Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Международное право Санкции Совета Безопасности ООН в стратегии борьбы с финансированием терроризма

Санкции Совета Безопасности ООН в стратегии борьбы с финансированием терроризма

КЕШНЕР Мария Валерьевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета

Международно-правовая основа санкционного режима Совета Безопасности ООН, направленного на противодей­ствие финансированию терроризма

Введение Советом Безопасности ООН международных санкций осуществляется на основании главы VII Устава ООН. «Признавая, что терроризм создает угрозу международному миру и безопасности», СБ ООН в рамках концепции подраз­умеваемых полномочий «действует на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций». Легитимизация санкционного режима, вводимых и осуществляемых СБ ООН в рамках противодействия финансированию терроризма, осно­вывается также на следующих международно-правовых актах.

В контексте реализации положений ранее принятых под эгидой ООН международных антитеррористических конвенций, механизм противодействия финансированию нашел отражение в Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма. В конвенции впервые сфор­мулирована объективная сторона преступления, представ­ляющего финансирование терроризма (статья 2 Конвенции). Конвенция устанавливает определенные ограничения банков­ской тайны в части выявления, блокирования и ареста фондов, предназначенных для террористической деятельности. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Конвенции «государства- участники не могут отклонять просьбы о взаимной правовой помощи, ссылаясь на банковскую тайну».

Резолюции СБ ООН являются важнейшим источником международно-правового регулирования противодействия финансированию терроризма. Так, резолюция СБ ООН 1373 (2001) представляет собой всеобъемлющее, и в то же время конкретное волеизъявление международного сообщества ли­шить террористов финансирования, оружия и убежища по­средством осуществления режимов международных санкций. Практическими инструментами реализации заявленных в ре­золюции целей были определены следующие обязательства государств: не допускать оказания террористическим группам какой-либо финансовой поддержки (пункт 1 (а), (b), (c) и (d)); отказывать террористам в предоставлении убежища, средств к существованию или какой-либо поддержки (пункты 2 (а), (c), (d). (g) и 3 (f). Пункт 1(с) резолюции 1373 (2001) требует, что­бы государства безотлагательно блокировали средства и акти­вы физических и юридических лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты. Для этого госу­дарства должны принимать незамедлительные меры с целью выявить соответствующих физических и юридических лиц, а также все связанные с ними средства и активы с последующей их блокировкой.

Развитие подхода по противодействию финансированию терроризма можно отметить в последующих резолюциях ГА и СБ ООН, в Плане действий, содержащемся в четырех основ­ных компонентах Глобальной Контртеррористической Стра­тегии ООН. Международно-правовой контент Стратегии яв­ляется этапным итогом эволюции международно-правового регулирования борьбы с терроризмом, включающей в себя нормы, принципы, наилучшую практику, меры и взаимос­вязи, реализация которых в совокупности должна улучшить существующие механизмы и процедуры в сфере противодей­ствия финансированию терроризма.

В 2001 году международная межправительственная орга­низация Financial Action Task Force, FATF (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег), признавая важ­ное значение борьбы с финансированием терроризма, приня­ла 9 специальных рекомендаций по борьбе с финансировани­ем терроризма, которые совместно с 40 рекомендациями FATF устанавливают основные рамки для выявления, предотвраще­ния и прекращения финансирования терроризма.

Рекомендации FATF (40 + 9), а также принятые в развитие Методология оценки соответствия Рекомендациям FATF, Ру­ководство для стран и экспертов по проведению оценок и вза­имных оценок по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), представ­ляют собой международные стандарты по имплементации в государствах эффективного режима противодействия легали­зации преступных доходов и финансированию терроризма. Универсальность таких стандартов выражается в: максималь­но широком охвате вопросов, связанных с организацией ПОД/ ФТ на национальном и международном уровнях; тесной взаи­мосвязи с международными конвенциями, резолюциями Со­вета Безопасности ООН, актами специализированных между­народных организаций, посвященными вопросам ПОД/ФТ; предоставлении государствам возможности проявлять опре­деленную гибкость при реализации 40 + 9 рекомендаций FATF с учетом национальной специфики и особенностей правовой системы.

Совет Безопасности ООН в своих резолюциях последо­вательно призывает все государства соблюдать (40 + 9) Реко­мендаций FATF, определяя их как «всеобъемлющие междуна­родные стандарты в сфере противодействия финансированию терроризма».

Потенциал международных санкций в противодействии финансированию терроризма впервые был использован СБ ООН в отношении движения «Талибан» и организации «Аль-Каида». Режим международных санкций был перво­начально учрежден резолюцией СБ ООН 1267 (1999), а за­тем изменялся и укреплялся последующими резолюциями: 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005),1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) и 1989 (2011), 2161 (2014), 2199 (2015). «Знаковым» событием стало принятие Советом резо­люции 2253 (2015), в соответствии с которой Комитет 1267/1989 по санкциям против «Аль-Каиды» переименован в «Комитет 1267/1989/2253 по санкциям против ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль­Каиды», а Санкционный перечень в отношении «Аль-Каиды» соответственно в «Санкционный перечень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды».

Содержание санкционного режима СБ ООН, направлен­ного на противодействие финансированию терроризма

Режим международных санкций, вводимый СБ ООН в целях противодействия финансированию терроризма, реа­лизуется в рамках концепции целенаправленных санкций. Достижение задач адресного воздействия непосредственно на объект санкций обуславливает формы осуществления между­народных санкций. В их числе следующие: замораживание ак­тивов, запрет на поездки, частичное эмбарго.

Замораживание активов представляет собой заморажива­ние средств и других финансовых активов или экономических ресурсов лиц, включенных в санкционный перечень, включая средства, получаемые благодаря имуществу, находящемуся, прямо или косвенно, в их собственности или под их контролем или в собственности или под контролем лиц, действующих от их имени или по их указанию. В этой связи, представляет определенную сложность «поиск» средств или других финан­совых активов объектов санкций для целей осуществления их замораживания.

Анализ практики реализации санкционных режимов позволяет заключить, что категория «средства» включает: фи­нансовые активы и экономические блага любого рода. Эко­номические ресурсы: активы любого рода, будь то осязаемые или неосязаемые, движимые или недвижимые, которые не относятся к категории средств. Так, санкционный режим в отношении ИГИЛ (ДАИШ) в части экономических ресурсов включает: нефть, нефтепродукты и блочные нефтеперегонные установки и связанные с ними материальные средства, другие природные ресурсы, а также любые другие активы, которые не являются денежными средствами, но потенциально могут использоваться для получения денежных средств, товаров или услуг.

Осуществление «замораживания средств» представляет собой недопущение любого передвижения, передачи, измене­ния и использования средств или распоряжения ими каким бы то ни было образом, которые приведут к любому изменению их объема, суммы, местонахождения, владения, принадлеж­ности, характера, предназначения или к иному изменению, которое позволит использовать средства, включая управление ценными бумагами, но исключая накопление процентов по обоснованным коммерческим ставкам. «Замораживание эко­номических ресурсов» предусматривает недопущение их ис­пользования, в том числе для получения средств, товаров или услуг, любым образом, включая, в частности, использование путем продажи или закладывания.

Введение эмбарго в отношении оружия предполагает вы­полнение государствами следующих условий: запрет прямой или косвенной поставки, продажи или передачи лица, вклю­ченным в санкционный перечень — со своей территории, или своими гражданами вне их территории, или с использовани­ем судов или летательных аппаратов под их флагом — воору­жений и связанных с ними материальных средств всех видов, включая оружие и боеприпасы, военные транспортные сред­ства и технику, полувоенное снаряжение и запасные части для всего вышеупомянутого; оказания технических консульта­ционных услуг, помощи или услуг по обучению, связанных с военными действиями. Реагируя на проблему торговли куль­турными ценностями Ирака и Сирии и другими предметами, имеющими археологическое, историческое, культурное, цен­ное научное и религиозное значение, которые были незаконно изъяты из Ирака после 6 августа 1990 года и из Сирии после 15 марта 2011 года, Совет Безопасности впервые ввел эмбарго на торговлю, в том числе трансграничную, указанными объ­ектами.

Институциональная основа санкционного режима СБ ООН, направленного на противодействие финансированию терроризма

Институциональной основой реализации санкционных режимов Совета Безопасности ООН, направленных на противодействие финансированию терроризма, является учреждаемый Советом Безопасности ООН Комитет по санк­циям. Комитет 1267/1989/2253 по санкциям против ИГИЛ (ДАИШ)/«Аль-Каиды» является вспомогательным органом Совета Безопасности и состоит из всех членов СБ ООН. В рам­ках Комитета функционирует Бюро - совещательный орган, избираемый Комитетом в начале каждого календарного года. Оперативная деятельность Комитета регламентируется «Руко­водящими принципами работы Комитета». В них определяет­ся состав и порядок проведения заседаний Комитетов, регла­ментируется процедура принятия решений, представления докладов Совету Безопасности и информации для государств- членов. Мандат Комитета основывается на санкционных нор­мах соответствующих резолюций СБ ООН.

Комитет 1267/1989/2253 осуществляет оперативное со­трудничество с Контртеррористическим комитетом (КТК ООН), контролирующим соблюдение и оказывающим со­действие государствам в реализации положений резолюции 1373(2001). В целях оказания Комитету помощи в осуществле­нии мандата, резолюцей СБ ООН 1526 (2004) учреждена Груп­па по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями.

Повышение эффективности санкционного режима СБ ООН, направленного на противодействие финансированию терроризма

Приоритетное место в осуществлении санкционных ре­жимов, направленных на противодействие финансированию терроризма, занимают вопросы их эффективности. Выделим следующие значимые проблемы нормативного и реализаци­онного компонентов режимов, корреллирующие с их эффек­тивностью.

Функционирование Санкционного перечня. Основной проблемой в этой связи является процесс «включения»/ис- ключения объектов в отсутствие универсального междуна­родно-правового определения терроризма. Использование «триггерного» показателя для определения деятельности как террористической посредством привязки термина к по­ложениям существующих конвенций о терроризме является лишь отправным моментом и само по себе недостаточно для его определения. Существующая на сегодня ситуация с раз­мытостью границ и расширительным (и иногда и, наоборот, зауженным) толкованием терроризма, характеризующаяся отсутствием консолидированной позиции в СБ ООН в отно­шении тех или иных террористических группировок и дви­жений, негативно влияет на международную легитимизацию санкционных режимов СБ ООН, а также открывает возмож­ности для нарушений прав человека в условиях борьбы с тер­роризмом. Официально признанного определения престу­пления нет, но злоупотребление свободой в пользу зла влечет за собой унижение достоинства человека, общества и целых государств - отмечает С. В. Черниченко.

Принципиально важно отметить, что Санкционный пе­речень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды не явля­ется списком «осужденных преступников»: «наличие уголов­ного обвинения или обвинительного приговора не является необходимым условием для включения в сводный перечень, поскольку санкции призваны играть превентивную роль. Ко­митет рассматривает предложения о включении в перечень на основании критерия «связи», определенного в пунктах 2 и 3 резолюции 1617 (2005) и подтвержденного в пункте 2 резолю­ции 1822 (2008)». Создание Контактного центра для приема просьб об исключении из Санкционных перечней и учрежде­ние резолюцией Совета Безопасности 1904(2009) Омбудсмена и Канцелярии Омбудсмена не решило проблему наруше­ния прав человека при процедурах включения/исключения в Санкционный Перечень. Кроме того, сам режим носит бес­срочный характер.

Вследствие этого, иски, оспаривающие правомерность внутренних мер, принимаемых государствами во исполнение указанных выше резолюций Совета Безопасности ООН, были поданы в суды Бельгии, Германии, Италии, Пакистана, Швей­царии, Нидерландов, Турции, Великобритании и США. В числе последних, решение ЕСПЧ по делу Al-Dulimi and Mon­tana Managment Inc. v. Switzerland.

Обозначенная проблема вновь актуализирует процесс разра­ботки и принятия универсальной международной конвенции, содер­жащей общепризнанную дефиницию терроризма. Также СБ ООН должен нормативно урегулировать вопрос вышеобозначенного критерия «связи», а также принять регламент предоставления государствами информации по предлагаемым объектам санкций в Комитет СБ 1267/1989/2253.

Имплементация санкционного режима на национальном уровне. Полный или частичный отказ государств принимать участие в осуществлении режима лишает его всеобъемлющего и координированного характера, что, существенным образом снижает эффективность. Большинство государств - сталкива­ются с ограничениями в плане технического, финансового и кадрового потенциала. По-прежнему, географический район самого слабого выполнения санкционных режимов - Африка. Необходимо учитывать, что некоторые из государств африкан­ского континента сами являются объектами иных санкций Со­вета Безопасности: Демократическая Республика Конго, Кот- д'Ивуар, Ливия, Сомали, Судан и Эритрея.

Международные санкции могут быть эффективными лишь в том случае, если СБ ООН сможет через свои группы экспертов, группы наблюдения контролировать осуществле­ние санкционного режима и вносить в него коррективы, с тем чтобы стимулировать соблюдение предъявляемых к государ­ствам требований. В целях улучшения национального уровня осуществления режимов необходимы разработка руководя­щих принципов, процедур и методов осуществления контро­ля за выполнением государствами режимов. Результаты мо­ниторинга должны стать основой для последующего внесения корректив в режим с тем, чтобы стимулировать соблюдение предъявляемых к государствам и иным международным орга­низациям обязательств по борьбе с терроризмом.