В настоящее время обеспечение государственных и муниципальных нужд производится посредством закупок товаров, работ, услуг в рамках контрактной системы.
Основным документом, регламентирующим закупочную деятельность таких участников как государственные органы и субъекты рынка, является Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Для администрирования процессов закупок в целях реализации основных принципов закупочной деятельности заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает сто миллионов рублей, создают контрактные службы. В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает сто миллионов рублей и отсутствует контрактная служба, определяется должностное лицо, ответственное за реализацию целей и задач закупочной деятельности - контрактный управляющий.
С позиции организационно-управленческой структуры субъекта контрактная служба может представлять собой отдельное структурное подразделение или совокупность сотрудников - представителей различных служб и отделов, функционально участвующих в закупочной деятельности заказчика, то есть без образования отдельного структурного подразделения.
Российское законодательство не содержит универсального определения структурного подразделения организации. Исходя из сложившейся практики, под структурными подразделениями организаций принято считать их части, обособленные по территориальному или функциональному признаку. Порядок создания и работы подразделения, место в организационно-управленческой структуре, задачи и функции, права и взаимоотношения с другими подразделениями, ответственность и регламент определяются локальным нормативным актом, например, Положением о контрактной службе в организации.
Современное управление контрактной службой как основа эффективных закупок
В целях идентификации процессуально - функциональных действий контрактной службы или контрактного управляющего, заказчиком формируется положение (регламент) на основании типового положения (регламента), утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Положение о контрактной службе, как правило, состоит из следующих разделов:
- общие положения;
- функции и полномочия контрактной службы;
- обязательства работников контрактной службы;
- состав и распределение функций между работниками службы;
- порядок взаимодействия работников контрактной службы с другими подразделениями и другие.
Контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют следующие функции и полномочия:
1) разрабатывают план закупок, осуществляют подготовку изменений для внесения в план закупок, размещают в единой информационной системе план закупок и внесенные в него изменения;
2) разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в единой информационной системе план-график и внесенные в него изменения;
3) осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами;
4) обеспечивают осуществление закупок, в том числе заключение контрактов;
5) участвуют в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионно-исковой работы;
6) организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
7) осуществляют иные функции и полномочия исходя из целей и задач закупочной деятельности.
Контрактная система
Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Вышеизложенные требования определены законодательно до 1 января 2017 года и согласно разъяснениям Минэкономразвития России (письмо от 08.11.2013 N ОГ-Д28-15539), не обозначены требования к уровню профессионального образования работника контрактной службы, контрактного управляющего. Следует отметить то, что исходя из положений ч. 23 ст. 112 Закона N 44-ФЗ следует, допустимо назначение заказчиком работниками контрактной службы, контрактным управляющим лиц, прошедших обучение не в сфере закупок (в соответствии с Законом N 44-ФЗ), а в сфере размещения заказов (то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 года N 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Аналогичную формулировку имеют уточнения требований квалификации работников контрактной службы согласно письму Минэкономразвития России от 17.09.2014 N Д28и-1782.
Таким образом, до 1 января 2017 года для назначения работника контрактным управляющим ему достаточно иметь один из следующих уровней образования:
- высшее образование (без учета профиля);
- профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (среднее или высшее);
- дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
- дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.
После указанной даты к работникам контрактной службы, контрактным управляющим (то есть ко всем работникам контрактной службы) будет предъявляться требование о наличии исключительно либо высшего образования (без учета профиля), либо дополнительного профессионального образования в сфере закупок (письмо Минэкономразвития России от Относительно форм и видов образовательных программ отметим широкий спектр и разнообразие на современном рынке образовательных услуг. Следует отметить то, что согласно ст. 196 Трудового кодекса РФ, работодатель обязан направлять на повышение квалификации работников, если это является условием выполнения конкретных видов деятельности. В данном случае речь идет об обязательном повышении квалификации в соответствии с требованиями законодательства РФ.
С организационно-методической точки зрения повышение квалификации специалистов, в том числе в сфере государственных закупок, может проводиться с отрывом от работы, без отрыва от работы (в случае применения образовательным учреждением технологии электронного обучения, дистанционных образовательных технологий (ДОТ), с частичным отрывом от работы, а также по индивидуальным формам обучения.
Обучение по индивидуальному учебному плану в пределах осваиваемой дополнительной профессиональной образовательной программы осуществляется в порядке, установленном локальными нормативными актами образовательной организации.
Порядок повышения квалификации в области государственных закупок, а также выдача удостоверяющих прохождение указанного вида обучения документов находятся в ведении государственных надзорных органов и регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Так, согласно п. 1 ч. 10 ст. 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 273) повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования подтверждается удостоверением о повышении квалификации или дипломом о профессиональной переподготовке. С 1 сентября 2013 г. документом, подтверждающим повышение квалификации, является удостоверение о повышении квалификации.
Совместным письмом Минэкономразвития РФ № 5594- ЕЕ/Д28и и Минобразования РФ № АК-553/06 от 12 марта 2015 г. в адрес организаций, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным программам повышения квалификации в сфере закупок, были направлены Методические рекомендации по реализации дополнительных программ повышения квалификации в сфере закупок (далее — Методические рекомендации). В письме отмечено также, что Методические рекомендации могут быть использованы заказчиками при закупке ими образовательных услуг.
Относительно сроков и периодичности прохождения обучения с целью повышения квалификации, отметим следующее. Согласно действовавшему ранее Постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов» повышение квалификации проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в 5 лет на протяжении всей трудовой деятельности работника. При этом периодичность прохождения отдельными специалистами повышения квалификации устанавливалась работодателем самостоятельно. В п. 2.8. Методических рекомендаций отмечено, что обучение в сфере закупок рекомендуется проводить по мере необходимости, но не реже, чем каждые три года, для всех категорий обучающихся.
Относительно дополнительных образовательных программ, в соответствии с которыми образовательными учреждениями осуществляется обучение (повышение квалификации), следует отметить, что такие программы разрабатываются и утверждаются образовательными учреждениями самостоятельно с учетом требований действующего законодательства к уровню подготовки специалистов соответствующей области. Кроме того, при разработке программ повышения квалификации образовательные учреждения, как правило, ориентируются на объективный уровень потребностей заказчиков, направляющих своих сотрудников на обучение. Обучение по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации в сфере закупок рекомендовано реализовывать в очной и очно-заочной форме (п. 2.5 Методических рекомендаций). Реализация программ повышения квалификации направлена на совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.
Освоение дополнительных профессиональных образовательных программ завершается итоговой аттестацией обучающихся в форме, определяемой организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно (п. 14 ст. 76 ФЗ № 273).
В настоящее время законодательно не установлены требования относительно объема часов, минимально необходимого для повышения квалификации специалистов контрактной системы в сфере закупок. Однако в п. 12 приказа Министерства образования и науки РФ от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам» (далее — Приказ № 499) отмечается то, что срок освоения дополнительной профессиональной программы должен обеспечивать возможность достижения планируемых результатов и получение новой компетенции (квалификации), заявленных в программе; при этом минимально допустимый срок освоения программ повышения квалификации не может быть менее 16 часов. В то же время в п. 2.3. Методических рекомендаций содержится указание на то, что минимальный срок освоения программ вне зависимости от используемых технологий обучения рекомендуется устанавливать в объеме не менее 108 академических часов (за исключением реализации образовательных программ в целях обучения руководителей организаций — заказчиков, для которых минимальный срок обучения по таким программам может быть снижен до 40 часов).
Кроме того, итоговую аттестацию по программам повышения квалификации рекомендуется предусматривать в форме экзамена (тестирования) и (или) защиты итоговой работы (за исключением реализации образовательных программ для руководителей организаций — заказчиков, для которых итоговую аттестацию рекомендуется предусматривать в форме экзамена (тестирования). Требования к содержанию, объему и структуре итоговых работ определяются организацией, осуществляющей образовательную деятельность (п. 4.4. Методических рекомендаций).
Относительно повышения квалификации государственных служащих, ч. 5 ст. 62 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. В связи с тем, что законодателем не установлено иное, на такую периодичность нужно ориентироваться и при направлении на обучение с целью повышения квалификации государственных гражданских служащих, занятых в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, Постановлением РФ от 06.05.2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» (далее — Постановление № 362) утверждены государственные требования в том числе к повышению квалификации государственных гражданских служащих (далее — Требования).
Так, в указанных Требованиях отмечено, что повышение квалификации гражданских служащих может осуществляться в целях освоения ими актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности. Объем освоения обучающимися дополнительной профессиональной программы в этом случае может составлять от 18 до 72 академических часов. При этом п. 17 Порядка, утвержденного Приказом № 499, определено, что для всех видов аудиторных занятий академический час устанавливается продолжительностью 45 минут. Если же в отношении гражданских служащих возникает необходимость комплексного обновления знаний по ряду вопросов в установленной сфере их профессиональной служебной деятельности, повышение квалификации должно быть осуществлено в объеме от 73 до 144 аудиторных часов.
Таким образом, в зависимости от выбранной разновидности повышения квалификации объем освоения обучающимися, являющимися государственными гражданскими служащими, дополнительных профессиональных образовательных программ может составлять от 18 до 144 академических часов.
По окончании обучения лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и (или) о квалификации, образцы которых устанавливаются организациями, осуществляющими образовательную деятельность, самостоятельно (ч. 3 ст. 60 ФЗ № 273).
Таким образом, при отсутствии федеральных государственных стандартов и требований в отношении дополнительных профессиональных образовательных программ повышения квалификации в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд образовательные учреждения, на базе которых осуществляется повышение квалификации, наделены правом самостоятельной разработки содержания указанных программ с различным количеством учебных часов. Однако при этом необходимо учитывать, что в соответствии с принятыми Методическими рекомендациями минимальный срок освоения таких программ должен составлять не менее 108 часов (за исключением случаев, отмеченных ранее).
Администрирование контрактной системы предусматривает функционирование комиссии по осуществлению закупок (ст. 39 Закона N 44-ФЗ). Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки. При этом определяются состав комиссии и порядок ее работы, назначается председатель комиссии.
Заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона, в том числе для разработки конкурсной документации, документации об аукционе, размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса или электронного аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе, закрытом конкурсе с ограниченным участием, закрытом двухэтапном конкурсе или в закрытом аукционе, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом создание комиссии по осуществлению закупок, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе и подписание контракта осуществляются заказчиком.
На основании требований к уровню образования членов комиссии по осуществлению закупок возможно включение лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки, то есть не имеющими высшего образования или дополнительного профессионального образования именно в сфере закупок (письмо Минэкономразвития России от 23.09.2013 N Д28и-1070, письмо Минэкономразвития России от 22.05.2014 N Д28и-777).
При этом, вопрос о необходимости обучения и повышения квалификации сотрудников решается заказчиком самостоятельно (письмо Минэкономразвития России от 29.04.2016 N Д28и-1129).
Таким образом, реализация системы требований уровню образования работников контрактной службы обеспечивает инструментарием практической реализации принципа профессионализма заказчика и достижения целей и задач контрактной системы.
ДЕГТЕВ Геннадий Валентинович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства г. Москвы
СЕРГЕЕВ Виталий Евгеньевич
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства г. Москвы
ТОРМОЗОВА Екатерина Дмитриевна
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства г. Москвы
< предыдущая | следующая > |
---|