Одной из проблем современного правового регулирования инвестиционной деятельности является вопрос совершенствования административно-организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации и пути его улучшения в свете проводимой административной реформы.

Эффективность процесса привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику во многом зависит от осуществления единой продуманной инвестиционной политики государства с учетом национальных приоритетов. Формирование и проведение в жизнь такой политики невозможно без наличия системы административно-организационного регулирования иностранных инвестиций.

Правовые нормы, регулирующие порядок открытия представительств и филиалов иностранными инвесторами на территории России, их участие в уставном капитале национальных компаний, а также создание ими своих дочерних организаций представляют собой отдельный самостоятельный институт инвестиционного права Российской Федерации.

По своему характеру такие нормы выступают, как правило, в качестве национальных материально-правовых норм, регулирующих инвестиционные правоотношения, осложненные иностранным элементом, т.е. норм прямого действия. Анализу таких норм в российском инвестиционном праве и посвящена настоящая статья.

Под административно-организационным регулированием иностранных инвестиций понимается комплекс мер, заключающийся в создании (учреждении) специальных федеральных органов исполнительной власти, наделения их соответствующими полномочиями по осуществлению управленческих функций в сфере обеспечения притока и контроля иностранных инвестиций.

В период последнего десятилетия ХХ в. наблюдалась тенденция передачи некоторых функций регулирования инвестиционной деятельности и организации взаимодействия с иностранными инвесторами ряду министерств (прежде всего Министерству экономики, Министерству внешнеэкономических связей и др., а также отраслевым министерствам - Минатому, Минсвязи и другим). При таком порядке вопросами регулирования и координации привлечения иностранных инвестиций в экономику России занимались многие министерства и ведомства. Иностранные инвесторы оказывались во многом зависимы от чрезвычайно большого круга различных чиновников.

Создание значительного числа указанных организаций в области иностранных инвестиций можно рассматривать, как попытку сформировать более эффективную административно-организационную основу системы государственного регулирования иностранных инвестиций. В то же время отсутствие четкой координации в их деятельности не способствовало реализации единой государственной инвестиционной политики.

Причина недооценки публичных функций государства кроется в преобладающей в 90-х г.г. ХХ в. тенденции массового разгосударствления экономических отношений и непонимания на этом фоне роли публичной власти.

Как справедливо заметил И.З.Фархутдинов, форсированная либерализация и чрезмерный уход государства от функций экономического администрирования в условиях перехода к рыночной экономики привели к тому, что оно невольно сузило свои прямые обязанности быть защитником публичных интересов общества.

Мороз С.П. отмечает, что становление и развитие рыночных отношений не означает полный отказ от государственного воздействия на экономику, так как экономика не может осуществляться на основе полного саморегулирования.

В то же время отсутствие четкой координации в деятельности иностранных инвесторов не способствовало реализации единой государственной инвестиционной политики.

Существенную позитивную роль в решении данной проблемы сыграл порядок, касающийся координации, который был определен Федеральным за¬коном N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях», принятым 9 июля 1999 г.

В соответствии с абзацем третьим статьи 21 и статьей 24 названного Федерального закона осуществление аккредитации филиалов иностранных юридических лиц возлагается на федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации и определяемый Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 1999 г. N 1419 на Министерство экономики Российской Федерации возложена ответственность за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций и за аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц. При этом выполнение процедур по аккредитации филиалов иностранных юридических лиц поручено на основании пункта 2 этого же Постановлении на государственное учреждение - Государственную регистрационную палату при Министерстве юстиции Российской Федерации. 

Следовательно, функции аккредитации представительств иностранных компаний не перенесены в компетенцию регистрационной палаты по причине того факта, что этот вопрос формально остается в компетенции Министерства экономики и развития РФ.

С другой стороны, в Положении о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004г., отсутствует у этого министерства полномочия по аккредитации филиалов иностранных юридических лиц.

ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Министерстве юстиции не является федеральным органом исполнительной власти, поскольку не входит в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» . Поэтому вопрос о праве ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Министерстве юстиции в силу ст.21 Федерального Закона № 160-ФЗ проводить аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц, является достаточно спорным.

На сегодняшний день не утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации перечень и требования к содержанию положения о филиале иностранного юридического лица и других документов в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального Закона № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях».

Временное положение «О порядке аккредитации филиалов иностранных юридических лиц, создаваемых на территории Российской Федерации», утвержденного Минюстом РФ 31 декабря 1999 г., не было официально опубликовано и не может заменить Постановление Правительства РФ.

В Федеральном законе от 09 июля 1999 г. № 160- ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» сказано, что обособленными подразделениями иностранного юридического лица могут являться филиалы. Про представительства упоминания в законе нет.

Несмотря на обилие законодательных и нормативных актов, в которых упоминаются обособленные подразделения юридических лиц, правовой дефиниции обособленного подразделения они не содержат.

Обособленное подразделение можно определить как структурную составляющую юридического лица, расположенную вне места его нахождения и выполняющую определенные в положении о нем функции юридического лица либо только представляющую интересы юридического лица и осуществляющую его защиту.

Приведенные признаки являются общими для обособленных подразделений как российских, так и иностранных юридических лиц. Гражданско-правовой статус их совпадает, специфика обособленных подразделений иностранных лиц проявляется на стадии создания. Кроме того, порядок аккредитации представительств и филиалов иностранных лиц отличается и базируется на разных законодательных и нормативных актах. Термин «аккредитация» в значении выдачи разрешения на открытие обособленного подразделения на территории Российской Федерации впервые употреблен в Федеральном законе от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Если для обособленного подразделения российского юридического лица моментом создания может считаться момент внесения соответствующих изменений в его устав, то для иностранного лица обязательным является элемент аккредитации. Только с момента получения разрешения на открытие обособленного подразделения на территории России и постановки его на все виды государственного учета процесс создания обособленного подразделения иностранного лица может считаться завершенным.

Принятый 9 июля 1999 г. Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» существенным образом изменил правовой статус филиалов иностранных лиц, создающихся на территории России, и порядок их создания. Если ранее действовавшее законодательство предусматривало регистрацию такого рода обособленных подразделений и придание им статуса предприятий с иностранными инвестициями, то новый Закон предусмотрел аккредитацию филиалов иностранных лиц специально уполномоченным на это органом государственной власти.

Иностранная фирма должна придать своей инвестиционной деятельности на территории России организационную форму, определенную российским законодательством. Поэтому все, что предшествует аккредитации, должно подчиняться праву страны инкорпорации (учреждения) фирмы, создающей филиал.

Филиал иностранного юридического лица создается в целях осуществления на территории Российской Федерации деятельности, аналогичной осуществляемой иностранным лицом за пределами России.

Но порядок создания и ликвидации юридических лиц в стране инкорпорации может быть неизвестен российской стороне, информация о ликвидации фирмы, создавшей филиал, практически недоступна, и возможна ситуация, когда наличие аккредитованного филиала позволяет заключать сделки от имени уже не существующей организации неуполномоченным лицом. Российский закон не учитывает такой возможности и не предусматривает ликвидации создавшего филиал юридического лица в качестве основания для лишения аккредитации. Перечня оснований лишения аккредитации, порядка лишения аккредитации закон также не содержит.

С момента получения свидетельства об аккредитации филиал или представительство считаются аккредитованными и могут осуществлять деятельность на территории Российской Федерации.

Посредством аккредитации государство осуществляет контроль. Безусловно, контроль за деятельностью филиалов и представительств иностранных юридических лиц необходим. Однако нельзя исключать возможность осуществления и предварительного контроля — главным образом потому, что создание филиала или представительства, если не непосредственно, то опосредованно, все равно связывается с его будущей инвестиционной деятельностью. При таких обстоятельствах государство должно предусмотреть действенные меры по обеспечению как прав и законных интересов конкретных физических и юридических лиц, так и публичных интересов российского государства, т.е. всех тех, кого может затрагивать инвестиционная деятельность аккредитуемого субъекта.

В соответствии со ст.1102 Гражданского Кодекса РФ личным законом юридического лица считается право страны, где учреждено юридическое лицо. На основе личного закона юридического лица определяются, в частности содержание правоспособности юридического лица; порядок приобретения юридическим лицом гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей; способность юридического лица отвечать по своим обязательствам.

Для целей Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» предлагается использовать понятие «аккредитация». Под данным термином предлагается понимать признание полномочий филиала или представительства иностранного юридического лица для осуществления деятельности на территории Российской Федерации.

Необходимость принятия законопроекта в котором закрепить так называемый заявительный способ аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, т.е. способа, при котором аккредитующий орган обязан проверить документы аккредитуемого филиала или представительства на предмет их соответствия законодательно установленным требованиям, очевидно назрела. Такой формы инвестирования, как создание представительств иностранных юридических лиц, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» не предусматривает. Специального законодательного акта, регулирующего правовое положение представительства иностранного юридического лица, не существует.

В законопроекте необходимо устранить существенный пробел в законодательстве Российской Федерации в части регулирования отношений, определяющих порядок создания и деятельности представительств иностранных юридических лиц, поскольку действующая редакция Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» регулирует деятельность лишь филиалов иностранных юридических лиц, как одну из форм осуществления иностранных инвестиций. Разрешение на размещение представительства выдается на определенный срок, как правило, на три года.

Очевидно, что признание на законодательном уровне юридически значимыми действий по аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц позволит ввести государственный контроль за деятельностью иностранных компаний на территории России.

Этот контроль важен и для самого инвестора.