Субсидия - это пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое за счёт государственного или местного бюджета, а также специальных фондов юридическим и физическим лицам, местным органам власти, другим государствам.

Прямые субсидии используются для финансирования фундаментальных научных ис­следований и опытно-конструкторских работ (гранты), внедрения в производство новой техники и переподготовки кадров. Субсидии могу поощрять развитие перспективных производств, в то же время в дополнение к ней. Субси­дии на жилье предоставля­ются на всех членов семьи, которые состоят в очереди на улучшение жилищных условий.

Рассмотрим особен­ности реализации права

- поддерживать нерентабельные, но стратегически важные направ­ления деятельности. Они, к примеру, могут направляться на созда­ние рабочих мест в наиболее отсталые в экономическом плане реги­оны и в других целях.

В рамках жилищной политики государства можно выделить жилищную субсидию, которая является не де­нежной формой помощи семьям в оплате содержания жи­лья, то есть определенной льготой на оплату жилищных и коммунальных услуг. Она (безвозмездная жилищная суб­сидия) может быть выделена на покупку квартиры, в том числе взамен той площади, которая уже есть у лица или

на жилищную субсидию в отношении сотрудников

уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) в рамках со­циальных гарантий, предоставляемых федеральным законо­дательством. Речь здесь идет о предоставлении единовремен­ных социальных выплат для приобретения или строительства жилья. Данные выплаты могут быть в форме, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом, выдаваемого участникам подпрограммы «Выполнение государственных обя­зательств по обеспечению жильем категорий граждан, установ­ленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище», а также в форме единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жи­лого помещения.

Право на получение социальной выплаты, удостоверяе­мой сертификатом, в рамках подпрограммы имеют сотруд­ники учреждений и органов уголовно-исполнительной си­стемы, содержащиеся за счет средств федерального бюджета и увольняемые со службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, об­щая продолжительность службы которых в календарном ис­числении составляет 10 лет и более. Жилищный сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право сотрудника ФСИН на получение за счет средств федерально­го бюджета социальной выплаты (жилищной субсидии) для приобретения жилого помещения. Порядок и условия ее предоставления сотрудникам ФСИН России устанавливаются Приказом ФСИН России от 16.05.2012 № 267 «Об утверждении Инструкции о порядке формирования списков получателей государственных жилищных сертификатов, оформления и вы­дачи государственных жилищных сертификатов гражданам - участникам подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федераль­ной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы в уго­ловно-исполнительной системе».

Порядок и условия получения единовременной социаль­ной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудниками уголовно-исполнительной систе­мы, право на которую установлено Федеральным законом от 30.12.2012 № 283-ФЗ, регулируется Постановлением Прави­тельства РФ от 24.04.2013 № 369 (ред. от 06.03.2015) «О предо­ставлении единовременной социальной выплаты для приоб­ретения или строительства жилого помещения сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможен­ных органов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотруд­никам, проходящим службу в учреждениях и органах уголов­но-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотроп­ных веществ и таможенных органах Российской Федерации») и Приказом ФСИН России от 16.10.2014 № 550 «Об утвержде­нии Порядка формирования и работы комиссий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по рассмотре­нию вопросов предоставления сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и в случаях, уста­новленных законодательством Российской Федерации, членам их семей и гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, единовременной социальной выплаты для приобре­тения или строительства жилого помещения».

До 31 декабря 2012 г. существовал еще один вариант полу­чения финансовой помощи для решения жилищной пробле­мы сотрудников УИС, помимо возможности получения государственного жилищного сертификата в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг., путем полу­чения безвозмездной финансовой помощи по оплате стои­мости кооперативного жилья и погашению кредита банка на индивидуальное жилищное строительство, предусмотренной Инструкцией о порядке оказания сотрудникам уголовно-ис­полнительной системы безвозмездной финансовой помощи по оплате стоимости кооперативного жилья и погашению кредита банка на индивидуальное жилищное строительство.

Жилищная субсидия как социальная гарантия сотрудникам уголовно-исполнительной системы

Указанные варианты решения жилищной проблемы ра­ботников и пенсионеров УИС позволили в 2012 г. около 1,3 тыс. семей улучшить свои жилищные условия посредством получения государственных жилищных сертификатов; по­средством получения безвозмездной финансовой помощи по оплате стоимости кооперативного жилья и погашению кре­дита банка на индивидуальное жилищное строительство - 84 семьям сотрудников УИС.

Начиная с 2013 г. после приобретения сотрудниками уго­ловно-исполнительной системы права на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения указанный вариант получения субсидии стал основным. Так, в 2014 г. комиссией ФСИН России было рассмотрено 1525 заявлений сотрудников, единовременная социальная выплата была предоставлена 480 сотрудникам и пенсионерам уголовно-исполнительной системы, на сумму 2696,9 млн. рублей. В 2015 г. было рассмотрено 3503 заявле­ний сотрудников, единовременная социальная выплата была предоставлена 650 сотрудникам и пенсионерам уголовно-ис­полнительной системы, на сумму 2411,4 млн. рублей. В 2016 г. подлежат рассмотрению ориентировочно 7000 заявлений.

Согласно приказу ФСИН России от 16.10.2014 № 550 ре­шение о предоставлении единовременной социальной выпла­ты может быть принято также и территориальными комисси­ями, и комиссиями образовательных организаций.

Основным проблемным моментом остается ограничен­ное количество бюджетных ассигнований в 2015-2016 годах, 2,5 % от заявленной потребности.

Анализируя правовое регулирование предоставления жилищных субсидий гражданам, находящимся на государ­ственной службе в разных федеральных органах исполни­тельной власти, можно сделать вывод о едином подходе со стороны государства к данному вопросу и общих проблемах реализации названных норм. Проблемы реализации права со­трудника уголовно-исполнительной системы на жилищную субсидию в целом аналогичны проблемам реализации права на нее сотрудником органов внутренних дел.

Перенос центра тяжести механизма реализации права на субсидии на уровень подзаконных актов с одной сторо­ны позволил лучше учесть как изменения государственной жилищной политики, так и опыт реализации Жилищного кодекса РФ. Но, с другой стороны, подзаконный уровень не всегда позволяет удачно регламентировать процессуальные особенности реализации права сотрудников и может даже ограничивать его права.

Подзаконные нормативные правовые акты оставляют широкую свободу руководителям органов и учреждений при принятии решений в вопросах обеспечения жильем. Они оце­нивают, кто достоин получить выплату, а кто не достоин. Неза­висимые эксперты не привлекаются. Данная информация не доступна для общественного контроля. Если использовать по­ложения Методики проведения антикоррупционной экспер­тизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правитель­ства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов норма­тивных правовых актов», то такая широта дискреционных полномочий является коррупциогенным фактором.

Работа по проверке документов собранных сотрудником для принятия решения в отношении предоставления субси­дий организуется специальными комиссиями, создаваемыми при уполномоченных органах и учреждениях ФСИН.

При оценке и принятии решений наиболее часто возни­кают проблемы с толкованием отдельных правовых норм, от которых во многом зависит благополучие сотрудников и чле­нов их семей.

Одной из них является проблема, связанная с толкова­нием такой категории, как «член семьи». Законодательство совершенно по-разному трактует этот вопрос, что не совсем понятно.

Так, исключение государственной гражданской служа­щей К. из очереди на получение субсидии на приобретение жилого помещения было произведено лишь на том основа­нии, что она зарегистрирована по месту жительства в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности супругу ее сестры. К. справедливо указала, что она и ее несовершенно­летний сын не являются членами семьи мужа сестры и про­живают у него временно, в связи с отсутствием собственного жилья до улучшения жилищных условий, ведут раздельное хозяйство.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстан­ции пришел к выводу о том, что снятие заявителя с учета для получения единовременной субсидии на приобретение жи­лого помещения было осуществлено при отсутствии доказа­тельств о том, что К. была вселена и проживает в доме, при­надлежащем иному лицу, в качестве члена семьи собственника жилого помещения.

Согласно п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Рос­сийской Федерации», кроме супруга собственника помеще­ния, его детей и родителей, членами семьи собственника жи­лого помещения могут быть признаны другие родственники независимо от степени родства (например, бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети, племянники, племянницы и дру­гие) и нетрудоспособные иждивенцы как самого собственника, так и членов его семьи, а в исключительных случаях иные граж­дане (например, лицо, проживающее совместно с собственни­ком без регистрации брака), если они вселены собственником жилого помещения в качестве членов своей семьи.

Для признания перечисленных лиц членами семьи соб­ственника жилого помещения требуется не только установле­ние юридического факта вселения их собственником в жилое помещение, но и выяснение содержания волеизъявления соб­ственника на их вселение, а именно: вселялось ли им лицо для проживания в жилом помещении как член его семьи, или жи­лое помещение предоставлялось для проживания по иным ос­нованиям (например, в безвозмездное пользование, по догово­ру найма). Содержание волеизъявления собственника в случае спора определяется судом на основании объяснений сторон, третьих лиц, показаний свидетелей, письменных документов (например, договора о вселении в жилое помещение) и других доказательств (статья 55 ГПК РФ).

Государственный жилищный сертификат

Другой пример судебной практики: сотруднику органов внутренних дел было отказано в постановке на учет в связи с тем, что мать истца является членом семьи сотрудника и при­надлежащая ей на праве собственности жилая площадь долж­на учитываться при определении нуждаемости истца в улуч­шении жилищных условий.

Судом же был сделан вывод о том, что положения ст. 1 Фе­дерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» являются специальной нормой по отношению к ст. 31 ЖК РФ и следует применять тот порядок определения членов семьи, который содержится в данном Федеральном за­коне, т.е. здесь мать не является членом семьи.

Можно сделать вывод, что в категорию «член семьи» в общем для граждан попадает большое количество лиц, а для сотрудника этот перечень очень узок. Причем сотруднику в разных случаях может быть выгоден тот или иной вариант. Например, в рассмотренных судебных решениях им выгодно было сузить перечень членов семьи, так как при общем рас­чете они не получали бы право на постановку на учет. Доли указанных лиц были слишком велики. Ситуация изменилась бы, если бы эти родственники проживали на меньшей площа­ди или вообще не имели жилья.

«Член семьи» - это очень субъективная категория, поэто­му возникают проблемы с толкованием категории, и наруше­ний не избежать. Многие сотрудники живут с родителями, ведут общее хозяйство. В этом случае лучше установить об­щую норму о составе членов семьи, как в Законе о социаль­ных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти... или Законе о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации.

Другая проблема возникает при рассмотрении вопроса о значении регистрации сотрудника по месту жительства. До­статочно распространена ситуация, когда он претендует на по­лучение субсидии, не являясь собственником иии жилья, но за­регистрирован по месту жительства родителя - собственника квартиры, в которой на долю каждого проживающего (в том числе на него) приходится более 15 кв. метров жилой площа­ди. Однако фактически служащий проживает не в этой квар­тире, а в комнате по договору коммерческого найма.

Есть мнение, что если сотрудник фактически не прожива­ет в квартире по адресу регистрации, это не свидетельствует о том, что он перестал быть членом семьи собственника квартиры, в которой он зарегистрирован, поскольку данное обстоя­тельство затрагивает его жилищные права на квартиру по ме­сту регистрации. В этом случае он признается членом семьи собственника жилого помещения, общая площадь которого на 1 члена семьи составляет более 15 кв. метров, что не соответ­ствует условиям Правил предоставления единовременной суб­сидии на приобретение жилого помещения. Следовательно, в данном случае сотруднику может быть отказано в постановке на учет для предоставления субсидии. Такой подход вряд ли можно признать бесспорным.

Отказ в постановке служащего на учет для получения еди­новременной выплаты допускается в случаях, если представ­ленные документы и сведения, полученные по результатам проведенной комиссией проверки, не подтверждают наличие условий, необходимых для постановки служащего на учет для получения единовременной выплаты.

С другой стороны, регистрация сотрудника по месту жи­тельства по заявлению собственника жилого помещения или ее отсутствие не являются определяющим обстоятельством для решения вопроса о признании его членом семьи собствен­ника жилого помещения, так как согласно статье 3 Закона Рос­сийской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граж­дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде­рации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такие вопросы, как: перестал ли служащий быть чле­ном семьи собственника квартиры, утратил ли в связи с этим право пользования жилым помещением по месту своей реги­страции - могут быть оценены только судом при рассмотре­нии исковых требований заинтересованных лиц. Само по себе раздельное проживание граждан, являвшихся членами одной семьи, без исследования всех обстоятельств дела не влечет ав­томатически прекращения семейных отношений с собствен­ником жилого помещения.

Так, Определением Пермского краевого суда принято ре­шение о выделении семье единовременной выплаты с учетом площади квартиры, принадлежащей матери истца. Основа­нием для этого явилась постоянная регистрация членов семьи сотрудника в квартире последней. Но указанная квартира не является их собственностью. Указанная квартира предоставле­на собственником временно по договору найма за плату, мать «членом семьи» истца не является, вместе (с матерью) они не проживают, общего хозяйства не ведут. Материалы дела сви­детельствуют о том, что указанный договор был заключен еще при вселении в квартиру (хотя обстоятельства могут изменить­ся и состав членов семьи может изменяться, и вполне возмож­но заключить договор на других основаниях). Суд поддержал сотрудника.

В подобных ситуациях (отрицательного для сотрудника решения уполномоченного органа) ему необходимо обратить­ся в суд. Из приведенных примеров видно, что провоцирует возникновение подобных споров - неопределенность в право­вой регламентации.

Еще одной проблемой является получение сотрудником единовременной субсидии на приобретение жилья в случае, если для постановки на учет и получения указанной субсидии он вместе с семьей переехал в коммунальную квартиру, ухуд­шив при этом свои жилищные условия.

В данном случае, если комиссия по рассмотрению вопро­сов предоставления сотрудникам единовременных выплат установит, что переезд сотрудника вместе с семьей в комму­нальную квартиру повлек ухудшение жилищных условий и эти действия намеренно были совершены для постановки на учет для получения субсидии на приобретение жилья, ему может быть отказано в постановке на указанный учет. В этом случае он может быть принят на учет для получения единов­ременной выплаты не ранее чем через 5 лет с даты совершения действий, приведших к ухудшению жилищных условий.

В данном случае возникает вопрос о большой свободе усмотрения у комиссии. На наш взгляд, такие правовые уста­новления, предоставляющие подобные возможности, не со­гласуются с антикоррупционными требованиями к правовым актам. Необходимо отвечать на вопросы: Каковы критерии на­меренности ухудшения условий? Как оценить субъективную сторону этих действий? и другие.

Данные примеры указывают на несовершенство законо­дательства в данной области, необходимость в едином подходе со стороны всех комиссий с привлечением независимых экс­пертов, что позволило бы избежать обращения сотрудников в суд.

В судебной практике встречаются случаи, когда жилищ­ные комиссии квалифицируют выезд гражданина в другое постоянное место жительства в связи со сменой места службы как действия, повлекшие ухудшение жилищных условий се­мьи, хотя переезд вызван объективными причинами. И суды поддерживают сотрудников.

Возникает такой вопрос: а если переезд связан с иными уважительными причинами, например к больному родствен­нику, то такие действия тоже будут восприняты негативно?

Сотрудник полиции был снят с учета в связи с тем, что комиссия посчитала продажу им доли в праве собственности совершением намеренных действий, повлекших ухудшение жилищных условий. Сотрудник указывал, что им не соверша­лись умышленные действия, имеющие целью и фактически приведшие к ухудшению жилищных условий его семьи, в ре­зультате которых они могли быть признаны нуждающимися в жилом помещении, поскольку при сохранении доли в праве собственности на жилой дом семья все равно оставалась бы нуждающейся в жилом помещении. И суд поддержал требо­вания сотрудника о восстановлении его на учете.

Получается, формулировка «отчуждение жилого поме­щения или частей жилого помещения» не совсем корректная, так как само по себе отчуждение может не решать жилищной проблемы впоследствии, поскольку необходимо учитывать в первую очередь стоимость данного жилого помещения, воз­можность на эту сумму приобрести жилье в том районе, где служит сотрудник. Часто можно встретить ситуацию, когда он имеет долю в жилом помещении или жилое помещение в одном месте, работает в другом, где цены на жилье много­кратно выше. Продав свою долю, он и на учет может не встать, и субсидию не получит, и жить будет ему негде. Имеют место действия, ухудшающие жилищные условия. Однако почему в расчет не берется то, что не только площадь характеризует ка­чество жилищных условий, необходимо учитывать и близость к месту службы, и категорию района (а цены могут отличаться существенно), экологическую обстановку и т.д.?

Нами рассмотрены только некоторые аспекты в сфере предоставления жилищных субсидий сотрудникам уголовно­исполнительной системы. Необходимо различать социальные выплаты для приобретения жилого помещения на выплаты в форме, удостоверяемой государственным жилищным серти­фикатом, выдаваемого участникам подпрограммы «Выпол­нение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законода­тельством» федеральной целевой программы «Жилище», и, собственно, в форме единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения.

Мы видим, что при переносе «центра тяжести» в регули­ровании данных отношений на уровень подзаконных актов, в целом, требования к претендентам на получение единовре­менных денежных выплат для обеспечения себя и членов сво­ей семьи жильем во ФСИН и в других федеральных органах исполнительной власти одинаков. И проблемы, в разрешении которых для обеспечения справедливости требуется внима­ние государства, также одни. В то же время, к сожалению, не просматривается единых критерий по ряду сложных и не­однозначных вопросов для принятия решений специальными комиссиями, что приводит к различным решениям при схо­жести условий в разных комиссиях. Это приводит к многочис­ленности обращений в суд, что должно привести к формиро­ванию единой судебной практики, но чего на самом деле не происходит. Поэтому требуется создание единых для силовых структур, возможно, более сложных формул, выработанных в результате анализа судебной практикой, для использования в деятельности специальных комиссий при принятии решений о предоставлении сотрудникам и членам их семей жилищных субсидий.

АСМАНДИЯРОВ Валерий Мухаматшинович
кандидат философских наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России

ЗАРУБИН Вадим Валерианович
преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России

СОКОЛОВ Николай Александрович
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин гражданско­правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России