Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Инвестиционное право Основа эффективных закупок

Основа эффективных закупок

В настоящее время обеспечение государственных и муни­ципальных нужд производится посредством закупок товаров, работ, услуг в рамках контрактной системы.

Основным доку­ментом, регламентирующим закупочную деятельность таких участников как государственные органы и субъекты рынка, является Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О кон­трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Для администрирования процессов закупок в целях реализации основных принципов закупочной деятельности заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает сто миллионов рублей, создают контрактные службы. В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превы­шает сто миллионов рублей и отсутствует контрактная служ­ба, определяется должностное лицо, ответственное за реали­зацию целей и задач закупочной деятельности - контрактный управляющий.

С позиции организационно-управленческой структуры субъекта контрактная служба может представлять собой от­дельное структурное подразделение или совокупность сотруд­ников - представителей различных служб и отделов, функцио­нально участвующих в закупочной деятельности заказчика, то есть без образования отдельного структурного подразделения.

Российское законодательство не содержит универсаль­ного определения структурного подразделения организации. Исходя из сложившейся практики, под структурными подраз­делениями организаций принято считать их части, обособлен­ные по территориальному или функциональному признаку. Порядок создания и работы подразделения, место в организа­ционно-управленческой структуре, задачи и функции, права и взаимоотношения с другими подразделениями, ответствен­ность и регламент определяются локальным нормативным актом, например, Положением о контрактной службе в орга­низации.

Современное управление контрактной службой как основа эффективных закупок

В целях идентификации процессуально - функциональ­ных действий контрактной службы или контрактного управ­ляющего, заказчиком формируется положение (регламент) на основании типового положения (регламента), утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулиро­ванию контрактной системы в сфере закупок. Положение о контрактной службе, как правило, состоит из следующих раз­делов:

-       общие положения;

-       функции и полномочия контрактной службы;

-       обязательства работников контрактной службы;

-      состав и распределение функций между работниками службы;

-      порядок взаимодействия работников контрактной службы с другими подразделениями и другие.

Контрактная служба, контрактный управляющий осу­ществляют следующие функции и полномочия:

1)     разрабатывают план закупок, осуществляют подго­товку изменений для внесения в план закупок, размещают в единой информационной системе план закупок и внесенные в него изменения;

2)     разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в единой информационной системе план-график и внесенные в него из­менения;

3)     осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении за­купок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за­крытыми способами;

4)     обеспечивают осуществление закупок, в том числе за­ключение контрактов;

5)     участвуют в рассмотрении дел об обжаловании резуль­татов определения поставщиков (подрядчиков, исполните­лей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионно-исковой работы;

6)     организуют в случае необходимости на стадии плани­рования закупок консультации с поставщиками (подрядчи­ками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответ­ствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилуч­ших технологий и других решений для обеспечения государ­ственных и муниципальных нужд;

7)     осуществляют иные функции и полномочия исходя из целей и задач закупочной деятельности.

Контрактная система

Работники контрактной службы, контрактный управляю­щий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Вышеизло­женные требования определены законодательно до 1 января 2017 года и согласно разъяснениям Минэкономразвития Рос­сии (письмо от 08.11.2013 N ОГ-Д28-15539), не обозначены тре­бования к уровню профессионального образования работника контрактной службы, контрактного управляющего. Следует отметить то, что исходя из положений ч. 23 ст. 112 Закона N 44-ФЗ следует, допустимо назначение заказчиком работника­ми контрактной службы, контрактным управляющим лиц, прошедших обучение не в сфере закупок (в соответствии с Законом N 44-ФЗ), а в сфере размещения заказов (то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 года N 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Аналогичную формулировку имеют уточнения тре­бований квалификации работников контрактной службы со­гласно письму Минэкономразвития России от 17.09.2014 N Д28и-1782.

Таким образом, до 1 января 2017 года для назначения ра­ботника контрактным управляющим ему достаточно иметь один из следующих уровней образования:

-       высшее образование (без учета профиля);

-      профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус­луг для государственных и муниципальных нужд (среднее или высшее);

-      дополнительное профессиональное образование в сфе­ре размещения заказов на поставки товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

-      дополнительное профессиональное образование в сфе­ре закупок.

После указанной даты к работникам контрактной служ­бы, контрактным управляющим (то есть ко всем работникам контрактной службы) будет предъявляться требование о на­личии исключительно либо высшего образования (без учета профиля), либо дополнительного профессионального образо­вания в сфере закупок (письмо Минэкономразвития России от Относительно форм и видов образовательных программ отметим широкий спектр и разнообразие на современном рынке образовательных услуг. Следует отметить то, что соглас­но ст. 196 Трудового кодекса РФ, работодатель обязан направ­лять на повышение квалификации работников, если это явля­ется условием выполнения конкретных видов деятельности. В данном случае речь идет об обязательном повышении квали­фикации в соответствии с требованиями законодательства РФ.

С организационно-методической точки зрения повыше­ние квалификации специалистов, в том числе в сфере государ­ственных закупок, может проводиться с отрывом от работы, без отрыва от работы (в случае применения образовательным учреждением технологии электронного обучения, дистанци­онных образовательных технологий (ДОТ), с частичным отры­вом от работы, а также по индивидуальным формам обучения.

Обучение по индивидуальному учебному плану в преде­лах осваиваемой дополнительной профессиональной обра­зовательной программы осуществляется в порядке, установ­ленном локальными нормативными актами образовательной организации.

Порядок повышения квалификации в области государ­ственных закупок, а также выдача удостоверяющих прохож­дение указанного вида обучения документов находятся в веде­нии государственных надзорных органов и регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами Рос­сийской Федерации.

Так, согласно п. 1 ч. 10 ст. 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Фе­дерации» (далее — ФЗ № 273) повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессио­нального образования подтверждается удостоверением о по­вышении квалификации или дипломом о профессиональной переподготовке. С 1 сентября 2013 г. документом, подтвержда­ющим повышение квалификации, является удостоверение о повышении квалификации.

Совместным письмом Минэкономразвития РФ № 5594- ЕЕ/Д28и и Минобразования РФ № АК-553/06 от 12 марта 2015 г. в адрес организаций, осуществляющих образовательную де­ятельность по дополнительным программам повышения ква­лификации в сфере закупок, были направлены Методические рекомендации по реализации дополнительных программ по­вышения квалификации в сфере закупок (далее — Методиче­ские рекомендации). В письме отмечено также, что Методи­ческие рекомендации могут быть использованы заказчиками при закупке ими образовательных услуг.

Относительно сроков и периодичности прохождения обучения с целью повышения квалификации, отметим сле­дующее. Согласно действовавшему ранее Постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении допол­нительного профессионального образования (повышения ква­лификации) специалистов» повышение квалификации про­водится по мере необходимости, но не реже одного раза в 5 лет на протяжении всей трудовой деятельности работника. При этом периодичность прохождения отдельными специали­стами повышения квалификации устанавливалась работода­телем самостоятельно. В п. 2.8. Методических рекомендаций отмечено, что обучение в сфере закупок рекомендуется про­водить по мере необходимости, но не реже, чем каждые три года, для всех категорий обучающихся.

Относительно дополнительных образовательных про­грамм, в соответствии с которыми образовательными учрежде­ниями осуществляется обучение (повышение квалификации), следует отметить, что такие программы разрабатываются и утверждаются образовательными учреждениями самостоя­тельно с учетом требований действующего законодательства к уровню подготовки специалистов соответствующей области. Кроме того, при разработке программ повышения квалифи­кации образовательные учреждения, как правило, ориенти­руются на объективный уровень потребностей заказчиков, направляющих своих сотрудников на обучение. Обучение по дополнительным профессиональным программам повыше­ния квалификации в сфере закупок рекомендовано реализо­вывать в очной и очно-заочной форме (п. 2.5 Методических рекомендаций). Реализация программ повышения квалифи­кации направлена на совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной де­ятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.

Освоение дополнительных профессиональных образова­тельных программ завершается итоговой аттестацией обуча­ющихся в форме, определяемой организацией, осуществляю­щей образовательную деятельность, самостоятельно (п. 14 ст. 76 ФЗ № 273).

В настоящее время законодательно не установлены требо­вания относительно объема часов, минимально необходимого для повышения квалификации специалистов контрактной си­стемы в сфере закупок. Однако в п. 12 приказа Министерства образования и науки РФ от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверж­дении Порядка организации и осуществления образователь­ной деятельности по дополнительным профессиональным программам» (далее — Приказ № 499) отмечается то, что срок освоения дополнительной профессиональной программы должен обеспечивать возможность достижения планируемых результатов и получение новой компетенции (квалификации), заявленных в программе; при этом минимально допустимый срок освоения программ повышения квалификации не может быть менее 16 часов. В то же время в п. 2.3. Методических реко­мендаций содержится указание на то, что минимальный срок освоения программ вне зависимости от используемых тех­нологий обучения рекомендуется устанавливать в объеме не менее 108 академических часов (за исключением реализации образовательных программ в целях обучения руководителей организаций — заказчиков, для которых минимальный срок обучения по таким программам может быть снижен до 40 ча­сов).

Кроме того, итоговую аттестацию по программам повы­шения квалификации рекомендуется предусматривать в фор­ме экзамена (тестирования) и (или) защиты итоговой работы (за исключением реализации образовательных программ для руководителей организаций — заказчиков, для которых ито­говую аттестацию рекомендуется предусматривать в форме экзамена (тестирования). Требования к содержанию, объему и структуре итоговых работ определяются организацией, осу­ществляющей образовательную деятельность (п. 4.4. Методи­ческих рекомендаций).

Относительно повышения квалификации государствен­ных служащих, ч. 5 ст. 62 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Россий­ской Федерации» установлено, что повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходи­мости, но не реже одного раза в три года. В связи с тем, что законодателем не установлено иное, на такую периодичность нужно ориентироваться и при направлении на обучение с це­лью повышения квалификации государственных гражданских служащих, занятых в сфере закупок для обеспечения государ­ственных и муниципальных нужд.

Кроме того, Постановлением РФ от 06.05.2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к професси­ональной переподготовке, повышению квалификации и ста­жировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» (далее — Постановление № 362) утверждены го­сударственные требования в том числе к повышению квали­фикации государственных гражданских служащих (далее — Требования).

Так, в указанных Требованиях отмечено, что повышение квалификации гражданских служащих может осуществлять­ся в целях освоения ими актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности. Объем освоения обучающимися дополнительной профессиональной програм­мы в этом случае может составлять от 18 до 72 академических часов. При этом п. 17 Порядка, утвержденного Приказом № 499, определено, что для всех видов аудиторных занятий акаде­мический час устанавливается продолжительностью 45 минут. Если же в отношении гражданских служащих возникает необ­ходимость комплексного обновления знаний по ряду вопро­сов в установленной сфере их профессиональной служебной деятельности, повышение квалификации должно быть осу­ществлено в объеме от 73 до 144 аудиторных часов.

Таким образом, в зависимости от выбранной разновид­ности повышения квалификации объем освоения обучающи­мися, являющимися государственными гражданскими служа­щими, дополнительных профессиональных образовательных программ может составлять от 18 до 144 академических часов.

По окончании обучения лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и (или) о квалификации, образцы которых устанавливаются ор­ганизациями, осуществляющими образовательную деятель­ность, самостоятельно (ч. 3 ст. 60 ФЗ № 273).

Таким образом, при отсутствии федеральных государ­ственных стандартов и требований в отношении дополни­тельных профессиональных образовательных программ по­вышения квалификации в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд образовательные учреждения, на базе которых осуществляется повышение ква­лификации, наделены правом самостоятельной разработки содержания указанных программ с различным количеством учебных часов. Однако при этом необходимо учитывать, что в соответствии с принятыми Методическими рекомендациями минимальный срок освоения таких программ должен состав­лять не менее 108 часов (за исключением случаев, отмеченных ранее).

Администрирование контрактной системы предусматри­вает функционирование комиссии по осуществлению закупок (ст. 39 Закона N 44-ФЗ). Для определения поставщиков (под­рядчиков, исполнителей), за исключением осуществления за­купки у единственного поставщика (подрядчика, исполните­ля), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки. При этом определяются состав комиссии и порядок ее работы, назначается председатель ко­миссии.

Заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или по­вышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обла­дающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Заказчик вправе привлечь на основе контракта специали­зированную организацию для выполнения отдельных функ­ций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона, в том числе для разработки конкурсной документации, документации об аук­ционе, размещения в единой информационной системе изве­щения о проведении открытого конкурса, конкурса с ограни­ченным участием, двухэтапного конкурса или электронного аукциона, направления приглашений принять участие в за­крытом конкурсе, закрытом конкурсе с ограниченным уча­стием, закрытом двухэтапном конкурсе или в закрытом аук­ционе, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполни­теля). При этом создание комиссии по осуществлению заку­пок, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе и подписание контракта осуществляются заказ­чиком.

На основании требований к уровню образования членов комиссии по осуществлению закупок возможно включение лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки, то есть не имеющими высшего образования или дополнительного профессионального образования имен­но в сфере закупок (письмо Минэкономразвития России от 23.09.2013 N Д28и-1070, письмо Минэкономразвития России от 22.05.2014 N Д28и-777).

При этом, вопрос о необходимости обучения и повыше­ния квалификации сотрудников решается заказчиком само­стоятельно (письмо Минэкономразвития России от 29.04.2016 N Д28и-1129).

Таким образом, реализация системы требований уровню образования работников контрактной службы обеспечивает инструментарием практической реализации принципа про­фессионализма заказчика и достижения целей и задач кон­трактной системы.

ДЕГТЕВ Геннадий Валентинович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства г. Москвы

СЕРГЕЕВ Виталий Евгеньевич
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства г. Москвы

ТОРМОЗОВА Екатерина Дмитриевна
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства г. Москвы