Система прав на земельные участки в Республике Бела­русь сложилась в процессе земельной реформы начала 90-х годов 20 века, основной целью и результатом которой явля­лась ликвидация монополии государственной собственности на землю, формирование многообразия форм землепользова­ния, обеспечивающих доступ к земельным ресурсам различ­ных субъектов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот. Так, Кодекс Республики Беларусь о земле от 11 дека­бря 1990 г. впервые закрепил такие права как пожизненное наследуемое владение и аренда, а право частной собственно­сти было введено Законом Республики Беларусь от 16 июня 1993 г. «О праве собственности на землю». Одной из целей раз­работчиков Кодекса Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. было придание праву частной собственности и аренды преобладающего значения, учитывая перспективы развития гражданского оборота земель. Вместе с тем, сохранены и права на земельные участки, имеющие административно-правовую природу, однако изменились условия их предоставления и, как следствие, соотношение земельно-правовых титулов.

С учетом отмеченных тенденций развития законодатель­ства для Республики Беларусь в настоящее время характер­но разнообразие правовых форм использования земли. Так, граждане могут быть субъектами права частной собственно­сти, пожизненного наследуемого владения, аренды, субарен­ды, временного пользования, концессии (пока лишь на уровне законодательства, но не на практике); вариантом реализации потребностей граждан в земельных ресурсах является исполь­зование чужих земельных участков на условиях земельного сервитута либо общего пользования.

Следует отметить, что в Республике Беларусь сфера при­менения права частной собственности на землю, имеющего наибольший потенциал в части вовлечения земельных участ­ков в гражданский оборот, в значительной степени ограничена как по субъектному составу, так и по объектам. Поэтому осо­бого внимания заслуживает вопрос о развитии права аренды земли и расширении правомочий арендатора. Вместе с тем, в действующем земельном законодательстве недостаточно выра­жена гражданско-правовая природа договоров аренды земель­ных участков, находящихся в государственной собственности. Так, при предоставлении права аренды как по результатам аукционов, так и в административном порядке, заключению договора аренды земельного участка предшествует принятие местным исполнительным комитетом либо администрацией свободной экономической зоны решения, содержащего усло­вия предоставления земельного участка в аренду. В результате, условия договора аренды фактически односторонне определя­ются арендодателем, что нивелирует многие преимущества аренды как формы землепользования (возможность опреде­лить дополнительные права и обязанности сторон, дополнительные гарантии прав землепользователя и иные). В связи с этим, одним из направлений совершенствования арендных от­ношений в Республике Беларусь, по нашему мнению, является законодательное обеспечение участия будущего арендатора в определении условий договора аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности.

Права граждан на земельные участки в Республике Беларусь

Возможность предоставления гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям, земельных участков, находящихся в собственности государства и не подлежащих передаче в частную собственность, на основании концесси­онных договоров вытекает из положений ст. 16 КоЗ и Закона Республики Беларусь «О концессиях», однако ее практиче­ская реализация затруднена ввиду отсутствия как механизмов предоставления земельных участков в концессию, так и заин­тересованности в этом потенциальных инвесторов. Следует отметить, что право на землю, основанное на договоре концес­сии, имеет сходство с правом аренды, а наиболее существен­ные отличия обусловлены направленностью концессионного договора на привлечение инвестиций, однако последняя цель вполне может быть реализована и в рамках института аренды, особенно применительно к такому субъекту как граждане.

Земельное законодательство Республики Беларусь по- прежнему закрепляет возможность предоставления земель­ных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, хотя первоначально введение этого права преследо­вало цель расширить распорядительные правомочия граж- дан-землепользователей и имело практическое значение как переходное на период земельно-правовой реформы. В настоя­щее время целесообразность сохранения права пожизненного наследуемого владения обусловлена социальными фактора­ми, поскольку его предоставление направлено на удовлетворе­ние социально значимых земельных потребностей (связанных со строительством и обслуживанием жилых домов граждана­ми Республики Беларусь, состоящими на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведением коллективного садоводства и иных) и не требует внесения платы за предостав­ление земельного участка. Следует согласиться с тем, что дан­ное право не способно обеспечить развитие земельного рынка и гражданского оборота земель, и сфера его применения со временем должна сужаться, ограничившись теми случаями, при которых невозможно иначе реализовать нужды граждан в получении участка. Право временного пользования граж­дан, унаследованное из законодательства советского периода и претерпевшее с начала 90-х годов лишь незначительные изме­нения, также имеет выраженную социальную направленность, обусловленную целями его предоставления.

Значительный удельный вес земель, которые не могут находиться в частной собственности, установление ряда огра­ничений публично-правового и социального характера, каса­ющихся условий предоставления, использования и распоря­жения земельными участками, предопределяют характерные черты земельно-правового статуса граждан в Республике Бела­русь, в числе которых можно выделить следующие:возможные права на земельные участки и основания их возникновения различаются в зависимости от наличия граж­данства Республики Беларусь. Иностранные граждане и лица без гражданства, даже проживающие на территории респу­блики, не имеют национального статуса в земельных отношениях. Основным земельно-правовым титулом иностранцев является аренда, хотя следует отметить тенденцию расшире­ния их земельной правоспособности, что выразилось в предо­ставлении после вступления в силу КоЗ 2008 г. возможности приобретать земельные участки на праве частной собствен­ности и пожизненного наследуемого владения (но только в порядке наследования), а при внесении в КоЗ изменений и дополнений от 22 января 2013 г. - на праве временного пользо­вания для огородничества, сенокошения и выпаса сельскохо­зяйственных животных;

применительно к каждому из прав граждан на землю законодательством определены возможные цели использо­вания земельных участков. При этом аренда рассматривает­ся как универсальный земельно-правовой титул, на котором земельные участки могут быть предоставлены как гражданам Республики Беларусь, так и иностранцам для любой цели, за­крепленной для права частной собственности, пожизненно­го наследуемого владения, временного пользования, а также для осуществления деятельности в качестве индивидуального предпринимателя. Определенной проблемой является то, что на практике предусмотренный КоЗ перечень целей предо­ставления гражданам земельных участков на различных пра­вах рассматривается как исчерпывающий, тогда как прямого указания на это нет. В связи с этим граждане лишены возмож­ности получить, например, отдельный земельный участок для осуществления деятельность по оказанию услуг в сфере агроэ­котуризма, и могут осуществлять эту деятельность при соблю­дении определенных условий лишь на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства и строительства и (или) обслуживания жилого дома (ст. 69 КоЗ);

в ряде случаев право граждан на получение земельного участка связывается с дополнительными требованиями к субъ­екту (например, для ведения личного подсобного хозяйства - регистрация по месту жительства на территории соответству­ющего сельсовета; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - статус главы такого хозяйства; для строительства (установки) временных индивидуальных гаражей на придомо­вой территории - отнесение к отдельным категориям инвали­дов либо постоянное проживание в многоквартирных жилых домах, расположенных в сельских населенных пунктах);

гражданам не могут предоставляться земельные участки из отдельных категорий и видов земель, которые имеют боль­шой удельный вес в структуре земельного фонда Республики Беларусь. Данное ограничение либо прямо предусматрива­ется законодательством (например, в ст. 37 КоЗ закреплено, что земли сельскохозяйственного назначения могут предо­ставляться гражданам лишь для ведения крестьянского (фер­мерского) хозяйства, то есть в связи с осуществлением пред­принимательской деятельности), либо вытекает из основного целевого назначения соответствующих земель (земли лесного фонда, водного фонда, земли общего пользования и иные);

для граждан, как правило, определяются предельные раз­меры предоставляемых земельных участков, которые различа­ются в зависимости цели и права на землю, что обусловлено ограниченностью земельных ресурсов, востребованностью земель с удобным местоположением, развитой инфраструктурой, высокими качественными характеристиками, а также реализацией социально обоснованного подхода к удовлетво­рению земельных потребностей граждан;

помимо общих оснований возникновения прав на земель­ные участки (предоставление по решению исполнительного комитета, принятому в административном порядке, или по ре­зультатам аукциона; переход права частной собственности на основании гражданско-правовых сделок; заключение договора аренды земельного участка, находящегося в частной собствен­ности либо договора субаренды), для граждан закреплены специфические способы приобретения таких прав (переход по наследству земельных участков, принадлежавших наследо­дателю на праве частной собственности или пожизненного на­следуемого владения; приобретение права на земельный уча­сток, владение которым осуществляется в течение длительного времени). В качестве субъектов, которые могут воспользовать­ся последним основанием, в ст. 44 КоЗ названы лишь граждане Республики Беларусь, при этом указывается на возможность приобретения по давности владения трех прав на землю - частной собственности, пожизненного наследуемого владения и аренды. Учитывая произошедшие в постсоветский период существенные изменения системы прав на землю, в момент, когда началось владение земельным участком, перечисленные в приведенной статье права на землю могли не предусматри­ваться законодательством. Однако действующее законодатель­ство и практика его применения дают основания для вывода о том, что приобретаемое право на земельный участок, владе­ние которым осуществлялось в течение длительного времени, может и не совпадать с тем, которое первоначально предостав­лялось гражданину.

Права на земельные участки

Иностранные граждане, лица без гражданства, учитывая их ограниченный земельно-правовой статус, могут приобре­сти права на земельные участки в Республике Беларусь лишь при предоставлении государством (в аренду - в администра­тивном порядке или по результатам аукциона, во временное пользование - в административном порядке); на основании договоров аренды земельных участков, находящихся в частной собственности, субаренды; а также в порядке наследования (при этом обязательным условием является наличие родствен­ной связи с наследодателем, что существенно сужает сферу применения данного основания даже при наличии завещания в пользу иностранца);

одним из способов расширения диспозитивности в регу­лировании приобретения гражданами Республики Беларусь земельных прав является закрепление возможности измене­ния права на земельный участок, принадлежащий им на за­конном основании (граждане Республики Беларусь, являющи­еся владельцами или арендаторами, вправе при отсутствии ограничений, вытекающих из ст. 13 и иных норм КоЗ, приоб­рести земельный участок в частную собственность; при этом возможность изменения права аренды на право пожизненного наследуемого владения ограничена) либо полученный по наследству (согласно ст. 53 КоЗ наследники земельных участков, находившихся в пожизненном наследуемом владении, вправе сохранить данное право либо изменить его на право частной собственности или аренды в установленном порядке - путем обращения в местный исполнительный комитет). Иностран­ные граждане и лица без гражданства такими правомочиями не наделены, поскольку аренда является для них основным зе­мельно-правовым титулом, а объем правомочий в отношении земельных участков, полученных по наследству, полностью производен от правомочий наследодателя.

Рассмотренные и иные особенности влияют на содержа­ние прав граждан на земельные участки. Статьи 69, 70 КоЗ закрепляют общий перечень прав и обязанностей землеполь- зователей, а также отдельные права и обязанности собствен­ников и арендаторов земельных участков, преимущественно в части распоряжения землей.

Для граждан как субъектов прав на землю правомочие владения неразрывно связано с обязанностью использовать земельный участок по целевому назначению. Правомочие пользования может быть реализовано ими с учетом следую­щих особенностей: возможные варианты использования зем­ли (целевое назначение) в общем виде закреплены земель­ным законодательством; использование земельного участка по целевому назначению является одновременно и правом, и обязанностью; землепользователь несет иные обязанности, связанные с использованием земли: осуществлять мероприя­тия по охране земель, благоустройство земельных участков, не нарушать права других землепользователей, соблюдать уста­новленные ограничения (обременения) прав на земельный участок.

В научной литературе отмечается значение распоряди­тельных правомочий землепользователя как меры рациональ­ного использования земли, поскольку право распоряжения, в сочетании с правом самостоятельного хозяйствования на земле, позволяет создать оптимальный по своим размерам земельный массив и получить максимальное количество продукции (что особенно актуально для земель, используемых гражданами для сельскохозяйственной деятельности - напри­мер, при ведении личного подсобного и крестьянского (фер­мерского) хозяйства, коллективного садоводства). Согласно законодательству Республики Беларусь распорядительные правомочия граждан-землепользователей ограничены и сво­дятся к следующему:

собственник вправе произвести отчуждение земельного участка исполнительному комитету либо по сделкам купли-продажи, дарения, мены, ренты, а также передать участок в ипотеку, предоставить в аренду;

собственник и владелец (субъект права пожизненного на­следуемого владения) могут распорядиться земельным участ­ком путем передачи по наследству;

арендатор вправе предоставлять земельный участок в су­баренду, передавать свои права и обязанности по договорам аренды земельных участков другим лицам, предоставлять право аренды в залог либо вносить в качестве вклада в устав­ный фонд хозяйственных товариществ и обществ;

субъекты всех прав на землю могут добровольно отказать­ся от земельного участка в пользу государства.

Помимо этого, одним из способов вовлечения в оборот земельных участков, находящихся у граждан на праве по­жизненного наследуемого владения и аренды, является за­ключение сделок по отчуждению жилого дома, квартиры в блокированном жилом доме, дачного либо садового домика, незавершенного законсервированного капитального строения, доли в праве на перечисленные объекты, на основании которых согласно ст. 55 КоЗ переходит и право на земельный участок. Таким образом, учитывая то, что землепользование граждан в значительной степени связано с застройкой земельных участ­ков, можно констатировать, что право распоряжения земель­ными участками путем их отчуждения либо перехода в связи с отчуждением недвижимого имущества, охватывает наиболее востребованные варианты оборота земель.

Как отмечалось выше, использование земли является правом и обязанностью землепользователя, неисполнение ко­торой рассматривается как правонарушение и может повлечь изъятие участка. Вместе с тем для граждан невозможность ис­пользования земельного участка может быть обусловлена ря­дом факторов, носящих временный характер (болезнь, направ­ление на работу в другую местность, финансовые причины и тому подобные), в связи с чем актуальным является предостав­ление временно неиспользуемых земельных участков иным субъектам. По действующему законодательству Республики Беларусь допускается лишь два варианта вторичного пользо­вания - аренда земельных участков, находящихся в частной собственности, и субаренда, не получившие практического распространения по причинам, на которых следует остано­виться подробнее.

Объектом земельных отношений, исходя из ст. 3 КоЗ, могут быть юридически обособленные земельные участки, но не их части. Вместе с тем, при неиспользовании в течение определенного времени части земельного участка оптималь­ным вариантом являлась бы передача этой части во вторичное пользование (аренду, субаренду), что противоречит действу­ющему законодательству, поскольку совершение упомянутых сделок возможно либо со всем участком целиком, либо после его раздела. Таким образом, гражданин сталкивается с необхо­димостью раздела земельного участка, что весьма затратно как финансово, так и по времени, а кроме того раздел может быть запрещен законодательством (например, если земельный уча­сток является неделимым; предоставлен для строительства и (или) обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов, за исключением случаев, связанных с разделом этих до­мов). В результате в подобных ситуациях граждане договари­ваются в устной форме, разрешая другому лицу использовать часть земельного участка, нарушая при этом и требование к форме сделок с землей, либо просто не пользуются частью участка, что негативно сказывается на ее состоянии.

Вопрос о признании части земельного участка объектом земельных отношений актуален как с позиций сложившихся правовых норм, так и в целях их дальнейшего совершенствова­ния. По нашему мнению, вполне обоснованно относить часть земельного участка к объектам отдельных земельных правоот­ношений (например, связанных с принудительным изъятием, передачей земли во вторичное пользование), что следует от­разить в ст. 3 КоЗ, предусмотрев при этом способы индивиду­ализации и учета частей земельных участков.

Сдерживающим фактором развития оборота земельных участков, находящихся в государственной собственности и предоставленных в аренду, является также необходимость вне­сения платы за право заключения договоров аренды. Согласно ст. 31-1 КоЗ, граждане освобождаются от внесения указанной платы в отношении участков, предоставляемых в администра­тивном порядке для ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, коллективного садо­водства, традиционных народных промыслов (ремесел), ого­родничества, сенокошения, выпаса сельскохозяйственных жи­вотных, строительства (установки) временных индивидуальных гаражей. Освобождение не распространяется на случаи, когда граждане намерены передать земельный участок в субаренду или распорядиться правом аренды земельного участка иным образом (согласно ст. 70 КоЗ до реализации указанных распо­рядительных правомочий арендатор, освобождаемый от пла­ты за право заключения договора аренды земельного участка, обязан такую плату внести). Представляется, что данная норма не способствует обороту земель и не обеспечивает их рацио­нальное использование, поскольку для арендатора, который по каким-то причинам временно не имеет возможности ис­пользовать земельный участок, его передача иному субъекту может быть экономически необоснованной. По нашему мне­нию, целесообразно более детально урегулировать вопросы внесения платы за право заключения договора аренды земель­ных участков, закрепив льготы в случаях предоставления таких участков в субаренду или передачи прав и обязанностей по до­говорам аренды земельных участков другим лицам.

Земельное законодательство Республики Беларусь уста­навливает возможность изъятия земельного участка в случае его неиспользования в течение установленного срока (согласно ст. 60 КоЗ для граждан этот срок составляет один год со дня государственной регистрации создания земельного участка, а в дальнейшем в зависимости от цели предоставления - один год для ведения сельского хозяйства, и два года - для несель­скохозяйственных целей). В целом, это весьма действенная мера, направленная на обеспечение охраны и рационального использования земель, особенно предоставленных гражданам в целях жилищного и дачного строительства. Вместе с тем, для земель, предназначенных для выращивания сельскохо­зяйственной продукции (ведение личного подсобного, кре­стьянского (фермерского) хозяйства, коллективного садовод­ства, огородничества) изъятие в связи с неиспользованием не является оптимальным решением проблемы поддержания их качества; основная задача заключается в вовлечении неисполь­зуемых земель в аграрный оборот.

В связи с этим следует отметить, что эффективной мерой при условии последовательного правового регулирования может стать передача временно неиспользуемых земельных участков иным субъектам во вторичное пользование. В совет­ский период и вплоть до вступления в силу КоЗ 2008 г. пред­усматривалось предоставление земельных участков во времен­ное пользование гражданам для огородничества, сенокошения и выпаса скота, под служебные наделы колхозами, совхозами и другими землепользователями из земель, находящихся в их пользовании. Данная форма землепользования была весьма востребованной сельскими жителями. В юридической литера­туре указывается, что широко распространенное в прошлом право вторичного землепользования утратило свою актуаль­ность с введением различных форм собственности на землю, однако подобный вывод представляется поспешным приме­нительно к земельным отношениям в Республике Беларусь. В современных условиях (актуальности обеспечения граждан­ского оборота земель, значительная часть которых находится в государственной собственности, а также с учетом многообра­зия закрепленных законодательством правовых форм исполь­зования земли) развитие данного института позволит решить одновременно ряд задач: удовлетворение потребностей граж­дан в земле (в первую очередь, для сельскохозяйственных це­лей) не только государством, но и частными субъектами, а так­же сокращение количества неиспользуемых земель. При этом насущной проблемой является формирование действенного механизма реализации существующих вариантов вторичного пользования (аренда и субаренда), а также расширение рас­порядительных правомочий субъектов всех прав на землю. Представляется, что в настоящее время предоставление земли во вторичное пользование должно носить исключительно до­говорной характер, причем на основании как возмездных, так и безвозмездных договоров.

Следует отметить, что недостаточное развитие вторич­ного пользования даже в закрепленных действующим зако­нодательством правовых формах, обусловлено не только рас­смотренными выше проблемами правового регулирования, но и отсутствием заинтересованности у самих собственников и арендаторов в передаче временно неиспользуемых земельных участков в аренду и субаренду соответственно. Повышению такой заинтересованности, по нашему мнению, могут способ­ствовать экономические меры, в том числе дифференциация ставок земельного налога и арендной платы для неиспользуе­мых земельных участков.

Не вызывает сомнений тот факт, что эффективность рас­смотренных направлений развития правовых форм земле­пользования граждан будет обеспечена лишь при комплекс­ном характере предлагаемых мер. В условиях преобладания государственной собственности на землю в Республике Бела­русь оптимальная система прав граждан на земельные участ­ки должна учитывать необходимость дальнейшего развития гражданского оборота земель (в том числе, путем предостав­ления земельных участков самими землепользователями во вторичное пользование), обеспечения доступа к земельным ресурсов различных субъектов, включая социально незащи­щенные слои населения, а также охраны и рационального ис­пользования земли.

ШАХРАИ Ирина Сергеевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и аграрного права Белорусского государственного университета