К вопросу о понятии «меры укрепления доверия и безопасности»

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Лазутин Л. А. В статье раскрывается содержание мер укрепления доверия и безопасности, принятых в рамках ряда международных договоров, а также в рамках СБСЕ-ОБСЕ. Анализируются меры доверия, принятые Совещанием по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), и дается им юридическая характеристика. Представлена дефиниция мер укрепления доверия и безопасности, а также место данного института в системе международного права.

Понятие «меры доверия» и в российской, и в зарубежной научной литературе не получило строго очерченных рамок. Тем не менее оно давно заняло прочное место в международ­ной политической терминологии. В частности, официальным документом, в котором впервые появились термины «меры укрепления доверия» и «меры доверия», стала резолюция ООН, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1955 г.

Понятием «меры доверия» охватываются обычно такие мероприятия, как ограничение различными способами мас­штабов военной деятельности государств, заблаговременное оповещение о планируемых учениях и передвижениях войск, взаимное инспектирование военных объектов и приглашение наблюдателей, совершенствование связи между правитель­ствами, взаимное предоставление военной информации со­гласованного объема, создание зон и коридоров с особым статусом, декларативные меры типа обязательств о непри­менении силы и т.д.

Обратим внимание на то, что словосочетание «меры дове­рия» является условным и в целом не имеет непосредственно­го отношения к «международному доверию» (субъективному понятию, трудно поддающемуся оценке), хотя отдельные меры, несомненно, способствуют повышению уровня доверия между государствами. Некоторые авторы вообще считают, что «меры доверия» нельзя отнести к разряду удачных выра­жений, так как вряд ли можно говорить о «доверии» между потенциальными противниками, особенно в периоды кризис­ных обострений международной обстановки.

Справедливым представляется замечание, сделанное ди­ректором политического комитета Североатлантической ас­самблеи Дж. Боравски (США): «Меры доверия мало связаны с политическим в конечном итоге вопросом укрепления до­верия между нациями».

На протяжении 1980-2000-х гг. взгляды на роль мер до­верия претерпели определенную трансформацию. Член британского парламента Б. Джордж отмечал, что «по мере затухания «холодной войны» меры доверия и безопасности обрели новые задачи в новой Европе: демонстрировать взаим­ную решимость укреплять доверие и безопасность, а не про­сто достоверно свидетельствовать об отсутствии вызывающих опасения угроз», содействовать стабилизации процесса из­менения взаимоотношений государств в сфере безопасности. Современное понимание мер доверия в основном распростра­няется на так называемые общеевропейские меры доверия и безопасности (МДБ), берущие начало с Хельсинкского акта и получившие дальнейшее развитие на Стокгольмской конфе­ренции и на переговорах в Вене. Организацией, ответственной за поддержание и развитие режима мер укрепления доверия и безопасности в Европе, является ОБСЕ. Эта работа осущест­вляется ею через созданный в 1992 г. Форум по сотрудничеству в области безопасности.

Сформулированные в документах, принятых в рамках СБСЕ — ОБСЕ по мерам укрепления доверия, принципы и цели дают общее представление об их значении в деле ре­шения важнейших проблем современных международных отношений. Однако четкие критерии, определяющие меры доверия, до сих пор не выработаны.

В литературе высказаны различные точки зрения по во­просу о сущности данного понятия.

Например, большая группа исследователей, подготовив­шая под эгидой Международной ассоциации по изучению проблем мира специальную работу, касающуюся мер укре­пления доверия в Европе, такими мерами считает любые шаги, независимо от их природы и характера, если они соот­ветствуют хотя бы одной из трех целей:

а) улучшение общего международного климата для до­стижения прогресса в деле контроля за вооружениями и разо­ружениями;

б) уменьшение риска войны путем расширения связей и предсказуемости, для того чтобы избежать острых кон­фликтов, способных возникнуть в результате непонимания или неправильного толкования военных или политических шагов государства;

в) содействие контролю за вооружением и разоружением.

Этот подход позволяет относить к мерам доверия любую акцию, направленную на укрепление мира. Но он не соот­ветствует тем положениям, которые закреплены в преамбуле Хельсинкского документа по мерам укрепления доверия, без­опасности и разоружения в Европе 1975 г. и определяют их сущность. В нем говорится о таких мерах, которые уменьшают опасность вооруженного конфликта, возникающую в резуль­тате неправильной оценки военной деятельности или санкци­онированных военных действий, и которые могли бы вызвать опасения, в частности, в условиях, когда у государств-участников отсутствует ясная и своевременная информация о харак­тере подобной деятельности. В данном случае Хельсинкский документ предусматривает конкретные, целенаправленные меры в области международной безопасности.

Норвежский ученый Ю. Хольст рассматривает меры укре­пления доверия в единой системе с мерами по укреплению безопасности. По его мнению, меры по укреплению дове­рия делятся на две категории: первая — меры доверия, на­правленные на предотвращение применения военной силы в политических целях, т.е. меры, предусмотренные Заклю­чительным актом совещания в Хельсинки; вторая — меры, связанные с укреплением военной безопасности⁷. Правомер­ность данного толкования обусловлена и сложностью чет­кого разграничения этих двух категорий, и тем, что любая мера доверия в военной области так или иначе связана с обе­спечением безопасности. Показательна в этом отношении Венская встреча государств — участников Общеевропейско­го совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1989 г., на которой было принято решение о возобновлении работы Конференции по мерам укрепления доверия. Послед­ней было поручено разработать и принять набор не только взаимодополняющих мер по укреплению доверия в военной сфере, но и мер по укреплению европейской безопасности, как и предусматривалось на Стокгольмской конференции.

С. А. Малинин, давая оценку мерам укрепления доверия первого поколения, изложенным в Хельсинкском Заклю­чительном акте 1975 г., уже тогда считал, что меры доверия делятся на две группы: первая — меры доверия в политиче­ской области (переговоры, совещания, консультации и т.д.), вторая — меры доверия в военной области (уведомления, приглашения наблюдателей и др.). В основе указанной клас­сификации, по его мнению, лежит один признак: область применения мер доверия.

В 80-х гг. в ряде исследований говорилось о целесообразно­сти разделять меры укрепления доверия на меры в широком и узком смысле слова. Например, В.Л. Швецов, анализируя меры укрепления доверия, изложенные в Заключительном акте Хельсинкского Совещания по безопасности и сотруд­ничеству в Европе, приходит к выводу о том, что на данном этапе их развития правильным было бы говорить о мерах до­верия в узком смысле, т.е. о мерах в области чисто военной, и о мерах в широком смысле, выходящих за рамки военной специфики, но создающих между государствами атмосфе­ру доверия. Он объясняет это тем, что само понятие «меры по укреплению доверия» окончательно еще не институировалось.

Действительно, Заключительный акт Совещания в Хель­синки глав государств СБСЕ 1975 г. закрепляет только ком­плекс мер, осуществление которых гарантирует мирное со­существование и сотрудничество всех государств, и в первую очередь демократические принципы, которыми государства- участники должны руководствоваться во взаимных отноше­ниях. Реализация этих принципов должна способствовать преодолению недоверия и укреплению доверия, разрешению проблем, которые их разделяют, и сотрудничеству в интере­сах человечества.

Об этом же говорится в исследовании, проведенном в рамках ООН в начале 80-х гг. группой правительственных экспертов из 16 стран. В нем, в частности, отмечается, что в установлении доверия важную роль играют мероприятия, связанные с политическими, экономическими и социальными вопросами, включая уважение суверенитета, независимости и территориальной целостности, ненападение и невмеша­тельство во внутренние дела государств; прекращение по­литики агрессии и колониализма; уважение прав человека и основных свобод в соответствии с существующими междуна­родными документами; установление нового международного экономического порядка; уважение суверенитета государств над их природными ресурсами и т.д.

В аналогичном духе высказалась и рабочая группа Комис­сии по разоружению, которая в течение 1983 г. интенсивно разрабатывала руководящие принципы для различных типов мер по укреплению доверия и их осуществления на глобаль­ном и региональном уровнях.

К этой же группе следует отнести и такие меры, как соз­дание безъядерных зон, зон мира, согласованное сокращение военных бюджетов, продолжение и расширение процесса разработки процедур контроля в качестве неотъемлемого эле­мента мер по укреплению доверия и соглашений о контроле над вооружениями и разоружением и др.

Особое место отводится мерам укрепления доверия в по­литической области (переговоры, совещания, встречи пред­ставителей государств, консультации, разъяснение внешнеэ­кономических акций, практические шаги, способствующие нормализации международной обстановки, и др.).

Все эти меры, охватывающие различные области межго­сударственного общения, еще не имеют четких критериев, по которым их можно отличить от других мер (мер экономи­ческого сотрудничества, мер разоружения и т.д.), да и само понятие «меры доверия» в широком смысле слова определить трудно.

С. А. Малинин считал, что к мерам укрепления доверия следует относить: отказ от расширения существующих и соз­дания новых военно-политических группировок, их роспуск, ограничение торговли оружием, создание зон мира в раз­личных районах земного шара (Юго-Восточная Азия, Европа, Индийский океан, Средиземное море и др.).

Э.И. Скакунов обоснованно полагает, что целесообразно разделение мер разоружения и комплекса мер по сниже­нию или фиксации уровней стратегического противостояния по их физическим и правовым признакам, по отношению к которым предусматривающие меры укрепления доверия нормы как самостоятельный международно-правовой инсти­тут имеют сопутствующее значение. При этом выделяются, во-первых, меры доверия, распространяемые на сферу во­енно-стратегического потенциала, соблюдение которых при­звано создать у каждой из сторон уверенность в обоюдном намерении использования военно-стратегического потенци­ала лишь в оборонных целях; во-вторых, меры укрепления до­верия в целях стабилизации военно-политического противо­стояния, которые направлены на то, чтобы обеспечить отказ от любых проявлений политики с позиции силы, поворот военной политики к сугубо оборонительным целям.

Сегодня совершенно очевидно, что всеобъемлющая без­опасность может строиться только на уверенности госу­дарств — всех и каждого — в том, что они могут доверять друг другу, решать любые свои дела без опоры на силу или угрозу силой. В этих условиях проблема доверия приобретает новое измерение: требуется переход от отдельных мер в этой области к широкой политике и стратегии доверия, а на этой основе — к формированию комплекса таких мер.

Исходя из необходимости создания всеобъемлющей си­стемы международной безопасности доверие сегодня следует укреплять одновременно в двух направлениях. В широком смысле — это политика доверия с разработкой и осущест­влением разнообразных мер в экономической, политической, гуманитарной областях, в узком — конкретные согласованные меры укрепления доверия и безопасности в области военной деятельности.

Вполне естественно, что военная область в силу своей зна­чимости и способности прямо влиять на атмосферу и уровень безопасности занимает здесь особое место. Поэтому к мерам доверия в узком смысле относятся: уведомления, наблюде­ние за военной деятельностью, организация и проведение контроля за определенными видами военной деятельности, введение ограничений на виды военной деятельности, вы­полнение плана визитов представителей военных ведомств и др. Все эти меры зафиксированы в ряде договоров и согла­шений, заключенных еще СССР с США, Англией, Францией и другими странами в целях предотвращения случайного возникновения войны.