ООН 70 лет спустя: вызовы современности и необходимость реформы

ЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Мустафаева Н.И. ООН, перешагнувшая 70-ый рубеж своего существования в качестве универсальной международной организации, столкнулась сегодня с новыми вызовами и угрозами в лице международных конфликтов и растущей географии международного терроризма, что как никогда ранее актуализирует вопрос реформы ООН, предполагающий ее адаптацию к серьезному изменению международно-политической обстановки. Основными приоритетными направлениями реформенного процесса должны быть усовершенствование деятельности Совета Безопасности ООН, как главного органа, ответственного за поддержание международного мира и безопасности, модернизация правозащитной деятельности ООН, а также необходимость координации ее действий по вопросам мира и безопасности с другими международными (региональными, межрегиональными) межправительственными организациями.

В результате Второй мировой войны кардинально изме­нился весь миропорядок. Одним из наиболее существенных изменений стало создание в 1945 году универсальной плат­формы международного сотрудничества государств Органи­зации Объединенных Наций, объединяющей сегодня 193 го­сударства мирового сообщества и занимающей центральное место в системе межгосударственных организаций.

В свете последний событий - обострения существующих и возникновения новых международных конфликтов, угрозы меж­дународного терроризма в лице Аль-Каиды, ИГИД Джабхат ан-Нусры и других террористических организаций, массового и грубого нарушения прав человека в результате деятельности последних - как никогда ранее актуализируется вопрос усовер­шенствования деятельности ООН и ее адаптации к серьезному изменению международно-политической ситуации.

Перед Организацией встают дополнительные задачи, для решения которых требуется совершенствование существую­щих и создание новых механизмов функционирования. Каса­тельно деятельности ООН возникает много концептуальных вопросов: Какой должна быть система приоритетов Организа­ции? При каких условиях ее функции могут быть делегирова­ны региональным организациям или коалициям государств? Каковы условия и пределы вмешательства ООН во внутренние дела суверенных государств? К каким последствиям для члена организации может привести несоблюдение решений Совета Безопасности? Как добиться оптимального сочетания демо­кратизма и оперативности в функционировании ООН? Как совместить принцип ее универсальности с особым статусом постоянных членов СБ? и т.д. и т.п.

Возникла острая необходимость реформирования ООН. Разговор о назревшей необходимости перемен в Организации ведется уже давно, но в начале нового тысячелетия эта тема стала особенна актуальна. Думается, что в нынешней, весьма сложной международной обстановке основное внимание в этом процессе должно быть сфокусировано на реформиро­вании Совета Безопасности ООН как главного органа, ответ­ственного за поддержание международного мира и безопасности, модернизации и упорядочения системы правозащитных механизмов ООН, а также координации деятельности ООН с международными (региональными, межрегиональными) межправительственными организациями, в частности по во­просам обеспечения мира и безопасности.

Проблема реформирования Совета Безопасности ООН обсуждается уже более пятнадцати лет. Этот пункт в повестке дня преобразований в ООН включает три ключевых аспекта: 1) расширение членского состава Совета Безопасности; 2) ра­бочие методы, используемые Советом Безопасности в своей деятельности; 3) механизм исполнения решений Совета Без­опасности. При этом самым спорным из них является первый вопрос, представляющий особый интерес для государств ми­рового сообщества, как представленных, так и не представлен­ных в данном органе.

Почти тогда же определились основные противоборству­ющие группы, каждая из которых пропагандировала свой подход, соответственно убеждая либо в целесообразности введения дополнительных мест постоянных членов, либо, на­оборот, доказывая недопустимость увеличения «круга избран­ных». Относительно необходимости увеличения числа мест непостоянных членов сомнений ни у кого не возникало.

За срочное расширение Совета Безопасности ратуют страны «четверки» - Германия, Япония, Индия и Бразилия, объясняющие целесообразность данной инициативы необхо­димостью представленности в Совете новых «центров силы».

Такой подход оспаривают страны так называемого «ко­фейного клуба» - Испания, Южная Корея, Мексика, Канада и другие, полагая, что увеличение числа постоянных членов Совета «противоречит курсу на демократизацию и другим со­временным тенденциям мирового развития», существенно ос­ложняя для других членов мирового сообщества возможность представительства в Совете Безопасности ООН в качестве не­постоянных членов.

Кроме стран «кофейного клуба» против предложения «четверки» выступает и Италия, категорически возражающая против вступления Германии и Японии в Совет Безопасности ООН в качестве постоянных членов. Свою позицию Италия обосновывает тем, что принятие в Совет Безопасности двух по­терпевших поражение во Второй мировой войне государств, в результате которой и создавалась ООН, является дискрими­национным шагом в отношении других проигравших войну стран.

Своей представленности в Совете Безопасности на по­стоянной основе требуют и международные региональные организации, такие как Африканский Союз, Лига Арабских Государств и Организация Исламского Сотрудничества. Отно­сительно последних двух организаций, необходимо отметить, что обсуждается вариант одного постоянного места в Совете Безопасности с правом вето для арабского мира в целом. Од­нако, учитывая разногласия внутри этих организаций между государствами-членами, найти компромиссное разрешение этого вопроса в скором времени представляется затруднитель­ным и маловероятным.

Что касается представленности Европейского Союза, от­метим, что в контексте вступления в силу Лиссабонского до­говора, Италия и Испания выступают за учреждение в Совете Безопасности постоянного места для ЕС с предоставлением права вето. В то же время, с учетом того факта, что два госу­дарства ЕС (Великобритания и Франция) уже представлены в Совете Безопасности, данная инициатива наталкивается на жесточайшую критику стран других регионов, практически не имеющих доступа к Совету.

Вместе с тем, среди пяти постоянных членов Совета Без­опасности нет единства мнений по вопросу его расширения. Они имеют разные подходы и методы решения проблем, а идеологические и моральные разногласия становятся камнем преткновения в деятельности Совета и не способствуют разре­шению международных конфликтов. Суммируя отношение к этим идеям со стороны нынешних постоянных членов Совета, можно сказать, что все они готовы поддержать предложения, целесообразность которых не вызывает сомнений. Вместе с тем, правда, с разной степенью решимости они отвергают по­пытки ущемления полномочий «пятерки».

На сегодняшний день дискуссии по вопросу реформы ООН, в частности возможности его расширения с предостав­лением новым членам право вето, продолжаются. Очевидно, что каких-либо кардинальных изменений в этом вопросе в ближайшее время не предвидится, и Совет Безопасности бу­дет функционировать в прежнем составе. Однако новые вызо­вы и угрозы, стоящие сегодня перед человечеством, актуализи­руют вопрос наибольшей географической представленности в главном органе ООН, ответственном за поддержание между­народного мира и безопасности.

В то же время актуализируется и другой, наиболее суще­ственный в этом контексте вопрос, связанный с наделением новых (постоянных) членов Совета Безопасности правом вето. Окажется ли это эффективным шагом на пути быстрого раз­решения международных конфликтов или наоборот, приве­дет к еще большему застою и даже «параличу» не только Со­вета, но и всей системы международной безопасности?

При этом необходимо отметить тот факт, что все пред­ложения и проекты по расширению членского состава и усо­вершенствованию механизмов работы Совета Безопасности, включая использование права вето постоянными членами, а также дискуссии по поводу возможных моделей «обновлен­ной» ООН, не будут эффективными и как следствие тому - ре­зультативными до тех пор, пока мировые державы не проявят должной заинтересованности в этом вопросе и не откажутся от политики двойных стандартов, господствующей сегодня в международных отношениях.

Политика двойных стандартов проявляется сегодня не только в работе Совета Безопасности, но в деятельности право­защитных органов системы ООН. Устав Организации много­обещающе провозгласил веру в права человека и достоинство человеческой личности. Красной нитью через всю деятель­ность ООН проходит идея уважения, поощрения и защиты прав человека, которая составляет сердцевину каждого аспек­та деятельности Организации.

Руководители ООН постоянно акцентируют внимание всех государств-членов на необходимости создать возможность того, «чтобы права человека играли определяющую роль при разработке политики всей системы Организации Объединен­ных Наций». Учитывая тот факт, что сама Организация, была создана в ответ на агрессию и преступления против человечно­сти, совершенные фашизмом в годы Второй мировой войны, подобное отношение к проблематике прав человека вполне логично и закономерно.

Эта закономерность находит свое дальнейшее подтверж­дение в создании универсального правозащитного механизма ООН, современная система которого состоит из двух ключе­вых элементов (подсистем): 1) органы, действующие в соот­ветствии с Уставом ООН и принятыми ООН решениями; 2) 10 конвенционных контрольных органов, учрежденных в соот­ветствии с соответствующими международными договорами.

Как видно, практически все главные органы и значитель­ное число вспомогательных органов ООН в той или иной сте­пени занимаются вопросами, относящимися к правам чело­века. При этом функции и полномочия органов Организации в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Так, они принимают решения, предоставляют рекомендации, созывают международные конференции, подготавливают проекты кон­венций, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным государствам.

Именно в рамках ООН, был разработан и принят эпохаль­ный по своему значению Международный билль о правах чело­века, а также многочисленные договоры и декларации, относя­щиеся к правам человека.

Однако практическая реализация прав человека на со­временном этапе в значительной мере отстает от принципов и норм, закрепленных в этих документах. В этой связи, совершен­но обосновано звучит критика в адрес правозащитной дея­тельности ООН, зачастую называемая «тупиковой» и «кризис­ной», а также призывы к реформе всей системы органов ООН в области прав человека на основе нового подхода.

Повсеместное грубое и массовое нарушение последних, и неспособность правозащитных органов ООН повлиять на ситу­ацию с правами человека во всем мире актуализировали вопрос реформирования правозащитной деятельности Организации. Основной фокус в этом вопросе должен быть сосредоточен на деятельности Совета ООН по правам человека и его механиз­ме универсального периодического обзора (далее УПО), кото­рый обязуются проходит все члены Организации. Суть данного механизма заключается в том, что он позволяет государствам проинформировать мировое сообщество о предпринятых дей­ствиях по улучшению положения в области прав человека, по­делится положительной внутригосударственной практикой в этой сфере, а также информацией о преодолении трудностей различного характера, возникающих в процессе реализации прав человека на практике. За первые три года деятельности Со­вета процедуру УПО прошли более половины государств-чле­нов ООН. Однако уже сейчас ряд экспертов и специалистов в области прав человека выражают сомнения в эффективной де­ятельности УПО.

Необходимо заметить, что подобные сомнения вовсе не­безосновательны. Они вызваны во многом тем, что согласно ре­шению 2007 г. Совета ООН по правам человека, каждая страна, проходящая обзор, может отвергнуть рекомендации Совета. «Рекомендации, - подчеркивается в решении Совета, - кото­рые пользуются поддержкой со стороны соответствующего государства, будут обозначены в качестве таковых». По этим рекомендациям осуществляется последующий диалог Совета с соответствующим государством. Полагаю, что такой подход от­рицательно сказывается на результативности УПО.

Вместе с тем, необходимо признать и тот факт, что ряд ре­комендаций, выносимых Советом конкретному государству в рамках УПО, зачастую носит не юридический, а политический характер. Поэтому, возможность государства принять или от­вергнуть их кажется вполне справедливой.

Отрицательным в этом контексте элементом выступает необязательный характер предоставления государством при­чин отказа от выполнения рекомендаций Совета. Фактически государство может просто заявить, что оно не принимает реко­мендацию или, что она носит политический характер. Возмо­жен также вариант заявления о принятии рекомендаций не к выполнению, а к сведению. Таким образом, УПО предоставляет излишне широкий простор государству для определения своей позиции в отношении вынесенных в его адрес рекомендаций.

Однако, несмотря на указанные недостатки в функциониро­вании УПО, необходимо все же подчеркнуть, что сам механизм является важной мерой для усиления контроля над соблюдением государствами основных прав и свобод человека. Для эффектив­ности его работы требуются постоянное совершенствование и, ко­нечно же, добрая воля самих государств добросовестно исполнять вынесенные в их отношении рекомендации.

То же самое касается и деятельности договорных (кон­венционных) органов ООН, в функции которых входят рас­смотрение докладов государств по выполнению обязательств в соответствии с конкретным соглашением, а также принятие и рассмотрение индивидуальных и межгосударственных жалоб о нарушении прав человека. При этом кроме конвенционных органов представления докладов от государств требуют и ряд других органов системы ООН, а также специализированные учреждения Организации, что приводит к параллелизму и ду­блированию в их работе, а также к неоправданному расходова­нию людских ресурсов и финансовых средств.

Безрезультативность работы конвенционных органов ко­ренится и в том, что решения, принимаемые ими носят лишь рекомендательный характер. В ходе возможной реформы пра­возащитных механизмов ООН, вопрос придания их решени­ям юридически обязательного характера может повлиять на эффективность и результативность правозащитной деятель­ности ООН.

Вопросы поддержания международного мира и без­опасности, а также международной защиты прав человека в сложившихся сегодня сложных международных отношениях требуют координации действий ООН с региональными актора­ми - международными региональными и межрегиональными межправительственными организациями. Совет Безопасности ООН неоднократно признавал тот факт, что знание своих реги­онов дает региональным организациям преимущество в плане понимания коренных причин вооруженных конфликтов, кото­рое может повысить эффективность усилий, прилагаемых ими с целью повлиять на предотвращение или урегулирование этих конфликтов. Примечателен тот факт, что это сотрудничество реализуется непосредственно в соответствии с самим Уставом ООН (гл. VIII), указывающим на необходимость совместной работы Совета Безопасности с региональными органами по во­просам мира и безопасности, что в свою очередь может способ­ствовать укреплению коллективной безопасности.

Как показывает выше проведенный анализ основных сфер деятельности ООН, которые должна затронуть реформа, решающим элементом в этом процессе выступает коллектив­ный подход, предполагающий усиление совместных усилий всех государств мирового сообщества по поддержанию меж­дународного мира и безопасности, борьбу с международным терроризмом и агрессией, массовыми и грубыми нарушения­ми прав человека. Совершенно очевидно, что ответ на глобаль­ные вызовы и угрозы может быть только коллективным. Таким образом, сегодня мы вновь возвращаемся к основной идее, за­ложенной отцами-основателями ООН в ее Устав, предполага­ющей безальтернативность решения имеющихся проблем с помощью многосторонней дипломатии. А это в свою очередь требует проявления политической воли у государств мирово­го сообщества, обязанных справедливо подходить к политико­правовой оценке всех событий международной жизни. Цен­тральная же роль в этом процессе должна быть отведена ООН - единственной универсальной международной площадке со­трудничества государств мирового сообщества.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2  (93) 2016

Международное право