доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правовых основ управления Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова
Давно миновали времена, когда суверенитет означал неограниченную верховную власть монарха в государстве, принадлежащую ему в силу его «естественного права», и когда регулирующее межгосударственные отношения в Западной Европе каноническое право признавало верховную власть только за римским папой. Считается, что первое звено современной системы суверенитета заложено в 1648 году, в документах Вестфальского мира, когда за всеми европейскими государствами стали признаваться светские суверенные права, а суверенитет стал считаться неотъемлемым атрибутом любого государства.
В последнее время в правовой (международно-правовой) науке повышается внимание к категории суверенитета, в основном, в связи с возрастанием силового начала в международных отношениях и возрастанием угрозы окружающей среде.
Переосмысливаются такие традиционные «виды» суверенитета как: государственный, национальный, народный
(последний имеет, можно сказать, наибольшее признание). «Понимание» получила теория политического реализма (неореализма), согласно которой, поскольку нормы международного права постоянно подвержены изменениям, отражая неравное распределение силы и политические противоречия между государствами, суверенитет последних ограничен. На основе этой теории в правовую доктрину введено понятие «реальный суверенитет».
Не останавливаясь на «крайней» концепции позитивизма (постпозитивизма), в соответствии с которой в эпоху глобализации, якобы, исчезает само государство и потому понятие суверенитета теряет смысл, отметим, что историческая трансформация категории суверенитета не затрагивает его основ. Эта «трансформация» связана, прежде всего, с возникновением категории «ограниченного суверенитета», которая, по мнению ряда аналитиков, является важнейшей составляющей политики XXI века.
Распространено, в частности, мнение о том, что в федеративном государстве субъекты федерации могут иметь ограниченный суверенитет, который в совокупности с суверенитетом федеральной власти (он также ограничен) образует полный суверенитет.
Конституции субъектов многих федераций дают основания для такого толкования. Для российского читателя в этом плане наиболее «близкой» будет конституция Татарстана, в которой устанавливается:
«Статья 1. 1.... Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан.
- В пределах своих полномочий Республика Татарстан самостоятельно участвует в международных и внешнеэкономических связях.
Статья 3. 1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ.
Статья 4. 1. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Республика Татарстан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
- В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Республики Татарстан, изданным по предметам ведения Республики Татарстан, действует нормативный правовой акт Республики Татарстан.
Статья 6. Республика Татарстан в пределах своих полномочий вступает в международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, иностранными государствами, заключает международные соглашения, обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций».
Встречается такое утверждение, что суверенным может быть признано только государство демократическое, которое в общих интересах может и, более того, обязано регулировать общественные отношения таким образом, чтобы ограничивать такие действия юридических и физических лиц в данном государстве, которые препятствуют демократическому развитию общества и нарушают права граждан.
Вряд ли возможно согласиться с такой идеалистической конструкцией, поскольку множество «не демократических» государств являются членами ООН. Но следует принять ее к сведению.
По мнению некоторых аналитиков, Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации.
Но в приведенном примере можно обнаружить «правомерную делимость» суверенитета: на ограниченный и полный. Соответственно допустимо говорить о сочетаемости суверенитета субъекта федерации и суверенитета федерации. Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин отметил, что для России проблема суверенитета стоит остро. И сказал: «До сих пор из уст отдельных региональных руководителей вновь звучат слова о необходимости строить федерацию на «раздельном суверенитете». И это несмотря на решение Конституционного Суда об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов РФ».
Но, тем не менее, как факт (возможно, временного характера) следует условно признать наличие «ограниченного» и «полного» суверенитета в указанной правовой действительности.
В любом случае особое значение приобретает принцип невмешательства во внутренние дела государств. Точнее - что понимать под «внутренними делами». П.7 ст.2 Устава ООН, на который обычно ссылаются при рассмотрении данного «аспекта суверенитета», не проясняет ситуации. Он гласит: «Настоящий Устав ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от Членов Организации Объединенных Наций представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании Главы VII».
Т.е. в Уставе ООН речь идет о делах, которые по своему содержанию (по существу) входят во внутреннюю компетенцию государства. Установление такого «существа» - чрезвычайно ответственный момент, отсюда исключительно важное значенье приобретает адресант, определяющий это. В контексте п. 7 ст. 2 Устава ООН под ним ообычно понимается Совет Безопасности ООН. Но в большинстве случаев определением характера дел, происходящих в границах государства, но по своему предметному содержанию (по существу) не относятся к разряду «внутренних», занимаются региональные организации или отдельные государства, «намеренные вмешаться» или «уже вмешавшиеся».
В этом плане показательна ст. 4 Учредительного акта Африканского Союза: «...(h) право Союза осуществить вмешательство в дела Государства-члена по решению Ассамблеи в случае серьезных обстоятельств, а именно: военных преступлений, геноцида и преступлений против человечности.»5. (Протокол о поправках к данному Учредительному акту, принятый в феврале 2003 года, добавляет слова «а также серьезной угрозы законному порядку, для того, чтобы восстановить мир и стабильность в Государстве - члене Союза.»).
Очевидно, что суверенитет соответствующего государства при этом не служит препятствием для совершения Союзом силовых акций, кроме прочего, «по решению Ассамблеи».
В данном контексте все большее понимание получает доктрина «гуманитарной интервенции», становление которой обычно связывают со следующими фактами:
- 2005-2006 годы. 60-я сессия ГА ООН приняла резолюцию с текстом Итогового документа саммита государств - членов ООН о путях развития ООН в XXI веке. Данный документ, предусматривает, что «если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население, то на этот крайний случай возможно применение силы по решению СБ ООН» (п.1 39). Эти положения и легли в основу концепции «Ответственность по защите» (ОПЗ), которая применима лишь к случаям геноцида, этнических чисток и преступлений против человечности, военных преступлений;
- 2011 год. На 66-й сессии ГА ООН распространен бразильский проект концепции «Ответственность при защите», где предлагалось создать свод правил, которые удерживали бы международное сообщество от принятия поспешных решений о проведении военных операций.
Резолюция Совета Безопасности ООН 1373 обязывает государства в соответствии с главой VII Устава ООН принять необходимые меры по пресечению деятельности международных террористов.
Формально положения данной резолюции можно понимать как вмешательство в сферу внутренней компетенции государств и, следовательно - нарушение его суверенитета. Но, с учетом высоко организованной сети террора глобального масштаба и его особой опасности, эта Резолюция получила всеобщую поддержку.
Причем новое «видение» получает статья 51 Устава ООН: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отношении совершения в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».
Т.е. в статье 51 только констатировано наличие у государств такого имманентного права, которое как таковое возникает не по статье 51 Устава ООН, а существует собственной силой (в силу суверенитета, принадлежащего государству изначально как таковому).
Более сложный вопрос - применимость превентивной самообороны. Напомним, что Министр обороны России С. Иванов 19 сентября 2002 г. сделал следующее заявление: «Если мы увидим, что с территории Грузии идут боевики, ждать, пока они подойдут к российской границе, и рассредоточатся, никто не будет».
То, что это - политический курс на принятие упреждающих акций (по сути - разновидность превентивной самообороны), свидетельствует тот факт, что 28 октября 2002 года Президент В. В. Путин завил, что в ответ на угрозы со стороны террористов применить средства, сопоставимые с оружием массового уничтожения: «Россия будет отвечать мерами, адекватными угрозе Российской Федерации. По всем местам, где находятся террористы, организаторы преступлений, их идейные и финансовые вдохновители. Подчеркиваю, где бы они ни находились».
21 мая 2005 года в Ежегодном послании к нации Президент США другим языком, но выразил фактически такое же: «Наша стратегия ясна: мы будем бороться с террористами за рубежом, чтобы нам не пришлось противостоять им на своей земле».
Другое дело, как отмечают многие исследователи, что по под предлогом борьбы с международным терроризмом иногда скрывается стремление США добиться нтеграции всего мирового сообщества под их руководством, с использованием всех имеющихся у США и их союзников средств. И в этом вопросе, судя по всему, Президент США намерен действовать независимо от одобрения со стороны ООН или каких-либо членов мирового сообщества.
«Параллельно» все более опасным становится экологический кризис в мире, который дает основания по - новому оценить и категорию суверенитета. В том плане, что суверенитет не должен служить оправданием несоблюдения в государстве стандартных требований к экологической безопасности, что (примеров этого вполне достаточно) создает угрозу экологии в соседнем государстве (государствах), на региональном или даже на глобальном уровне.
Можно насчитать множество государств (как правило, это развивающиеся страны), которые не соблюдают такие стандартные экологические требования не в силу своей недобросовестности или небрежности, а потому, что не имеют для этого соответствующих материальных и прочих средств.
А «устойчиво развиваться» многие из такх государств намерены, опираясь на соответствующий принцип международного права. И чтобы обезопасить себя от такого «внешнего экологического вреда» (попутно помогая «развивающемуся государству - вредителю» развиваться), другие государства и международные организации сегодня уже вынуждены разрабатывать методы (и принимать на себя функции) внешнего «экологического управления» использованием окружающей среды в конкретном регионе..
Развитие института наднациональности? Вполне возможна и такая оценка. Но если разделять ее, то как раз в области экологии придется определиться, на каком уровне следует решать вопросы экологической защиты, имея в виду, что последствия угрозы экологической безопасности во многих случаях не ограничиваются местными рамками, а сказываются на региональном и глобальном уровнях.
Соответственно на глобальном уровне целесообразно продумать общую систему экологической защиты (обеспечения экологической безопаснсти), в рамках которой региональные и прочие системы такого рода были бы составной частью.
Предполагается, что в этих целях действует соответствующий институционный механизм, а в глобальном масштабе на эту роль может пока что претендовать только ООН, при постепенной трансформации ее деятельности с признаками системы эффективного глобального управления. (Что оживило бы разговоры о возникновении пробраза некоего мирового правительства).
Но не только вопросы экологической безопасности требуют введения международного управления.
Экологические, социальные, политические, управленческие, техногенные, природные и другие кризисные ситуации само по себе еще не являются поводом и причиной введения международного управления. Для последнего необходима такая качественная сторона кризиса, которая, во первых, абсолютно свидетельствовала бы о невозможности разрешить кризис иными средствами и, во - вторых, квалификацию ситуации как «созревшей» для международного управления должен давать СБ ООН, региональная организация в пределах своей уставной компетенции или орган, специально учрежденный по договору ad hoc.
Самый сложный вопрос современности: возможность введения действенного глобального управления (ГУ) для решения наиболее острых проблем международного сообщества. ООН должна играть ведущую роль в этом процессе. Поэтому, вопрос ее реформирования в соответствии с новыми угрозами и вызовами, приобретает особую актуальность. Мировые лидеры соглашаются в том что нужно менять правила игры, однако, процесс реформирования оказался непростым. Проблема, как известно, кроется в праве вето в СБ ООН, которое, в виду разных позиций ее постоянных членов, часто парализует орган, отвечающий за международую безопасность. Предлагаемое увеличение числа постоянных членов СБ по принципу регионального представительства, положительно скажется на легитимность и демократичность принимаемых решений, но вряд ли что-либо изменит с т.з. его эффективности если и новые члены СБ будут обладать правом вето.
< предыдущая | следующая > |
---|