Интеграция государств юга Африки

Конева А. Е. Солнцев А. М.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Конева А. Е., Солнцев А. М. В статье рассматривается международно-правовой статус Южноафриканского сообщества развития (СадК), объединяющего все 15 государств Юга Африки. рассматривается соотношение СадК и Южноафриканского таможенного союза (СаКу), а также дается анализ международного сотрудничества СадК и Российской Aедерации.

Южноафриканское сообщество развития (САДК) пред­ставляет собой субрегиональное интеграционное объедине­ние в Южной Африке, целью которого является создание зоны свободной торговли на территории государств-членов. САДК было создано в результате преобразования в 1992 г. Координа­ционной Конференции по развитию Юга Африки, учрежден­ной в 1980 г. 9 странами субрегиона.

В состав САДК входит 15 государств: Ангола, Ботсвана, ЮАР, Лесото, Свазиленд, Намибия, Зимбабве, Мозамбик, Ма­лави, Мадагаскар, Танзания, Замбия, Маврикий, Демократи­ческая Республика Конго и Республика Сейшельские Острова (вышла из состава в 2004 г. и присоединились снова в 2008 г.). Указанные государства весьма разнятся между собой, причем не только размером территорий, уровнем дохода на душу на­селения, численностью населения, размером их внутренних рынков, обеспеченностью природными ресурсами, социаль­ной и политической ситуацией в стране, но также и правовы­ми системами.

Штаб-квартира САДК расположена в г. Габороне (Ботсвана).

Учредительным актом САДК является Договор САДК, ко­торый был подписан в Виндхуке (Намибия) в августе 1992 г. В соответствии с п. 1 ст. 5 Договора САДК целями организации являются: обеспечение развития и экономического роста, со­кращение масштабов нищеты, повышение уровня и качества жизни народа региона Южной Африки и поддержка социаль­но незащищенных слоев населения посредством укрепления региональной интеграции; развитие общих политических цен­ностей, систем и институтов; поддержание мира и безопасно­сти; поощрение самостоятельного экономического развития на основе коллективной самообеспеченности и взаимозависи­мости государств-членов; обеспечение взаимодополняемости национальных и региональных стратегий и программ; по­ощрение и максимальное увеличение производительной за­нятости и использования ресурсов региона; рациональное использование природных ресурсов и эффективная защита окружающей среды; укре­пление исторических, соци­альных и культурных связей между людьми региона.

В соответствии со ст. 4 Учредительного договора САДК к организационным принципам, которым обя­заны следовать государства- члены, относятся: суверенное равенство всех государств- членов; солидарность, мир и безопасность; уважение прав человека, демократия и верховенство права; спра­ведливость, баланс и взаим­ная выгода; мирное разре­шение споров. Интересно, что на нарушение положения именно этой статьи ссылались главы государств - членов САДК, принимая решение о при­остановлении членства Мадагаскара после государственного переворота в 2009 г.

Договор САДК предусматривал учреждение ряда инсти­туциональных механизмов организации. Впоследствии в рам­ках внеочередного саммита глав государств и правительств САДК 9 марта 2001 г. в Виндхуке (Намибия) было принято решение внести в Учредительный договор поправки, каса­ющиеся изменения институциональной основы САДК в це­лях преодоления сложностей, связанных с преобразованием Координационной Конференции в Сообщество. Согласно внесенным в Договор САДК поправкам институциональную основу организации составляют следующие механизмы: Сам­мит глав государств и правительств САДК; Орган по вопро­сам политики, обороны и безопасности (заседающий в составе трех председателей); Совет Министров; Секретариат; Трибунал; Отраслевые министерские комитеты; Постоян­ный комитет официальных лиц; Национальные комитеты САДК; Парламентский Форум.

Договор САДК был также дополнен в 2003 г. Соглашени­ем, предусматривающим внедрение Регионального индика­тивного стратегического плана САДК, который обозначил ряд долгосрочных целей в области социального и человече­ского развития, которые, как представляется, во многом соот­ветствуют Целям развития тысячелетия, предусмотренным в Декларации тысячелетия 2005 г., а также призван обеспечить стратегическое руководство в отношении реализации проек­тов, программ и мероприятий САДК.

Региональный индикативный стратегический план САДК предусматривает ряд целей, которые необходимо достигнуть в рамках интеграционных процессов, реализуемых в регионе Южной Африки, а также сроки их осуществления: 1) создание зоны свободной торговли к 2008 г.; 2) создание таможенного союза к 2010 г.; 3) создание общего рынка к 2015 г.; 4) создание валютного союза к 2016 г.; 5) введение единой валюты и преоб­разование САДК в экономический союз к 2018 г.

В целях обеспечения единого руководства и согласован­ности в деятельности государств - членов САДК в различных направлениях функционирования организации в рамках Со­общества принимаются различные международно-правовые акты, включая протоколы САДК, принятые в форме между­народных договоров, которые регулируют сотрудничество государств - членов Сообщества в различных сферах его компетенции. Протоколы являются международными ин­струментами, с помощью которых реализуются положения Учредительного договора САДК, и имеют юридически обя­зательную силу. Протокол вступает в силу после того, как его ратифицировали две трети государств - членов САДК.

В целях улучшения экономического благосостояния стран-участниц и повышения уровня жизни людей, прожи­вающих в его странах, САДК разрабатывает и реализует множество программ в различных сферах общественной жизни, к числу которых относятся: политика, оборона и безопасность; экономическое развитие; управление рисками стихийных бедствий; развитие инфраструктуры; здравоохранение; сель­ское хозяйство и продовольственная безопасность; природные ресурсы; метеорология и климат; социальное и человеческое развитие; ликвидация бедности и политический диалог.

Права человека сегодня стали одним из основных крите­риев оценки экономической развитости и благополучия в дан­ном регионе и с каждым днем они играют все большую роль в деятельности САДК и региона Африки в целом. Хотя защита и поощрение прав человека не относится к основным целям САДК, в рамках этой организации ведется активная правоза­щитная деятельность, которая развивается по нескольким на- правлениям.

САДК разработал и принял немалое количество между­народных документов юридически обязательного и рекомен­дательного характера в таких сферах осуществления Целей развития тысячелетия, как борьба с ВИЧ/СПИД, распростра­нение малярии и других серьезных заболеваний, сокращение детской смертности, ликвидация нищеты и голода, обеспе­чение доступа к достаточному питанию, проведение общей политики в области здравоохранения, образования и трудоустройства, а также усиление участия граждан в процессах принятия решений и укрепление демократических практик и деятельности демократических институтов. Кроме того, зна­чительные усилия государств - членов САДК направлены на поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин. Важнейшим достижением в этой сфере является разработка и принятие Протокола САДК по гендерному равенству и развитию 2008 г., зафиксировавшего 23 прогрессивные цели, которые должны быть достигнуты к 2015 г. в сфере ограничения насилия в отношении женщин и детей, необходимости обеспечения свободного доступа жен­щин к работе и занятию руководящих должностей, уравнения семейных прав и обязанностей мужчины и женщины.

Говоря о правозащитной деятельности, реализуемой в рамках САДК, нельзя обойти вниманием судебный орган Со­общества - Трибунал САДК. Главы государств - членов САДК приняли Протокол о Трибунале САДК и его Правила проце­дуры в 2000 г., согласно которым Трибунал САДК мог тол­ковать положения Договора САДК 1992 г., протоколы к нему, более того, юрисдикция суда распространяется на все вопро­сы, регулируемые другими соглашениями, заключенными в рамках Сообщества и признающими юрисдикцию Трибунала (ст. 14 Протокола). Суд мог рассматривать споры между госу­дарствами и индивидуальными лицами или юридическими лицами при условии исчерпания всех возможных внутренних средств правовой защиты.

Дела о нарушении конкретных прав человека не упоми­наются в указанных учредительных документах, однако судьи Трибунала САДК усмотрели компетенцию суда рассматри­вать индивидуальные жалобы на нарушение прав человека путем толкования положений Протокола в совокупности с преамбулой Учредительного договора и его статьями.

Трибунал САДК рассмотрел ряд споров, связанных с за­щитой прав человека, что в конечном счете вызвало критику его деятельности со стороны некоторых государств - членов САДК, в особенности Зимбабве, и привело к тому, что дея­тельность Трибунала была де-факто приостановлена в 2010 г. на саммите глав государств и правительств САДК, а 17 августа 2012 г. саммит САДК в Мапуту (Мозамбик) принял решение о создании нового Трибунала, мандат которого должен ограни­чиваться интерпретацией Учредительного договора САДК и протоколов, касающихся споров между государствами - чле­нами САДК.

Представляется, что государствам - членам САДК в на­стоящий момент при определении полномочий Трибунала САДК следует вступить в открытый и честный диалог с целью достичь согласия относительно соотношения и обеспечения баланса между принципами суверенитета, регионализма, вы­полнения международных обязательств, верховенства закона и защиты прав человека.

Как указывалось ранее, главная цель САДК - это либе­рализация торговых связей государств-членов. Сообщество существенно продвинулось на пути создания зоны свободной торговли. В настоящее время в САДК осуществлено значи­тельное снижение таможенных пошлин, и достигнут суще­ственный прогресс в устранении нетарифных ограничений во взаимных торговых связях. Вместе с тем следует отметить, что региональная интеграция является необходимой предпо­сылкой более эффективной экологической политики, так как окружающая среда распространяется за пределы националь­ных границ.

За последние годы взаимосвязь между охраной окружаю­щей среды и экономическим развитием стала большей ввиду развернувшейся дискуссии мирового сообщества по вопросу устойчивого развития. Эта взаимосвязь представляется взаи­мообусловленной при условии, что экономическое развитие может осуществляться только с учетом благоприятного состо­яния окружающей среды. И наоборот, меры по защите окру­жающей среды могут иметь большой эффект для экономиче­ского роста, так как результатами экономического роста могут быть повышение доступности природных ресурсов, сокра­щение нищеты и повышение уровня жизни. Здесь принцип устойчивого развития направлен на сбалансирование таких сфер, как экономика, охрана окружающей среды и социаль­ные вопросы.

В рамках САДК был принят целый ряд международ­ных документов, касающихся защиты окружающей среды, в т.ч. протоколы САДК. Укажем наиболее важные протоколы САДК, направленные на защиту и сохранение окружающей среды в субрегионе: Протокол об энергетике от 24 августа 1996 г. (вступил в силу 17 апреля 1998 г.), Протокол о добыче полезных ископаемых от 8 сентября 1997 г. (вступил в силу 10 февраля 2000 г.), Протокол о туризме 1998 г. (вступил в силу 26 ноября 2000 г.), Протокол о сохранении дикой природы от 14 августа 1999 г. (вступил в силу 30 ноября 2003 г.), Протокол о здравоохранении от 18 августа 1999 г. (вступил в силу 14 августа 2004 г.), Протокол о рыболовстве от 14 августа 2001 г. (вступил в силу 8 августа 2003 г.), Протокол о лесных ресурсах от 3 авгу­ста 2002 г. (вступил в силу 17 июля 2009 г.), Пересмотренный протокол о трансграничных водотоках от 7 августа 2000 г. (в силу не вступил). Рассмотрим подробнее указанные протоко­лы САДК.

Следует также отметить и наличие рекомендательных актов САДК, вносящих существенный вклад в защиту окру­жающей среды этого африканского субрегиона: Стратегиче­ский план развития САДК с региональными индикаторами на 2005-2020 годы (2003), Декларация САДК по сельскому хо­зяйству и продовольственной безопасности 2004 г.и др.

При рассмотрении деятельности САДК как организации, обеспечивающей платформу для региональной интеграции на Юге Африки, нельзя обойти вниманием вопрос о функцио­нировании Южноафриканского таможенного союза (САКУ) - одного из старейших таможенных союзов в мире. САКУ был основан в 1910 г. по Соглашению о таможенном союзе меж­ду Южно-Африканским Союзом (Union of South Africa), Бечуа- налендом (the High Commission Territories of Bechuanaland - сейчас Ботсвана), Басутолендом (Basutoland - сейчас Лесото) и Свази­лендом (Swaziland). С установлением независимости данных территорий было подписано новое соглашение - Соглашение о Южноафриканском таможенном союзе от 11 декабря 1969 г. - между ЮАР, Ботсваной, Лесото и Свазилендом. После установления независимости Намибии в 1990 г. и завершения политики апартеида в ЮАР участники Союза в 1994 г. иници­ировали переговоры с целью выработки нового соглашения, которое было принято в 2002 г.

В целом можно отметить, что САКУ потребовалось много лет для создания соответствующих институциональных струк­тур - Совета министров, Комиссии таможенного союза, Ко­митета технических связей и Секретариата. Определением политики Таможенного союза занимается только Совет ми­нистров. Соглашение 2002 г. предусматривало учреждение 7 структур, некоторые из них - тарифный совет, национальные тарифные органы и ad hoc трибунал - находятся в стадии фор­мирования.

В 2010 г. главы государств и правительств САКУ достигли договоренности по общей концепции и рабочей программе консолидации таможенного союза. Одним из главных аспек­тов соглашения является институционализация саммита глав государств и правительств как инструмента укрепления союза. Такие отрасли, как горнодобывающая, переработка сельско­хозяйственной продукции, текстильная и автомобильная про­мышленность, были определены в качестве приоритетов сотрудничества.

Вместе с тем вопрос о региональной интеграции Юга Африки не является частью этой программы, что, по мнению ряда ученых, лишний раз показывает, что САКУ - это союз, не нацеленный на усиление региональной интеграции, по­скольку САКУ изначально не создавался для достижения ре­гиональной интеграции Юга Африки.

Более того, учитывая тот факт, что все государства - чле­ны САКУ одновременно входят и в САДК, можно говорить о проблеме двойного членства в региональных экономических союзах, которое приводит к усложнению процессов координа­ции и согласования их политики и программ.

В этой ситуации некоторым экспертам представляется, что наиболее эффективный способ содействовать региональ­ной и континентальной интеграции - это действовать через САДК, тем более что эта организация признана Африкан­ским союзом (АС), а САКУ АС не считает элементом системы континентальной интеграции. Соответственно, на их взгляд, САКУ должен расстаться со своим статусом «подразделения САДК» и интегрироваться в него. При этом САКУ в целях поддержки более широкой региональной интеграции под эгидой САДК необходимо сконцентрировать свои человече­ские, природные, материальные и финансовые ресурсы на содействии САДК - эффективному региональному экономи­ческому сообществу в деле достижения региональной инте­грации.

Российская Федерация осуществляет сотрудничество с САДК, которое характеризуется позитивной динамикой. В марте 1999 г. посол России в Ботсване был аккредитован в ка­честве официального российского представителя при Испол­нительном секретариате САДК. 30 августа - 3 сентября 2003 г. был осуществлен рабочий визит в Россию Исполнительного секретаря Сообщества П. Рамсами, ставший первым шагом подобного уровня в наших отношениях с африканскими инте­грационными объединениями. В ходе визита была достигнута договоренность о проведении на регулярной основе политиче­ских консультаций по линии МИД России и Исполнительного секретариата Сообщества. Был подписан Меморандум о взаи­мопонимании между Правительством Российской Федерации и САДК об основах взаимоотношений и сотрудничестве, в ко­тором зафиксировано намерение сторон способствовать раз­витию политических контактов, укреплению взаимовыгодных связей между Россией и Сообществом, а также отдельными входящими в него государствами в таких областях, как образо­вание, научно-техническое сотрудничество, здравоохранение, сельское хозяйство, транспорт и связь, разведка и разработка минеральных и других ресурсов, энергетика, экология, ликви­дация последствий чрезвычайных ситуаций, культура.

В феврале 2015 г. в Москве состоялась встреча Министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова с исполнительным секре­тарем САДК Стергоменой Такс, по итогам которой стороны условились подготовить совместные предложения по наращи­ванию практического взаимодействия по ряду направлений, включая политическое, торгово-экономическое, гуманитарное сотрудничество, в том числе в контексте договоренностей, до­стигнутых в ходе встречи Лаврова с министрами иностранных дел государств — членов Сообщества «на полях» 69-й сессии ГА ООН в Нью-Йорке в сентябре 2014 г.

Более того, изучение правовых основ функционирования САДК представляется важным для РФ, поскольку ЮАР, буду­чи государством - членом САДК, является одновременно и чле­ном БРИКС, которая в свете текущей международно-правовой обстановки является важнейшим для России международным клубом. При осуществлении международных проектов на тер­ритории ЮАР необходимо учитывать положения междуна­родных договоров и протоколов, принятых в рамках САДК, в том числе и при разработке природных ресурсов ЮАР. Вместе с тем странам БРИКС стоит аналитически подойти к между­народно-правовой базе САДК, оценить, насколько она может быть использована для опыта их национальных правовых си­стем.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (87) 2015

Международное право