Национальная гвардия Украины через призму международного гуманитарного права

МЕЖДУНАРОДНОЕ ГУМАНИТАРНОЕ ПРАВО Бисултанов А. К. В статье анализируются вопросы правового основания формирования национальной гвардии, определения ее правового статуса, полномочий, условий и практики применения национальной гвардии в условиях вооруженных конфликтов. Автором раскрывается наиболее актуальная в современных реалиях тема — формирование национальной гвардии и батальонов территориальной обороны Украины.

Угрозы и вызовы, с которыми приходится сталкиваться современным государствам, влияют на решение вопросов во­енной организации в государствах. В состав вооруженных сил стали включаться новые военизированные образования в виде так называемых национальных гвардий, которые традиционно представляли собой вооруженные образования из гражданских лиц, и ныне могут использоваться в нестабильных государ­ствах для подавления выступлений вооруженной оппозиции, преследующей различные политические цели. В связи с этим представляется актуальным определение статуса такого рода вооруженных формирований и квалификация их применения во внутренних вооруженных конфликтах через призму между­народного гуманитарного права.

Впервые отряды так называемой Национальной гвардии были созданы в 1789 г. во время Великой французской рево­люции. Они представляли собой вооруженное гражданского ополчение, созванное для защиты революционных преобра­зований и поддержания правопорядка. Национальная гвар­дия строилась по территориальному признаку (по кварталам и округам), в первое время ее командный состав был выбор­ным, лишь главнокомандующий назначался правительством. Первым командующим Национальной гвардии был Жильбер Лафайет. Отряды Национальной гвардии из бедных кварталов Парижа участвовали в восстании 10 августа 1792 г., в подавле­нии контрреволюционных восстаний. При Наполеоне I Наци­ональная гвардия использовалась в качестве вспомогательной военной силы.

Постепенно «гвардия» как вспомогательная часть войск ста­ла появляться в различных армиях мира. Национальная гвар­дия часто становилась регулярной частью сухопутных войск.

Самой знаменитой можно назвать Национальную гвардию США, являющуюся прямым потомком народных ополчений отдельных штатов. Национальная гвардия — территориальные воинские формирования в США.

Ее существование основано на конституционной норме раз­деления полномочий властей штата и федеральных властей. То есть штаты набирают на воинскую службу солдат и офи­церов, а федеральное правительство берет на себя расходы по их содержанию и распоряжается войсками. В мирное время гвардейцы находятся в подчинении губернаторов тех штатов, где они расквартированы. Но как только объявляется мобили­зация или чрезвычайное положение, гвардейцы включаются в состав регулярных войск. Это позволяет Национальной гвар­дии США считаться полноценным резервом Сухопутных войск и ВВС США.

В современной форме Национальная гвардия создана по за­кону Дика (Акт о милиции 1903 г.). По закону о национальной обороне (1916 г.) Национальная гвардия стала самостоятельной частью Сухопутных войск. В 1947 г. была создана Национальная гвардия ВВС (Air National Guard). Зачисление в Национальную гвардию производится на добровольной основе, гвардейцы должны пройти курс подготовки продолжительностью не ме­нее шести месяцев. Подразделения Национальной гвардии соз­даны в каждом штате, в некоторых из них губернатор является главнокомандующим Национальной гвардии штата, может со­зывать ее при возникновении чрезвычайных обстоятельств: при наводнениях, пожарах, в случае беспорядков. Национальные гвардейцы могут быть призваны на службу сроком до двух лет президентом США в случае объявления чрезвычайного поло­жения на национальном уровне. Мобилизация национальных гвардейцев проводилась во время различных войн, в период Берлинского кризиса (1961 г.), расовых и студенческих волне­ний в 1960-1970-х годах. Во время войны в Персидском заливе на действительную службу были призваны 72 тыс. резервистов Национальной гвардии — рекордное количество со времени Корейской войны.

Важно отметить, что части Национальной гвардии при­нимали активное участие во многих крупных военных опе­рациях Соединенных Штатов Америки, кроме Вьетнамской войны. Примером могут служить: Первая и Вторая мировые войны, война в Корее (1950-1953 г.), война в Персидском Заливе (991 г.), миротворческие операции на территории бывшей Югославии.

Силы национальной гвардии также существуют во многих странах мира, таких как: Пакистан, Шри-Ланка, Саудовская Аравия и т.д. Как правило, они применяются в следующих случаях:

1. Осуществление силовых операций мирного времени: борьба с международным терроризмом, политическим экс­тремизмом и сепаратизмом, предотвращение и пресечение диверсий и терактов; обеспечение режима военного (чрез­вычайного) положения в соответствии с решениями высших органов государственной власти.

2. Применение военной силы для обеспечения безопас­ности государства в вооруженном конфликте, который пони­мается как одна из форм разрешения политических, нацио­нально-этнических, религиозных, территориальных и других противоречий с применением средств вооруженной борьбы, при которой одно и более государств, участвующих в военных действиях, не переходят в особое состояние, называемое во­йной, как правило, преследуют частные военно-политические цели, и который может стать следствием разрастания при­граничного конфликта, вооруженных инцидента или акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба, носить международный (с участием двух и более государств) или внутренний характер (с вооруженным противоборством в пределах одного государства).

После распада СССР национальные гвардии стали образо­вываться на территории республик бывшего Советского Союза, например: Азербайджан, Грузия, Кыргызстан, Узбекистан.

Весной 2014 г. в Республике Казахстан³ и Украине было объ­явлено о формировании национальной гвардии. Но если для Казахстана — это новый опыт, то Украина создает этот орган во второй раз в своей истории.

В отличие от других бывших советских республик, ис­следование проблемы формирования и применения данной структуры в Украине вызывает повышенный интерес в связи с внутриполитическими процессами, сопровождающимися, в том числе, применением вооруженной силы.

Во время распада Советского Союза руководство Украины приняло решение о создании армии независимого государства на базе внутренних войск. Указ Президиума Верховной Рады Украины № 1465-XII «О подчинении Украине внутренних во­йск, которые дислоцируются на ее территории» от 30 августа 1991 г., по сути, дал толчок к созданию так называемой респу­бликанской гвардии на основе внутренних войск МВД УССР.

Национальная гвардия Украины (далее — НГУ) была «рож­дена» Законом Украины «О Национальной гвардии Украины», принятом Постановлением Верховной Рады Украины № 1774- XII от 4 ноября 1991 г. В преамбуле Закона закреплялось, что Национальная гвардия является «государственным вооружен­ным органом, созданным на базе внутренних войск, призван­ным защищать суверенитет Украины, ее территориальную целостность, а также жизнь и личное достоинство граждан, их конституционные права и свободы от преступных посяга­тельств и других антиобщественных действий».

Постепенно собираясь из отдельных частей, как мотострел­ковых, так и авиационных (в 1992 г. было создано Управление авиации НГУ, в состав которой входили 2 вертолетные бригады), к 1995 г. Национальная гвардия Украины представляла собой достаточно боеспособную единицу.

6 октября 1995 г. Национальная гвардия Украины была передана в оперативное управление Верховного главнокоман­дующего Вооруженными Силами Украины, то есть президента. Гвардия хорошо зарекомендовала себя во время операций по усилению границы с Молдавией (по причине конфликта в Приднестровье), действий во время массовых беспорядков татарского населения в Крыму в марте 1998 г. К 1999 г. почти все полки гвардии были переименованы в бригады специаль­ного назначения.

Постепенно украинское руководство начало процесс пере­дачи полномочий Национальной гвардии Украины различным силовым структурам. 17 декабря 1999 г. Указом Президента Украины «О передаче подразделений Национальной гвардии Украины в состав иных воинских формирований» войсковые части НГУ были переданы в состав Министерства обороны Украины и Внутренних войск МВД Украины. 11 января 2000 г. принимается Закон Украины «О расформировании Нацио­нальной гвардии Украины»⁶. Национальная гвардия, как пол­ноценное войсковое формирование, исчезает на определенное время.

В ноябре 2013 г. на территории Украины, в городе Киеве, начинается многомесячная акция протеста, вызванная при­остановлением процесса подготовки к подписанию Соглаше­ния об ассоциации между Украиной и Евросоюзом. В связи с попытками действующей на тот момент власти разогнать протестующих, а также принятием законов, ужесточающих от­ветственность за участие в подобных мероприятиях, ситуация вышла из-под контроля. Акция, названная мирной, постепенно переросла в массовые беспорядки. Действующая власть в Укра­ине стала терять контроль над ситуацией. В феврале 2014 г. в Украине происходит смена власти, что вызвало негативную реакцию как на юго-востоке Украины, так и на территории Крымского полуострова.

Приказом № 144 от 25 февраля 2014 г. временно исполняю­щий обязанности министра внутренних дел А. Б. Аваков, «с це­лью оптимизации структуры и усовершенствования деятельно­сти органов и подразделений МВД», как это указано в приказе, расформировывает спецподразделение МВД «Беркут», при­нимавшее активное участие в подавлении протестных акций.

Слабая боеспособность частей украинской армии, отсут­ствие четких решений со стороны командования во время со­бытий в Крыму весной 2014 г. приводят руководство Украины к идее воссоздания Национальной гвардии Украины, как бое­способной и мобильной единицы. 12 марта 2014 г. Верховная Рада Украины проголосовал за воссоздание Национальной гвардии Украины. Что касается существовавшего на тот момент аналога такого формирования, то есть внутренних войск — части внутренних войск МВД Украины должны были быть реорганизованы, а по факту — слиться в единое целое с новой гвардией. Был принят закон Украины № 877-VII от 13.03.2014 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины». 13 марта 2014 г. был принят Закон № 876-VII «О На­циональной гвардии Украины».

Основная идея поправок и принятия нового закона — пре­образовать внутренние войска Министерства внутренних дел в Национальную гвардию Украины, то есть воинское форми­рование с правоохранительными функциями, которое войдет в систему Министерства внутренних дел Украины. Закон также определяет функции Национальной гвардии Украины, вы­текающие из ее предназначения и задач, общую структуру и численность; упорядочивает руководство Национальной гвардией Украины, прохождение военной службы и трудовые отношения; определяет обязанности, права и ответственность военнослужащих; устанавливает порядок принятия мер физи­ческого влияния, специальных средств, огнестрельного оружия, вооружения и боевой техники военнослужащими.

В соответствии со ст. 1 Закона «О Национальной гвардии Украины», назначение и задачи ныне существующей гвардии следующие: «Национальная гвардия Украины является во­енным формированием с правоохранительными функциями, которое входит в систему Министерства внутренних дел Украи­ны и предназначено для выполнения задач по защите и охране жизни, прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посяга­тельств, охране общественного порядка и обеспечению обще­ственной безопасности, а также во взаимодействии с правоох­ранительными органами — по обеспечению государственной безопасности и защите государственной границы, пресечению террористической деятельности, деятельности незаконных военизированных или вооруженных формирований (групп), террористических организаций, организованных групп и пре­ступных организаций».

Если подробнее рассмотреть положения закона, то можно увидеть, что, прежде всего, речь идет о широчайших полно­мочиях данного формирования, закрепленных в ст. 2 Закона Украины «О Национальной гвардии Украины». Национальная гвардия выполняет функции: от выполнения задач террито­риальной обороны до участия в поддержании или восстанов­лении правопорядка в районах возникновения особо тяже­лых чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера. Круг обязанностей, закрепленных законом за на­циональной гвардией, позволяет ей не только контролировать всю правоохранительную деятельность в стране, но и активно влиять на действия как вооруженных сил и погранслужбы, так и МВД в целом. В соответствии со ст. 9 Закона «О Националь­ной гвардии Украины» комплектация гвардии осуществляется за счет военнослужащих, проходящих службу по контракту и по призыву.

В п. 2 ст. 9 указанного выше Закона говорится, что военно­обязанные могут быть добровольно зачислены в состав резерва национальной гвардии. Речь идет о создании солдат-граждан, постоянно тренирующихся и готовых принять меры по разре­шению тех или иных кризисных ситуаций на территории своей страны. Мобильность за счет деления на оперативно-террито­риальные объединения, а также разнообразие опыта, возраста, умений — могут сделать такое формирование эффективным в боевом плане, а также гибким и легко адаптируемым к любой чрезвычайной ситуации.

Международное гуманитарное право разделяет участников вооруженных конфликтов на комбатантов (воюющих) и не­комбатантов (невоюющих). В соответствии с Дополнительным протоколом I 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. «лица, входящие в состав вооруженных сил стороны, находящейся в конфликте (кроме медицинского и духовного персонала), являются комбатантами, т.е. они имеют право принимать не­посредственное участие в военных действиях» (п. 2 ст. 43). Это означает, что комбатанты имеют право воевать и «обязаны соблюдать нормы международного права, применяемого в пе­риод вооруженных конфликтов» (п. 2 ст. 44).

Таким образом, лиц, входящих в состав Национальной гвар­дии Украины, можно отнести к категории комбатантов. Стоит отметить, что Национальная гвардия Украины участвует, на ос­новании Закона Украины «О Национальной гвардии Украины» от 13 марта 2014 г., «во взаимодействии с Вооруженными Сила­ми Украины в отпоре вооруженной агрессии против Украины и ликвидации вооруженного конфликта посредством ведения военных (боевых) действий, а также для выполнения задач тер­риториальной обороны» (п. 2 ст. 1). В современных реалиях Национальная гвардия играет ведущую роль в боевых действи­ях на юго-востоке Украины.

По состоянию на июнь 2014 г., по словам министра вну­тренних дел Украины А. Б. Авакова, по стране было создано 30 спецподразделений МВД. В том числе по областям:

Винницкая — батальон «Вшниця»;

Волынская — рота «Свнязь»;

Днепропетровская — батальон «Дншро-1», батальон «Артемiвськ», батальон «Очеслав», батальон «Шахтарськ»;

Луганская — батальон «Луганськ-1»;

Запорожская — батальон «Сюф»;

Ивано-Франковская — батальон «1вано-Франювськ»;

Киевская — батальон «Кшвщина», батальон «Миротво- рець», батальон «Азов»;

г. Киев — батальон «Кшв-1», батальон «Золой ворота», батальон «Сч», рота «Ки1в-2»;

Кировоградская — батальон «Юровоград»;

Львовская — батальон «Львш»;

Николаевская — батальон «Микола1в»;

Одесская — батальон «Шторм»;

Полтавская — батальон «Полтава», рота «Кременчуг»;

Сумская — батальон «Суми»;

Тернопольская — батальон «Тернотль»;

Харьковская — батальон «Слобожанщина», батальон «Харюв-1», рота «Харюв-2»;

Херсонская — батальон «Херсон»;

Хмельницкая — рота «Богдан»;

Черниговская — батальон «Чернтв».

В соответствии со ст. 43 Дополнительного протокола I 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. к категории комбатан­тов стоит также причислить лиц, входящих в состав батальонов территориальной обороны Украины. Указанные формиро­вания были созданы в соответствии с рядом законов Украи­ны («Об обороне Украины» от 6 декабря 1991 г. № 1932-XII; «Об утверждении Указа Президента Украины „О частичной мобилизации"» от 17 марта 2014 г. № 1126-VII¹⁷), Указом Пре­зидента «Об утверждении Положения о территориальной обороне Украины» от 2 сентября 2013 г. № 471/2013 и во ис­полнение соответствующего решения Совета национальной безопасности и обороны Украины от 19 марта 2014 г. в качестве отдельных батальонов, которые входят в состав Вооруженных Сил Украины, находятся в подчинении Министерства обороны Украины (например, известный 24-й отдельный штурмовой батальон «Айдар» сухопутных войск ВС Украины), а их фор­мирование осуществляется по территориальному принципу. Вместе с тем батальоны находятся в подчинении глав област­ных госадминистраций, на территории которых они непо­средственно создаются. Финансовое обеспечение и комплекта­ция батальонов осуществляются за счет областных бюджетов и благотворителей.

Таким образом, сравнение практик создания национальных гвардий и опыта их применения показывает следующее:

1. Включение национальной гвардии в состав регулярных вооруженных сил не является общим правилом. Как пока­зывает практика, национальная гвардия может входить в со­став регулярных вооруженных сил в условиях вооруженного конфликта как международного, так и немеждународного характера;

2. Национальная гвардия может наделяться полномо­чиями, связанными не только с решением традиционных для нее задач: обеспечение безопасности главы государства и высших органов власти, участие в церемониальных ритуа­лах, несение почетного караула у эталонов государственных флага и герба, охрана особо важных государственных объ­ектов; подавление мятежей и стихийных волнений, разгон или охрана демонстраций; борьба с терроризмом; участие в ликвидации последствий стихийных бедствий, в том числе путем восстановления и обеспечения общественного поряд­ка в местах стихийных бедствий; но и задач, свойственных воинским формированиям, входящим в состав регулярных вооруженных сил — это отражение агрессии, направленной против государства; вооруженная защита целостности и не­прикосновенности территории государства и другие задачи аналогичного характера.

Изучение национальных законодательств показывает, что национальные гвардии, независимо от того, входят они в состав регулярных вооруженных сил или нет, при наличии условий, определяемых национальным законодательством, могут при­нимать участие в вооруженном конфликте как международно­го, так немеждународного характера. В этом случае служащие подразделений национальной гвардии приобретают статус комбатанта со всеми вытекающими отсюда последствиями, основанными на международных обязательствах государства национальной гвардии.

Международное гуманитарное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (80) 2015