет. В его рамках они могут регулировать объем полномочий, передаваемых Европейскому Союзу, делать оговорки и замечания к текстам его учредительных договоров, решать вопрос об участии в зоне евро и в самом Европейском Союзе, определяя тем самым направления своего дальнейшего развития. Не отказываясь от суверенитета, европейские государства варьируют уровень его правовых гарантий с целью достигнуть наиболее благоприятного положения для себя и своих граждан, извлечь выгоды интеграции и не допустить распространения ее негативных последствий внутри страны. Отказ от суверенитета и объединение в единое государство - это также возможный вариант развития Европейского Союза, однако, исходя из существующей политической обстановки и настроений в Европе, подробный анализ которых выходит за рамки правового исследования, до подобных кардинальных решений ещё достаточно далеко. Однако какие бы шаги в изменении правового статуса европейских государств не предпринимались в будущем, важно, чтобы при этом государства не отступали от правового и народного характера суверенитета, руководствовались при принятии решений интересами личности и мнением общества с обязательным соблюдением прав человека и принципов народовластия, добровольности, взаимоуважения и суверенного равенства.
Международное право
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (64) 2013
< предыдущая | следующая > |
---|