Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Международное право Суверенитет и наднациональное регулирование: актуальные вопросы

Суверенитет и наднациональное регулирование: актуальные вопросы

НАКАШИДЗЕ Бадри Джемалович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правовых основ управления Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова

Давно миновали времена, когда суверенитет означал не­ограниченную верховную власть монарха в государстве, при­надлежащую ему в силу его «естественного права», и когда регулирующее межгосударственные отношения в Западной Европе каноническое право признавало верховную власть только за римским папой. Считается, что первое звено со­временной системы суверенитета заложено в 1648 году, в до­кументах Вестфальского мира, когда за всеми европейскими государствами стали признаваться светские суверенные права, а суверенитет стал считаться неотъемлемым атрибутом любо­го государства.

В последнее время в правовой (международно-право­вой) науке повышается внимание к категории суверенитета, в основном, в связи с возрастанием силового начала в между­народных отношениях и возрастанием угрозы окружающей среде.

Переосмысливаются такие традиционные «виды» суве­ренитета как: государственный, национальный, народный

(последний имеет, можно сказать, наибольшее признание). «Понимание» получила теория политического реализма (не­ореализма), согласно которой, поскольку нормы междуна­родного права постоянно подвержены изменениям, отражая неравное распределение силы и политические противоречия между государствами, суверенитет последних ограничен. На основе этой теории в правовую доктрину введено понятие «реальный суверенитет».

Не останавливаясь на «крайней» концепции позитивизма (постпозитивизма), в соответствии с которой в эпоху глоба­лизации, якобы, исчезает само государство и потому понятие суверенитета теряет смысл, отметим, что историческая транс­формация категории суверенитета не затрагивает его основ. Эта «трансформация» связана, прежде всего, с возникнове­нием категории «ограниченного суверенитета», которая, по мнению ряда аналитиков, является важнейшей составляющей политики XXI века.

Распространено, в частности, мнение о том, что в федера­тивном государстве субъекты федерации могут иметь ограни­ченный суверенитет, который в совокупности с суверенитетом федеральной власти (он также ограничен) образует полный суверенитет.

Конституции субъектов многих федераций дают основа­ния для такого толкования. Для российского читателя в этом плане наиболее «близкой» будет конституция Татарстана, в которой устанавливается:

«Статья 1. 1.... Суверенитет Республики Татарстан вы­ражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемле­мым качественным состоянием Республики Татарстан.

  1. В пределах своих полномочий Республика Татарстан самостоятельно участвует в международных и внешнеэконо­мических связях.

Статья 3. 1. Носителем суверенитета и единственным ис­точником власти в Республике Татарстан является ее многона­циональный народ.

Статья 4. 1. Вне пределов ведения Российской Федера­ции, совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов Республика Татарстан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных норматив­ных правовых актов.

  1. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Республики Татарстан, издан­ным по предметам ведения Республики Татарстан, действует нормативный правовой акт Республики Татарстан.

Статья 6. Республика Татарстан в пределах своих полно­мочий вступает в международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, иностранными госу­дарствами, заключает международные соглашения, обменива­ется представительствами, участвует в деятельности междуна­родных организаций».

Встречается такое утверждение, что суверенным может быть признано только государство демократическое, которое в общих интересах может и, более того, обязано регулировать общественные отношения таким образом, чтобы ограничи­вать такие действия юридических и физических лиц в данном государстве, которые препятствуют демократическому разви­тию общества и нарушают права граждан.

Вряд ли возможно согласиться с такой идеалистической конструкцией, поскольку множество «не демократических» госу­дарств являются членами ООН. Но следует принять ее к сведению.

По мнению некоторых аналитиков, Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Рос­сийской Федерации.

Но в приведенном примере можно обнаружить «право­мерную делимость» суверенитета: на ограниченный и полный. Соответственно допустимо говорить о сочетаемости суверени­тета субъекта федерации и суверенитета федерации. Предсе­датель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин отметил, что для России проблема суверенитета стоит остро. И сказал: «До сих пор из уст отдельных региональных руководителей вновь звучат слова о необходимости строить федерацию на «раз­дельном суверенитете». И это несмотря на решение Конститу­ционного Суда об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов РФ».

Но, тем не менее, как факт (возможно, временного характе­ра) следует условно признать наличие «ограниченного» и «пол­ного» суверенитета в указанной правовой действительности.

В любом случае особое значение приобретает принцип невмешательства во внутренние дела государств. Точнее - что понимать под «внутренними делами». П.7 ст.2 Устава ООН, на который обычно ссылаются при рассмотрении данного «аспекта суверенитета», не проясняет ситуации. Он гласит: «Настоящий Устав ни в коей мере не дает Организации Объ­единенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от Членов Организации Объединенных Наций представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения при­нудительных мер на основании Главы VII».

Т.е. в Уставе ООН речь идет о делах, которые по своему со­держанию (по существу) входят во внутреннюю компетенцию государства. Установление такого «существа» - чрезвычайно от­ветственный момент, отсюда исключительно важное значенье приобретает адресант, определяющий это. В контексте п. 7 ст. 2 Устава ООН под ним ообычно понимается Совет Безопасности ООН. Но в большинстве случаев определением характера дел, происходящих в границах государства, но по своему предметно­му содержанию (по существу) не относятся к разряду «внутрен­них», занимаются региональные организации или отдельные государства, «намеренные вмешаться» или «уже вмешавшиеся».

В этом плане показательна ст. 4 Учредительного акта Афри­канского Союза: «...(h) право Союза осуществить вмешательство в дела Государства-члена по решению Ассамблеи в случае серьезных обстоятельств, а именно: военных преступлений, геноцида и преступле­ний против человечности.»5. (Протокол о поправках к данному Уч­редительному акту, принятый в феврале 2003 года, добавляет слова «а также серьезной угрозы законному порядку, для того, чтобы вос­становить мир и стабильность в Государстве - члене Союза.»).

Очевидно, что суверенитет соответствующего государства при этом не служит препятствием для совершения Союзом силовых акций, кроме прочего, «по решению Ассамблеи».

В данном контексте все большее понимание получает доктрина «гуманитарной интервенции», становление которой обычно связывают со следующими фактами:

- 2005-2006 годы. 60-я сессия ГА ООН приняла резолю­цию с текстом Итогового документа саммита государств - чле­нов ООН о путях развития ООН в XXI веке. Данный документ, предусматривает, что «если мирные средства окажутся недо­статочными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население, то на этот крайний слу­чай возможно применение силы по решению СБ ООН» (п.1 39). Эти положения и легли в основу концепции «Ответствен­ность по защите» (ОПЗ), которая применима лишь к случаям геноцида, этнических чисток и преступлений против человеч­ности, военных преступлений;

- 2011 год. На 66-й сессии ГА ООН распространен бра­зильский проект концепции «Ответственность при защите», где предлагалось создать свод правил, которые удерживали бы международное сообщество от принятия поспешных ре­шений о проведении военных операций.

Резолюция Совета Безопасности ООН 1373 обязывает государства в соответствии с главой VII Устава ООН принять необходимые меры по пресечению деятельности междуна­родных террористов.

Формально положения данной резолюции можно по­нимать как вмешательство в сферу внутренней компетенции государств и, следовательно - нарушение его суверенитета. Но, с учетом высоко организованной сети террора глобально­го масштаба и его особой опасности, эта Резолюция получила всеобщую поддержку.

Причем новое «видение» получает статья 51 Устава ООН: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемле­мого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Органи­зации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть не­медленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отно­шении совершения в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».

Т.е. в статье 51 только констатировано наличие у госу­дарств такого имманентного права, которое как таковое воз­никает не по статье 51 Устава ООН, а существует собственной силой (в силу суверенитета, принадлежащего государству из­начально как таковому).

Более сложный вопрос - применимость превентивной са­мообороны. Напомним, что Министр обороны России С. Ива­нов 19 сентября 2002 г. сделал следующее заявление: «Если мы увидим, что с территории Грузии идут боевики, ждать, пока они подойдут к российской границе, и рассредоточатся, никто не будет».

То, что это - политический курс на принятие упрежда­ющих акций (по сути - разновидность превентивной само­обороны), свидетельствует тот факт, что 28 октября 2002 года Президент В. В. Путин завил, что в ответ на угрозы со стороны террористов применить средства, сопоставимые с оружием массового уничтожения: «Россия будет отвечать мерами, адек­ватными угрозе Российской Федерации. По всем местам, где находятся террористы, организаторы преступлений, их идей­ные и финансовые вдохновители. Подчеркиваю, где бы они ни находились».

21 мая 2005 года в Ежегодном послании к нации Прези­дент США другим языком, но выразил фактически такое же: «Наша стратегия ясна: мы будем бороться с террористами за рубежом, чтобы нам не пришлось противостоять им на своей земле».

Другое дело, как отмечают многие исследователи, что по под предлогом борьбы с международным терроризмом иногда скрывается стремление США добиться нтеграции всего мирового сообщества под их руководством, с использованием всех имеющихся у США и их союзников средств. И в этом во­просе, судя по всему, Президент США намерен действовать независимо от одобрения со стороны ООН или каких-либо членов мирового сообщества.

«Параллельно» все более опасным становится экологиче­ский кризис в мире, который дает основания по - новому оце­нить и категорию суверенитета. В том плане, что суверенитет не должен служить оправданием несоблюдения в государстве стандартных требований к экологической безопасности, что (примеров этого вполне достаточно) создает угрозу экологии в соседнем государстве (государствах), на региональном или даже на глобальном уровне.

Можно насчитать множество государств (как правило, это развивающиеся страны), которые не соблюдают такие стан­дартные экологические требования не в силу своей недобросо­вестности или небрежности, а потому, что не имеют для этого соответствующих материальных и прочих средств.

А «устойчиво развиваться» многие из такх государств на­мерены, опираясь на соответствующий принцип междуна­родного права. И чтобы обезопасить себя от такого «внешнего экологического вреда» (попутно помогая «развивающемуся государству - вредителю» развиваться), другие государства и международные организации сегодня уже вынуждены разра­батывать методы (и принимать на себя функции) внешнего «экологического управления» использованием окружающей среды в конкретном регионе..

Развитие института наднациональности? Вполне возмож­на и такая оценка. Но если разделять ее, то как раз в области экологии придется определиться, на каком уровне следует решать вопросы экологической защиты, имея в виду, что по­следствия угрозы экологической безопасности во многих слу­чаях не ограничиваются местными рамками, а сказываются на региональном и глобальном уровнях.

Соответственно на глобальном уровне целесообразно продумать общую систему экологической защиты (обеспече­ния экологической безопаснсти), в рамках которой региональ­ные и прочие системы такого рода были бы составной частью.

Предполагается, что в этих целях действует соответствую­щий институционный механизм, а в глобальном масштабе на эту роль может пока что претендовать только ООН, при по­степенной трансформации ее деятельности с признаками си­стемы эффективного глобального управления. (Что оживило бы разговоры о возникновении пробраза некоего мирового правительства).

Но не только вопросы экологической безопасности требу­ют введения международного управления.

Экологические, социальные, политические, управленче­ские, техногенные, природные и другие кризисные ситуации само по себе еще не являются поводом и причиной введения международного управления. Для последнего необходима такая качественная сторона кризиса, которая, во первых, аб­солютно свидетельствовала бы о невозможности разрешить кризис иными средствами и, во - вторых, квалификацию си­туации как «созревшей» для международного управления должен давать СБ ООН, региональная организация в пределах своей уставной компетенции или орган, специально учреж­денный по договору ad hoc.

Самый сложный вопрос современности: возможность введения действенного глобального управления (ГУ) для реше­ния наиболее острых проблем международного сообщества. ООН должна играть ведущую роль в этом процессе. Поэтому, вопрос ее реформирования в соответствии с новыми угроза­ми и вызовами, приобретает особую актуальность. Мировые лидеры соглашаются в том что нужно менять правила игры, однако, процесс реформирования оказался непростым. Про­блема, как известно, кроется в праве вето в СБ ООН, которое, в виду разных позиций ее постоянных членов, часто парализует орган, отвечающий за международую безопасность. Предла­гаемое увеличение числа постоянных членов СБ по принципу регионального представительства, положительно скажется на легитимность и демократичность принимаемых решений, но вряд ли что-либо изменит с т.з. его эффективности если и но­вые члены СБ будут обладать правом вето.