На наш взгляд, более правильной представляется все же точка зрения той части авторов, которые считают, что формой правления в России является суперпрезидентская республика, где глава государства фактически возглавляет систему исполни­тельной власти. В качестве аргумента можно привести анализ всех полномочий главы государства, проведенный профес­сором М. А. Красновым. Так, по его подсчетам, только с 2000 по 2011 гг. Президент Российской Федерации законодательно оформил за собой более ста полномочий, которые выходят за рамки Конституции Российской Федерации. В 2002 г. Пре­зиденту Российской Федерации было передано право опреде­лять порядок взаимодействия федерального органа государ­ственной регистрации с уполномоченным регистрирующим органом по вопросу государственной регистрации обществен­ных объединений, создаваемых путем реорганизации, и в связи с их ликвидацией; право определять порядок формирования Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений на паритетной основе из представителей обще­российских объединений профессиональных союзов и обще­российских объединений работодателей, а также иных обще­ственных объединений и организаций. В 2004 г. был принят пакет известных законодательных поправок, ставящих под полный президентский контроль не только глав субъектов Рос­сийской Федерации, но и региональные законодательные орга­ны. В 2007 г. Президент Российской Федерации получил право представления кандидатур в палаты Федерального Собрания Российской Федерации для назначения на должность (сроком на шесть лет) и об освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Рос­сийской Федерации — органа, который по своей сути должен являться органом сугубо парламентского контроля, а значит, быть независимым от Президента Российской Федерации и че­рез него — от исполнительной власти. Кстати, новый Федераль­ный закон о Счетной палате, принятый в 2013 г., оставил эти полномочия за Президентом Российской Федерации. Также Президенту Российской Федерации были предоставлены пра­ва: определять порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного само­управления; право определять поставщика (исполнителя, под­рядчика) в качестве единственного, у которого осуществляется размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд; в 2008 г. — право определять федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государ­ственного контроля; в 2009 г. — право представления в Совет Федерации Российской Федерации кандидатуры для назначе­ния на должность Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и его двух заместителей; право назначения на должность и освобождения от должности, определение срока полномочий ректоров Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета; в 2010 г. — право вносить пред­ставление в Совет Федерации Российской Федерации о до­срочном прекращении полномочий Председателя или заме­стителей Председателя Конституционного Суда Российской Федерации в случае, если решением Конституционного Суда установлено, что Председатель или заместитель Председателя Конституционного Суда не исполняет должностные обязан­ности или исполняет их ненадлежащим образом.

Кроме того, закреплено за Президентом и право по своей инициативе проводить консультации с политическими парти­ями, выдвигающими кандидатов на должность руководителя исполнительного органа государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвигающи­мися в порядке самовыдвижения. Как отмечает А. А. Макарцев, это положение изначально закладывает возможности наруше­ния принципа равного избирательного права: в отношении одних избирательных объединений глава государства может воспользоваться этим правом, в отношении других — нет.

Особенно расширение полномочий главы государства рас­пространилось на сферу отношений с субъектами Федерации. Несмотря на то, что законодатель уже вернул прямые выборы, перекос полномочий в сторону президентской власти сохраня­ется по таким в юридическом смысле весьма неопределенным основаниям отстранения главы субъекта от должности, как утрата доверия Президента и ненадлежащее исполнение им полномочий. Представляется, что данный процесс должен происходить по конкретным основаниям и с четко определен­ной процедурой, с участием других органов государственной власти.

Таким образом, анализ конституционных норм, регулиру­ющих институт Главы государства, свидетельствует о широком объеме его полномочий. Такое положение дел сторонниками президентской власти в России обосновывается объективной необходимостью становления развитого гражданского обще­ства. Противники сильной президентской власти выдвигают ряд аргументов о бесконтрольности власти, что неумолимо тормозит развитие демократического общества. Так, круп­ный специалист в области конституционного права, бывший советник Президента Российской Федерации, академик РАН О. Е. Кутафин отмечает: «Принятие Конституции Россий­ской Федерации 1993 г. не создало объективных условий для самостоятельного и полноценного существования системы разделения властей. В стране продолжилось противостояние Президента и парламента. Что же касается судебной и испол­нительной власти, то они превратились в ветви власти, полно­стью зависимые и фактически подчиненные Президенту... Создание новой партии власти «Единая Россия», получившей посредством широкого использования административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменение порядка формирования Совета Федерации, в результате которого из него были удалены руководители регионов, проявившие очевидную непокорность Президенту, позволили подчинить Президенту обе палаты парламента. Тем самым система разделения властей в Российской Федерации была полностью ликвидирована, а связанные с ней положения Конституции Российской Федерации приобрели фиктивный характер. В результате можно утверждать, что Конституция Российской Федерации сегодня закрепляет не столько разделе­ние властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей своей основной силой в сторону президент­ской власти. Сосредоточение у главы государства множества властных рычагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобраз­ные черты». Исходя из вышесказанного, можно согласиться с позицией тех ученых, которые предлагают законодательно закрепить исчерпывающий круг полномочий Президента Рос­сийской Федерации, минимизировав пределы политического усмотрения путем установления политико-правовых механиз­мов сдерживания со стороны других органов государственной власти.

Еще одной значительной проблемой в системе разделе­ния властей является сложность, запутанность и отсутствие единства в системе судебной власти. В главе 7 Конституции России «Судебная власть» и Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Россий­ской Федерации» закреплено существование единой судебной системы. Однако на практике в ее рамках можно выделить как минимум четыре самостоятельные автономные подсистемы: суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом России; Конституционный Суд Российской Федерации; конституци­онные (уставные) суды субъектов России и мировые суды. Су­ществует справедливое мнение, что это ослабляет судебную власть, снижая ее эффективность.

Одним из выходов из создавшегося положения может стать создание единого судебного органа, объединяющего всех пред­ставителей различных судебных подсистем, существующих в настоящее время. При этом конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, принимая опыт земель ФРГ, могли бы формироваться из профессоров права универ­ситетов и судей других звеньев судебной системы, работать на общественной основе и получать суточные за время заседа­ний суда. Ведь общеизвестно, что конституционные (уставные) суды созданы как штатные учреждения, с очень малым объе­мом работы, однако государство вынуждено платить солидные оклады судьям, содержать аппарат и пр.

Следует отметить, что само применение принципа раз­деления властей должно служить не ослаблению власти, а со­трудничеству и кооперации всех ее ветвей. В связи с этим акту­альным становится вопрос о том, что необходимо сделать для реализации принципа разделения властей в России. На наш взгляд, можно предложить осуществление следующих меро­приятий:

1. Исключить возможность присвоения законодательных полномочий иными органами государственной власти и, пре­жде всего, Президентом и Правительством России, консти­туционно определив перечень вопросов, подлежащих регла­ментации исключительно законом. Так, практически ничем не ограниченное право вето главы государства, как предлагают некоторые авторы, необходимо поставить в жесткие процедурные рамки путем принятия соответствующего федерального закона.

2. Усилить парламентский контроль за подзаконным нор­мотворчеством исполнительной власти, обеспечив между за­конодательным и исполнительным органами власти баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти одного из них.

3. Исключить возможность вмешательства одной ветви вла­сти в другую, а тем более слияния с ней либо подмены ее.

4. Решать споры о компетенции исключительно консти­туционным путем и через правовую процедуру (посредством конституционной юстиции).

5. Развить конституционную систему сдерживания каждой власти путем установления взаимных противовесов для всех властей;

В конечном итоге это позволит создать в России совершен­ную систему разделения органов государственной власти, спо­собствуя воплощению идеи о правовой государственности.

Теория и история государства и права

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (78) 2014