Вклад Лиги Наций в развитие международного права

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Овчинникова Ю.С. Будучи первой международной организацией общей компетенции, Лига Наций стремилась придать универсальный характер закрепленным в ее Статуте принципам межгосударственного взаимодействия. В данной статье представлен подробный правовой анализ Статута Лиги Наций с целью выявления его роли в развитии общепризнанных принципов международного права, известных сегодня как нормы jus cogens.

Начало ХХ века было ознаменовано всплеском небывало­го оптимизма, когда казалось, что высокий уровень развития цивилизации сделал невозможным ведение новых войн. Одна­ко, разразившаяся мировая война, показала всю утопичность этих настроений, запомнившись современникам как самый масштабный и жестокий конфликт в истории человечества. Результатом этой войны стало не только неслыханное для той поры количество жертв, но и распад четырех империй, воз­никновение на карте Европы новых государств, значительный спад экономики, голод, вспышки эпидемий и огромное коли­чество беженцев, искавших пристанища по всему свету. Все это привело к интенсивному поиску путей прекращения вой­ны и неповторения подобных конфликтов впредь. За период с 1914 по 1918 годы появилось более 50 проектов, направленных на предотвращение будущих войн и разработанных отдельны­ми лицами, общественными объединениями, а затем и прави­тельственными комиссиями различных стран. Именно в этих документах получила развитие идея о единой международной организации, способной обеспечивать постоянный мир и без- опасность. Таким образом, учреждение Лиги Наций являло собой готовность мирового сообщества к созданию междуна­родной организации многоцелевого характера, способной на практике реализовать идею поддержания всеобщего мира.

Конечно, всем нам известен печальный итог деятельно­сти Лиги, не сумевшей справиться со своей первоочередной задачей - предотвратить новую мировую войну. Вместе с тем было бы неверно утверждать, что все начинания Лиги потер­пели неудачу, поскольку ряд принципов и идей, заложенных в ее Статуте, впоследствии получили закрепление и развитие в рамках ООН. Так, например, основные органы Лиги Наций - Ассамблея, Совет и Секретариат - были сохранены в ООН.

К тому же на базе соответствующих органов и отделов Лиги были сохранены и воссозданы такие международные органи­зации, как ЮНЕСКО, Международный Суд ООН, ЭКОСОС, МОТ и др. Нельзя забывать и о том, что в Статуте Лиги были закреплены новаторские для своего времени идеи, способство­вавшие развитию основополагающих принципов междуна­родного права.

Прежде чем приступить к исследованию, необходимо помнить, что в начале ХХ века еще не существовало импера­тивных норм jus cogens в привычном нам понимании. Вместо них были основные права государств, признаваемые между­народным сообществом. К этим правам относились: 1) право на существование и самосохранение; 2) право на равенство; 3) право на независимость; 4) право на уважение; 5) право на международное общение.

Отметим, что Статут не содержал никаких специальных глав или статей, посвященных исключительно правам госу­дарств либо принципам межгосударственного сотрудниче­ства. Несмотря на это, в ряде статей нашли свое прямое или косвенное закрепление идеи, оказавшие влияние на развитие общепризнанных принципов международного права. Рассмо­трим их более подробно.

Несмотря на то, что вступить в Лигу могли любые госу­дарства, самоуправляющиеся доминионы и колонии (ст. 1), принцип суверенного равенства государств не был напрямую закреплен в ее Статуте. Ведь уже в преамбуле к Статуту указы­валось, на необходимость исполнять налагаемые договорами обязательства лишь во взаимоотношениях между «организо­ванными народами».

Изучение ряда статей позволяет прийти к выводу, что в Статуте скорее говорилось о суверенном равенстве государств- членов Лиги. Например, в нем была закреплена признанная сегодня формула участия в международных организациях: «одно государство - один голос» (ст. 3, 4). Предусмотренное в статье 5 требование единогласного принятия решений, позволяло учитывать мнение каждого государства-члена Лиги, так­же указывая на их формально-юридическое равенство.

Подтверждением сказанного является и то, что не вхо­дившие в Лигу государства находились в заведомо неравном положении по сравнению с ее членами. Так, Лига Наций не могла приступить к урегулированию международного кон­фликта до тех пор, пока государство-член не обращалось к ней с этой просьбой (ст. 11). Следовательно, если пострадавшей стороной являлось не входившее в Лигу государство, между­народная организация оставалась безучастна к его просьбам о вмешательстве в конфликт. При этом Статут допускал воз­можность интервенции Лиги в конфликты, сторонами которо­го выступали лишь третьи государства (ст. 11).

На неравное положение членов Лиги и не входивших в ее состав государств также указывает статья 17, из текста которой следует, что: «В случае спора между двумя государствами, из которых лишь одно является членом Лиги...оно приглашает­ся подчиниться обязательствами, лежащим на ее [Лиги] членах...на условиях, признанных Советом справедливыми. Если это приглашение принимается, то применяются постановле­ния статей 12-16 с соблюдением изменений, сочтенных Сове­том необходимыми». Таким образом, с одной стороны, здесь указывается на суверенное равенство государств и невозмож­ность распространения положений договора на третьи страны - ведь Статут не требует, а приглашает их к сотрудничеству в разрешении спора. С другой же стороны, не вызывает сомне­ния изначально неравное положение третьих стран, согласив­шихся принять на себя возлагаемые Статутом обязательства, по сравнению с членами Лиги. Более того данная статья пред­усматривала ведение коллективных санкций в отношении тре­тьего государства, отказавшегося подчиниться положениям Статута, не давая ответа на вопрос о допустимости этих же санкций к члену Лиги, который являлся бы агрессором по от­ношению к третьему государству, принявшему на себя возла­гаемые Лигой обязательства.

Статут не содержал четко обозначенных обязательств не­вмешательства организации во внутренние дела государств. Более того, статья 11 наделяла Лигу правом вмешиваться в любой конфликт, при условии, что он несет угрозу междуна­родному миру, тем самым предоставляя Лиге возможность для интервенции в дела любого государства. Вместе с тем в ряде статей Статута косвенно говорится о невмешательстве во внутренние дела, но не всех государств, а лишь членов Лиги. Так, статья 10 посвящена территориальной целостности и по­литической независимости членов Лиги от внешней агрессии, поэтому можно предположить, что она допускала сепара- ционные движения внутри этих государств. Помимо этого, в соответствии со статьей 15, Совет не мог заниматься разреше­нием споров, относимых международным правом исключи­тельно к внутренней компетенции государства, а закрепившая доктрину Монро статья 21 фактически указывала на принцип невмешательства в дела целого континента.

Один из старейших принципов международного права - принцип территориальной целостности также не был прямо закреплен в Статуте Лиги Наций. В упоминавшейся выше ста­тье 10 содержалась обязанность уважения и защиты от внешней агрессии территориальной целостности лишь членов Лиги, а не всех государств.

О необходимости добросовестного исполнения обяза­тельств говорится в преамбуле к Статуту, а также в ряде его статей. Так, согласно статье 1, одним из условий включения государства в состав Лиги являлось предоставление действи­тельных гарантий соблюдения взятых на себя международных обязательств. Предусмотренное статьей 8 ограничение наци­ональных вооружений зависело от необходимости исполне­ния международных договоров. Статья 18 была направлена на упразднение тайной дипломатии, поскольку содержала требование обязательной регистрации заключаемых членами Лиги международных договоров. Нельзя обойти вниманием статью 19, допускавшую пересмотр неприменимых догово­ров, а также международных положений, сохранение кото­рых угрожало бы всеобщему миру. Отметим, что на практи­ке данная статья ни разу не применялась, однако детальное ее изучение позволяет сделать вывод, что она ограничивает принцип pacta sunt servanda, ставя его в зависимость от инте­ресов государств-членов Лиги. Статья 20 указывала на недей­ствительность ранее заключенных договоров, несовместимых с положениями Статута. Эта статья не получила практического применения, по следующим причинам: 1) в ней отсутствовал ответ на вопрос о том, кто был правомочен определять степень соответствия ранее заключенных договоров положениям Ста­тута; 2) в статье 21 была предусмотрена возможность отступле­ния от положений статьи 20;¹² 3) практика показала неготов­ность членов Лиги отказаться от заключения несовместимых со Статутом договоров. Несмотря на указанные недостатки, значение статьи 20 заключалось в том, что в ней была пред­принята попытка закрепить иерархию норм международного права, которая сегодня получила развитие в Уставе ООН.

Международное право первой половины ХХ века не зна­ло принципа неприменения силы или ее угрозы, а право на войну рассматривалось как естественное право государств. Возможно поэтому Статут не поставил под однозначный за­прет агрессивные войны, закрепив в своем тексте лишь прин­цип ненападения, который впоследствии трансформировался в принцип неприменения силы или ее угрозы. Вместе с тем несмотря на формальное деление войн на «допустимые» и «недопустимые», Статут сохранял за Лигой возможность вме­шательства в любой конфликт, независимо от того была ли это «допустимая» война, угроза войны, внешний или внутрен­ний конфликт, участвовали ли в нем члены Лиги или третьи государства (ст. 11). Отметим, что предусмотренные статьей 11 основания для вмешательства Лиги в конфликт могли бы стать вполне эффективной мерой поддержания всеобщего мира, если бы не компромиссный характер ее Статута. С од­ной стороны, он наделяет Лигу достаточно широкими полно­мочиями, а с другой, - содержит нормы, препятствующие их практической реализации.

Так, существенным недостатком статьи 11 было отсут­ствие у Лиги права самостоятельной инициативы в разреше­нии возникавших конфликтов. Организация не могла пред­принимать никаких шагов до тех пор, пока один из ее членов не обратился бы к ней с этой просьбой. Практика показала, что в случае, когда агрессором выступал член Лиги, последняя оставалась безучастной к просьбам пострадавшего третьего государства. Это обстоятельство, а также то, что Статут допу­скал возможность вмешательства Лиги (по просьбе ее члена) в конфликт, сторонами которого были только третьи государ­ства, с самого начала подорвали авторитет этой международ­ной организации как гаранта всеобщего мира.

Следующий момент, усложнявший практическое приме­нение статьи 11 - она обходила молчанием вопрос о том, какой орган Лиги должен был предпринимать меры по урегулиро­ванию конфликта. Логично было бы предположить, что это право закреплялось за Советом, поскольку многочисленный состав Ассамблеи, а также требование единогласного приня­тия решений, могли свести «на нет» любые попытки воздей­ствия на агрессора.

Помимо статьи 11, принцип неприменения силы был также закреплен и в статье 10 Статута, согласно которой «Чле­ны Лиги обязуются уважать и защищать от внешней агрессии территориальную целостность и политическую независи­мость всех Членов Лиги. В случае агрессии или угрозы ее со­вершения Совет определяет меры к обеспечению выполнения данного обязательства».

При беглом изучении данных статей может показаться, что содержание статьи 11 было шире по сравнению со статьей 10.  Так, под действие статьи 11 подпадали не только внешние и внутренние военные конфликты, но и любые обстоятель­ства, угрожавшие всеобщему миру. К тому же она наделяла Лигу правом предпринимать активные действия для предот­вращения конфликтов (включая использование санкций), а не просто выносить рекомендации. Более того, статья 11 рас­пространяла свое действие на всех участников международных отношений, независимо от их членства в Лиге, в то время, как статья 10 была направлена на защиту интересов входивших в Лигу государств. Вместе с тем статья 10 была лишена главного недостатка статьи 11 - отсутствия у Лиги инициативы для вме­шательства в конфликт. Так, в соответствии со статьей 10 Лига должна была защищать сложившийся после Первой мировой войны status quo, независимо от наличия соответствующего обращения от ее члена.

Таким образом, закрепленный в Статуте принцип не­применения силы стал лишь полумерой, поскольку ведущие державы в то время еще не были готовы отказаться от «права на войну». Вместе с тем было бы неверно считать, что Лигой не предпринималось никаких попыток по запрету агрессив­ных войн. Определенное влияние на развитие принципа не­нападения оказали Женевский протокол о мирном урегули­ровании международных конфликтов (1924 г.), объявивший агрессивную войну международным преступлением; Декла­рация Лиги Наций об агрессивных войнах (1927 г.), также за­прещавшая агрессивные войны. Наибольшую известность получил Пакт Бриана-Келлога (1928 г.), закреплявший отказ от использования войны в качестве законного средства разре­шения международных споров. К тому же предпринимались попытки внесения в Статут поправок с целью исключения из него допускавших войну положений.

Важное значение в Статуте уделено принципу мирно­го разрешения международных споров. Согласно статье 12, все споры должны были передаваться на рассмотрение Со­вета либо третейскому разбирательству. При этом стороны конфликта не должны были прибегать к войне до истечения трехмесячного срока после решения третейских судей или доклада Совета. В статье 13 содержался перечень споров, подлежавших обязательному третейскому разбирательству, а осуществление принятого судебного решения обеспечивалось возможностью применения предусмотренных статьей 16 санк­ций. Здесь же стоит упомянуть статью 19, предусматривав­шую право Ассамблеи предлагать ревизию международных договоров, сохранение которых угрожало бы всеобщему миру. Несмотря на отсутствие практики применения данной статьи, можно предположить, что она также могла бы использоваться для мирного разрешения международных споров (при усло­вии ликвидации имевшихся в ее тексте коллизий).

Оценивая практическую деятельность Лиги в данной сфере, мы можем выявить как успешные акции - разреше­ние польско-литовского конфликта (1920 г.), греко-болгарско­го конфликта (1925 г.), конфликта между Колумбией и Перу (1935 г.), так и действия, завершившиеся провалом - неспособ­ность повлиять на воюющие стороны во время гражданской войны в Испании (1935-1939 гг.), а также на судетскую пробле­му в Чехословакии (1938 г.).

Отметим также, что в рамках Лиги Наций был заключен ряд документов, закреплявших принцип мирного разреше­ния международных споров. Среди них резолюции Ассам­блеи от 26 сентября 1928 года «О мирном разрешении между­народных споров, о ненападении и о взаимной помощи» и от 26 сентября 1931 года «О всеобщей конвенции для развития средств предотвращения войны». К тому же создание Посто­янной палаты международного правосудия также оказывало определенное влияние на стороны конфликта, поскольку они более не могли ссылаться на затруднения, связанные с созда­нием суда или отсутствием компетентных для разрешения данного спора лиц.

Затрагивая вопросы защиты прав человека, отметим, что в Статуте ничего не говорилось о принципах национально­го, расового или религиозного равенства. Вместе с тем в нем нашли закрепление справедливые и гуманные условия труда, запрет работорговли (ст. 23), а также обеспечение свободы со­вести и вероисповедания в отношении туземного населения территорий, на управление которыми были выданы ман­даты (ст. 22). Отметим также, что в рамках Лиги Наций был детально разработан механизм защиты прав нацменьшинств, который, несмотря на свои недостатки, способствовал даль­нейшему развитию данного принципа. В частности, личные, имущественные и социально-культурные права представите­лей нацменьшинств получили закрепление в двусторонних и многосторонних договорах, контроль за соблюдением кото­рых осуществляла Лига Наций. К тому же, допускалось раз­решение споров, связанных с защитой прав нацменьшинств в Постоянной палате международного правосудия.

В Статуте Лиги ничего не говорилось о праве наций на са­моопределение, однако уже известная статья 10 Статута закре­пляла косвенный запрет на вмешательство Лиги во внутренние дела ее членов, допуская мирное изменение существовавших тогда государственных границ. К тому же в рамках Лиги На­ций была создана система мандатов, которая, несмотря на ее неоднозначную оценку, признавала временный характер управления подопечными территориями, с возможностью приобретения ими независимости мирным путем. Более того, факт публичного обсуждения в Лиге Наций колониаль­ных проблем сам по себе стал определенным сигналом на из­менение положения народов подопечных территорий.

Конечно же одной из основных целей создания Лиги На­ций было укрепление и развитие международного сотрудни­чества государств в различных сферах - в области ограничения вооружений (ст. 8) и поддержания международного мира и безопасности (ст. 10-13, 15, 16), а также в социально-экономи­ческой и гуманитарной сферах (ст. 23-25). Здесь примечатель­ным является тот факт, что несмотря на декларативный харак­тер статей, посвященных неполитическому сотрудничеству государств, именно в этой сфере Лиге удалось добиться наи­более значимых результатов, нежели в вопросах обеспечения коллективной безопасности. Так, в рамках проводимых Лигой международных конференций, были подготовлены проек­ты сокращения таможенных пошлин, установления свободы передвижения капиталов и др. Приняты конвенции о свободе транзита (1921 г.), об упрощении таможенных формальностей (1923 г.), об отмене запрещений и ограничений импорта и экс­порта (1927 г.), обсуждался разработанный А. Брианом план по учреждению Европейского федеративного союза с создани­ем общего европейского рынка (1929 г.). Некоторые принятые Лигой конвенции действуют до сих пор, другие, не вступив­шие в силу, - оказались забыты, однако все они имеют важное значение для становления и развития современного между­народного права, поскольку при создании ВТО, ЕС, ЕАЭС и других международных организаций, в полной мере исполь­зовался опыт Лиги Наций.

Завершая статью, можно прийти к выводу, что несмо­тря на противоречивое содержание Статута, в нем была предпринята попытка придать универсальное значение тем принципам и идеям, без которых немыслимо современное международное право. Свободное участие в деятельности международной организации, равенство прав и обязанно­стей членов Лиги, добросовестное исполнение обязательств, защита территориальной целостности и политической не­зависимости, отказ от тайной дипломатии, развитие меж­государственного сотрудничества в различных сферах - вот небольшой перечень принципов, закрепленных в Статуте и ставших сегодня императивными нормами. К тому же про­грессивному развитию современного международного права способствовали: косвенный запрет любых войн и вмешатель­ства во внутренние дела государства; введение международной судебной защиты индивидуальных прав нацменьшинств; соз­дание системы международного контроля над управляемыми территориями, а также международное управление спорны­ми территориями; создание постоянной международной су­дебной инстанции; стремление к сотрудничеству с третьими государствами в вопросах обеспечения всеобщего мира.

Все сказанное выше позволяет прийти к выводу, что для своего времени Статут Лиги Наций был в определенной мере прогрессивным документом, а содержавшиеся в нем идеи не только не утратили в наши дни своей актуальности, но и стали основой современного международного права, получив закре­пление и развитие в Уставе ООН.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (88) 2015

Международное право