На современном этапе межгосударственных отношений сотрудничество по борьбе с международным терроризмом не только характеризуется своим определенным постоянством, но и приняло разноуровневый характер. Во-первых, следует отметить, что на глобальном уровне такое сотрудничество концентрируется в рамках ООН, ее специализированных учреждений, прежде всего ИКАО, ИМО, МАГАТЭ. Под их эгидой создана и действует международно-правовая база такого сотрудничества, включающая в себя целый ряд универсальных соглашений.

Во-вторых, как известно, в системе ООН функционирует специальный Комитет по международному терроризму, который разработал проект Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма и проект всеобъемлющей Конвенции ООН против международного терроризма, которая должна содержать единое определение понятия международного терроризма; свои рекомендации данный Комитет регулярно предоставляет Генеральной Ассамблее.

Одним из важных международных соглашений по борьбе с международным терроризмом является Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой (1973 г.). В преамбуле Конвенции, в частности, подчеркивается, что преступления против дипломатов и государственных деятелей создают серьезную угрозу нормальным международным отношениям, которые необходимы для сотрудничества государств. Так были определены объект и предмет этого преступления, что должно было помочь правильной квалификации акта насилия как имеющего либо не имеющего международный характер. Было определено, что терроризм может быть направлен не только против единоличного главы государства (президента, короля), но и «члена коллегиального органа, выполняющего функции главы государства согласно конституции соответствующего государства». Упоминание о конституционном характере функционирования главы государства показывает отрицательное отношение к главам государств, пришедшим к власти незаконным путем.

На 51-й сессии в 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила Декларацию, дополняющую Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г., и учредила Специальный комитет для последовательного решения задач выработки концепции по борьбе с бомбовым терроризмом, конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма и рассмотрения способов дальнейшего совершенствования всеобъемлющей правовой системы конвенций, касающихся международного терроризма.

В материалах VIII конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990) указывается, что в отдельных областях существующие международные нормы могут быть недостаточны для борьбы со всеми формами и проявлениями террористического насилия. Особый интерес представляют такие вопросы, как, например,  государственная политика и практика, которые, по мнению других государств, могут расцениваться как нарушение обязательств по международному договору; или отсутствие надлежащего международного сотрудничества в области эффективного и единообразного предупреждения всех форм и проявлений террористического насилия, а также борьбы с ним и др.

Попыткам разрешения указанных проблем посвящены проведенные в последние десятилетия многочисленные международные конференции и встречи на высшем уровне. Так, на совещании по борьбе с терроризмом (Париж, 30 июля 1996 г.) министры стран Большой восьмерки приняли итоговый документ, в котором заявили о своей решимости уделять первостепенное внимание борьбе с терроризмом, сделали обзор новых тенденций развития терроризма в мире. Примечательно, что был представлен согласованный список из 25 мер по борьбе с терроризмом, значительная часть которых касается национальной компетенции государств.

Характерно и то, что многостороннее и двустороннее сотрудничество предполагалось развивать в двух основных направлениях: международно-правовой и оперативной. В частности, речь шла о сближении национальных законодательств в области выдачи преступников и предоставления убежища.  Предлагалось рассмотреть возможность выдачи террористов, даже если между заинтересованными государствами нет соответствующих соглашений.

Успех борьбы с терроризмом напрямую зависит от реального оперативного сотрудничества между спецслужбами. Значение состоявшейся в Париже конференции заключается еще и в том, что она внесла свой вклад в преодоление серьезного психологического барьера, традиционно разделяющего представителей профессии. Ведущие страны мира пришли к осознанию того факта, что преступный мир объединился гораздо раньше, чем их правоохранительные органы, укрепилось понимание, что терроризм можно победить только совместными усилиями.

Заслуживает упоминания высказанная в свое время идея о создании при ООН особых формирований с целью использования их для освобождения захваченных террористами заложников, а также всех транспортных средств, включая космические, и других объектов, в том числе ядерных. Рекомендовалось также рассмотреть вопрос о целесообразности создания и ведения Комитетом ООН единого банка данных о проявлениях международного терроризма, поскольку, как известно, значительные средства тратятся также на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие).

Одна из проблем заключается в том, что выявление истинных целей спонсирующей и спонсируемой сторон часто затуманено, сбор средств террористической организацией часто ведется под благовидными предлогами и, как правило, через третьи организации. И хотя доказательство расходования средств на уже совершенный или готовящийся террористический акт (т.е. финансирования как формы соучастия в конкретном преступлении) исключительно затруднено, в связи с секретным характером соответствующих финансовых операций, то оно представляется возможным с помощью имеющегося в наличии в любом уголовно-процессуальном законодательстве набора процессуальных действий, а также в рамках взаимной правовой помощи по уголовным делам.

В борьбе с терроризмом задача не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений, а стоит гораздо шире — пресечь саму террористическую деятельность, решающую роль в осуществлении которой играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу.

9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную конвенцию о подавлении источников финансирования терроризма, ставшую логическим завершением инициативы Большой восьмерки о борьбе с финансированием террористов. Конвенция заполняет серьезный пробел в международном законодательстве, расширяя правовую основу международного сотрудничества в вопросах расследования, судебного преследования и выдачи лиц, причастных к финансированию террористов. 

Так, согласно ст. 8 Конвенции, каждое государство принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений, входящих в сферу действия Конвенции, а также средства, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации.

В ст. 18 Конвенции предусмотрено, что государства-участники сотрудничают путем принятия всех практически осуществимых мер, в частности, путем изменения, при необходимости, их внутреннего законодательства для воспрепятствования или противодействия подготовке в пределах их соответствующих территорий к совершению этих преступлений на их территории или за ее пределами, в частности, мер, запрещающих на их территориях незаконную деятельность лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают преступления, указанные в статье 2 Конвенции, и др. Кроме того, государства-участники сотрудничают в предупреждении преступлений, указанных в ст. 2.

Государства-участники могут обмениваться информацией через Международную организацию уголовной полиции (Интерпол).

Специфика борьбы с финансированием, и это большей частью отражено в Конвенции, включает сложную взаимосвязь разведывательных и правоприменительных аспектов, затрагивающих такую уязвимую область, как банковская тайна, связанную как с вопросами экономической безопасности целых государств, так и с правом собственности, коммерческими и личными интересами отдельных граждан, в чем и заключается исключительная трудность соответствующей деятельности как внутри государства, так и на международном уровне.

В целях создания руководящих принципов по борьбе с финансированием терроризма предложено адаптировать 40 Рекомендаций ФАТФ (Международная комиссия по борьбе с отмыванием денег) к проблеме борьбы с финансированием террористической деятельности. На деле это пока свелось к их копированию с заменой фраз «отмывание доходов, полученных преступным путем» на «финансирование терроризма».

Однако создание правовой базы не решает всей проблемы, поскольку для пресечения самой финансовой операции в пользу террористов необходима своевременная разведывательная информация об истинных ее целях и адресатах. Признаки «подозрительных операций», свидетельствующие об отмывании, в случае финансирования терроризма, как правило, играют несущественную роль.

Основная задача по выявлению того, является ли данная конкретная операция совершаемой в интересах террористов, ложится на плечи разведывательных органов государств и, прежде всего, на плечи финансовой разведки. Но принимая во внимание глобальные аспекты финансирования террористов, само государство и соответствующие структуры часто не обладают всей полнотой необходимых разведывательных данных, что препятствует эффективному выявлению и ликвидации международных каналов финансирования террористов. Помочь в решении данной проблемы может лишь повышение уровня сотрудничества между государствами на двусторонней и многосторонней основе.

Многие представители Европейского союза, уровень интеграции которого чрезвычайно высок, в целях обеспечения многосторонней безопасности, охватывающей как традиционные, так и нетрадиционные риски в области безопасности, высказываются в пользу концепции так называемой Европейской разведки, что подразумевает сотрудничество разведывательных служб стран ЕС и НАТО, взаимодействие на основе кодексов поведения в области экономической разведки, создание разведывательного подразделения в составе Военного штаба Евросоюза, совершенствование системы спутникового слежения и т.п.

Принимая во внимание ту основополагающую роль, которую играет в развитии современного терроризма финансирование его из негосударственных источников, особое значение приобретает выработка (в рамках реализации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма) практических мер по созданию эффективной системы контроля за финансовыми потоками как на международном, так и на внутригосударственном уровнях.

О приоритетности данного направления международного сотрудничества в борьбе с терроризмом свидетельствует резолюция 1373 (2001 г.), принятая Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 г., которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия по пресечению его финансовых потоков. Ключевое значение в выявлении и пресечении финансовых операций, осуществляемых в поддержку террористической деятельности, имеет установление конечного адресата — террористической организации или группы. Конкретные инициативы по рекомендациям в данном вопросе, несомненно, должны обсуждаться с участием не только представителей ведомств по борьбе с терроризмом, но и финансовых министерств, а также с представителями компетентных правительственных структур и бизнеса.

Развивая идеи, касающиеся вопроса международного сотрудничества в пресечении финансирования террористической деятельности, необходимо отметить важность координации действий на международном уровне не только в отслеживании источников финансирования, но и лишении террористов возможности использовать полученные средства на преступные цели (о чем говорилось в так называемом Лондонском плане действий). Причем налаженная система обмена информацией стала бы важным звеном в создании механизма своевременного и эффективного пресечения данных видов деятельности.

Среди очевидных сфер сотрудничества в данной области — взаимодействие в пограничном контроле ввоза-вывоза валют, координация финансовой разведывательной деятельности, оптимизация внутригосударственной системы контроля за лицензированием сферы финансовых услуг и внешних и внутренних контрольных механизмов при осуществлении финансовых операций.

Развернутая программа сотрудничества в борьбе с международным терроризмом на глобальном уровне изложена в упомянутой резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г.

Совет Безопасности, действуя на основании главы VII Устава ООН, постановил, что все государства должны, например, предотвращать и пресекать финансирование террористических актов; а также ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств, любыми методами, прямо или косвенно, их гражданам или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались — или при осознании того, что они будут использованы — для совершения террористических актов и др. (п. 1 резолюции).

В п. 2 постановлялось, что все государства должны, в частности, воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки — активной или пассивной — организациям или лицам, замешанным в террористических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам; или принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов, в том числе путем раннего предупреждения других государств с помощью обмена информацией и др.
Заинтересованность ООН в деле борьбы с международным терроризмом нашла свое международно-правовое закрепление в ряде региональных и двусторонних международных соглашений. Так, на региональном уровне сотрудничество в борьбе с терроризмом развивается в рамках СБСЕ, ЕС, Совета Европы, СНГ, Организации американских государств (ОАГ), Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК) и др.

Особое международно-правовое значение имеет Европейская конвенция о пресечении терроризма, подписанная государствами-членами Совета Европы 27 января 1977 г. в Страсбурге, благодаря которой странам Западной Европы удалось сохранить территориальную целостность своих стран, предотвратить гибель многих людей. 

Указанная Конвенция, что обычно присуще международному договору, является отражением компромисса при согласовании воли государств-участников и затрагивает проблему их суверенитета, ст. ст. 6 и 7 Конвенции содержат положения, которые обязывают Договаривающиеся Государства в случае, если они отказываются от выдачи преступника, принимать необходимые меры уголовного преследования лиц, совершающих преступления, перечисленные в ст. ст. 1 и 2 Конвенции, в соответствии с национальным законодательством. Особо подчеркивается, что настоящая Конвенция не исключает никакой уголовной юрисдикции, осуществляемой согласно национальным законам.

Функции контроля за исполнением Конвенции возложены на Европейский комитет по проблемам преступности.

Значительным шагом на пути укрепления сотрудничества в данной области явилось принятие на заседании Совета глав государств-участников СНГ 21 июня 2000 г. в Москве Программы по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г. Данный политический документ нацелил все государства Содружества на проведение ежегодных совместных учений и решение других практических задач по противодействию новым угрозам международного терроризма.

Программа предусматривает создание надежной договорно-правовой основы коллективных действий, осуществление комплекса организационно-практических мероприятий, а также мер по их информационно-аналитическому, кадровому, материально-техническому, финансовому и научно-методическому обеспечению.

Во исполнение решения Совета глав государств СНГ создан Антитеррористический центр государств-участников СНГ, утверждено Положение, определяющее правовой статус, основные задачи, функции, состав и организационные основы деятельности Центра. Антитеррористический центр является постоянно действующим специализированным органом СНГ и предназначен для обеспечения координации и взаимодействия компетентных органов государств-участников в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

Предусмотрена серьезная работа по формированию специализированного информационного банка данных: о международных террористических организациях, их лидерах и причастных к ним лицах; о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма; о неправительственных структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам. Кроме того, Антитеррористический центр СНГ должен участвовать в подготовке и проведении различных антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений, разработке моделей и осуществлении комплексных операций, организуемых по решению Совета глав государств-участников СНГ, содействовать в организации подготовки специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в этих мероприятиях. Сотрудничество военных ведомств с центром позволит координировать усилия в создании системы законодательных актов и иных нормативных документов, международных договоров, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом.

В интересах более тесного взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб в борьбе с наиболее опасными видами преступлений сформирован Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ, который на своих заседаниях рассматривает и принимает стратегически важные нормативные акты, позволяющие повысить эффективность борьбы с терроризмом и иными преступными деяниями.

Что касается сотрудничества государств на двусторонней основе, то оно обычно протекает в форме диалога на различных уровнях, а также на базе двусторонних договоренностей, предусматривающих, в том числе, сотрудничество между правоохранительными, следственными, судебными органами.

В 1997 г. был подписан межправительственный Меморандум о борьбе с терроризмом между Россией и Турцией.

В Договоре о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной 1997 г. в ст. 33 подчеркнуто, что стороны сотрудничают в борьбе «с терроризмом во всех его формах и проявлениях».

Азербайджанская Республика также заключила ряд межгосударственных двусторонних соглашений в области борьбы с терроризмом, в том числе и на межведомственном уровне, например, Соглашение о правовой помощи и сотрудничестве между Прокуратурой Азербайджанской Республики и Прокуратурой РФ от 25 января 1997 г. и др.

Примечательно, что разноуровневое сотрудничество современных государств по проблемам борьбы с различными видами (формами) преступлений международного характера осуществляется на основе общепризнанных международно-правовых норм и принципов, в том числе норм и стандартов европейского права. Все большее количество юридических и физических лиц, других субъектов, в первую очередь, стран-членов Совета Европы, европейских сообществ, ЕС и других международных организаций вовлечено в соответствующие правоотношения в интересах их эффективной реализации.

Использование этих норм и стандартов в ряде случаев достаточно приоритетно, поскольку в европейском праве, как известно, гармонично сочетаются принципы и положения континентального и общего международного права, например, равенства и уважения суверенитета, высокий уровень согласованности между современным международным правом и внутригосударственным правом.

Наиболее ярко это проявляется в вопросах унификации стран-членов Совета Европы, в которых в рамках правового сотрудничества и по его рекомендациям проводятся соответствующие реформы и правовая политика, что имеет принципиальное значение, в частности, для новообразованных суверенных стран Содружества. Европейский Союз всегда ставил во главу угла вопрос об интеграции, предпочтительно, в сфере базисных отношений политико-экономического содержания, что, естественно, требует соответствующей интенсификации разноуровневого межгосударственного сотрудничества и партнерства в борьбе с любыми преступлениями международного характера.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (47) 2012