Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Административное право Разработка и проведение оценки эффективности и результативности профессиональной деятельности государственных служащих (на примере Челябинской области)

Разработка и проведение оценки эффективности и результативности профессиональной деятельности государственных служащих (на примере Челябинской области)

МАЙОРОВ Владимир Иванович
доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета

Реформа государственной службы, проводимая в настоя­щее время в Российской Федерации, предполагает разработку и внедрение показателей оценки эффективности и результа­тивности профессиональной служебной деятельности госу­дарственных гражданских служащих, позволяющих в виде конкретных целевых значений качественных и количествен­ных параметров оценить степень и качество выполнения госу­дарственными служащими возложенных на них должностных обязанностей. Внедрение таких показателей способствует по­вышению качественных результатов работы госслужащих и установлению связи между оценкой их деятельности и систе­мой стимулирования труда.

В то же время среди отечественных ученых отсутствует единое мнение о содержании понятия оценки эффективности и результативности деятельности управленческого персонала как в коммерческом секторе, так и в публичной сфере. В совре­менной научной литературе, как правило, используется тер­мин «оценка персонала», под которым понимается «процесс определения эффективности деятельности сотрудников в ходе реализации задач организации»1. Но данный термин чаще всего применяется для оценки труда работников коммерче­ских организаций.

Для оценки эффективности их труда необходимо сначала оценить результаты (в частном секторе экономики - это прибыль), далее - затраченные на получение прибыли ресурсы, а затем соотнести их между собой. Как отмечает Ю. В. Гаври­лова, в этом аспекте оценка эффективности становится клю­чевым элементом триады «оценка персонала - повышение производительности труда - увеличение прибыли». Однако подобная схема, идеальная для оценки эффективности в част­ном секторе, вряд ли может быть в полной мере применена к оценке деятельности государственного служащего в публич­ной сфере.

Оценка деятельности государственных гражданских слу­жащих, как это следует из Указа Президента РФ от 21.08.2012 «Об оценке эффективности деятельности органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации», включает в себя «процесс определения эффективности их деятельности в ходе реализации целей и задач органа государственной власти в соответствии с их компетенцией, позволяющий получить су­щественную, значимую информацию для принятия дальней­ших управленческих решений». Сложность понятия оценки эффективности деятельности государственных служащих во многом объясняется специфическим характером госслужбы, «трудовые отношения в которой принципиально отличаются от таковых в других сферах деятельности».

В настоящее время в России пока не сложилась единая теоретико-методологическая и нормативно-правовая база, определяющая понятие эффективности и результативности деятельности чиновника. Многие исследователи обращают внимание на отличия в содержании понятий результативно­сти и эффективности деятельности государственных граждан­ских служащих. Так, проректор Российской академии госу­дарственной службы при Президенте Российской Федерации И. Н. Барциц подчеркивает, что хотя в законодательстве ис­пользуется соединение эффективности и результативности, «необходимо четко разделять два этих термина: что относится к эффективной, а что - к результативной деятельности».

Эффективность государственного управления опреде­ляется степенью полноты и качества выполнения органами власти своих функций, в первую очередь - удовлетворения за­просов и потребностей населения. Об эффективности деятель­ности органов власти и их служащих свидетельствует достиже­ние заданного результата (в том числе предоставление объема государственных функций и услуг) при минимуме затрачен­ных ресурсов (бюджетных средств, времени и т. д.) или дости­жение наилучшего результата при заданном объеме ресурсов, средств. При этом результативность управления, в отличие от эффективности, характеризуется степенью достижения задан­ного результата функционирования управляемой системы.

С позиции системного подхода результативность мож­но оценить как «степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) властно-управленческой деятель­ности». Затраты на достижение цели или содержательная ее оценка не имеют значения; важна лишь степень достижения поставленной цели. Эффективность же в отличие от резуль­тативности определяется именно на основе «количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и результа­тов государственного и муниципального управления».

В этой связи необходимо отметить наличие такой важной методологической проблемы, как выбор конкретных, измери­мых показателей и критериев, которые бы наиболее адекват­но оценивали эффективность профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Как считает Я.Ю. Маслова, нужен переход «от субъективных оце­нок руководителей и кадровых служб, скрытых от граждан и институтов гражданского общества, к системе объективной оценки эффективности, которая опиралась бы на определен­ные критерии и показатели». Немаловажным является такой показатель, как удовлетворение общественных потребностей и интересов, ведь оценка деятельности госслужащих зависит, прежде всего, «от качественного оказания гражданам и ор­ганизациям государственных услуг, от того, насколько высок процент культуры общения с гражданами, отсутствия прояв­ления бюрократизма и коррупции».

Характеризуя систему показателей оценки результатив­ности и эффективности деятельности государственных слу­жащих, можно обратиться к зарубежному опыту. Сегодня во многих странах мира проводится разработка и внедре­ние комплексной системы индикаторов, которые отражают успешность выполнения должностных обязанностей, а также степень достижения поставленных целей. В этом процессе задействованы всевозможные показатели результативности (Performance Measures). При всем разнообразии методов де­композиции и способов построения систем показателей чаще всего разработка механизма оценки результативности стро­ится на основе двух основных систем: построения «сбаланси­рованной системы показателей» (Balanced Scorecard - BSC) и определения «ключевых показателей результативности» (Key Performance Indicators - KPI). В системе BSC основное внима­ние направлено на установление взаимосвязи отдельных по­казателей результативности между собой с целью максимиза­ции оценки их совокупного влияния на конечный эффект, а система KPI в свою очередь строится на выборе наиболее важ­ных показателей результативности, которые в максимальной степени характеризуют конечный эффект. В процессе разра­ботки системы ключевых показателей результативности одна из главных проблем заключается в том, что ориентация на ко­нечные результаты, проявляемые в социальном и экономиче­ском эффекте, обуславливает сложность определения вклада отдельно взятого госслужащего в полученный результат; од­нако для объективной оценки его деятельности требуются как можно более четкие показатели.

В Российской Федерации до начала 2000-х гг. отсутство­вала система оценочных показателей служебной деятельности гражданских служащих, что вызывало ряд проблем, «в част­ности, не был разработан механизм внедрения показателей в служебную деятельность гражданских служащих». Не были определены критерии, показатели, методы и процедуры оценки эффективности, а сама оценка проводилась в боль­шинстве случаев в форме аттестации. Аттестации зачастую носили формальный характер и не позволяли в должной мере определить качество исполнения должностных обязанностей.

С начала 2000-х гг. в России начинается активный процесс реформирования системы государственной службы. 15 августа 2001 года Президентом РФ была утверждена Концепция ре­формирования системы государственной службы, в которой одной из основных проблем современного состояния государ­ственной службы была названа недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти. Это определило постановку вопроса о разработке и внедрении механизмов оценки результативности и эффективности деятельности го­сударственных служащих. Как отмечал И. Н. Барциц, новые показатели результативности профессиональной служебной деятельности должны с помощью конкретных целевых значе­ний фиксировать «особенности и степень достижения целей, возложенных на государственные органы, их структурные под­разделения и государственных служащих».

Для реализации принципа объективной оценки эффек­тивности деятельности государственных служащих, установ­ленного как в Концепции, так и в Федеральной программе реформирования государственной службы в 2003 - 2005 годах, предусматривалось:

-      более четкое определение объектов, методов и про­цедур оценки эффективности деятельности госслужащих на основе анализа имеющейся отечественной практики, опыта зарубежных стран, деятельности частного сектора (с учетом специфики публичного сектора и госслужбы); определение четких критериев и показателей такой оценки;

-      создание институциональной и нормативной базы для оценки эффективности и построение на этой основе ком­плексной системы оценки эффективности деятельности гос­служащих в Российской Федерации.

В соответствии с данной концепцией были приняты Феде­ральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ­ственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граждан­ской службе», в которых создание системы показателей эф­фективности и результативности деятельности гражданских служащих получило юридическое обоснование.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепил два вида показате­лей результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности: обобщенные и специфические. Под обобщенными показателями понимались типовые показате­ли, общие для различных категорий гражданских служащих (касающиеся сроков приема и выдачи документов, подготовки нормативных правовых актов и т.д.). К специфическим отно­сились показатели, которые установлены индивидуально для отдельных гражданских служащих и отражают специфику де­ятельности конкретного органа государственной власти и/или гражданского служащего (например, предоставление государ­ственных услуг или принятие значимых административных решений).

Считаем, в целом, возможным выделить три основные группы показателей эффективности и результативности. К первой относятся показатели, характеризующие эффектив­ность и результативность деятельности государственного орга­на (показатели конечного эффекта). Они определяют степень достижения государственным органом стоящей перед ним определенной цели (задачи) и представляют собой количе­ственное измерение состояние достижения целей.

Вторую группу составляют показатели, характеризую­щие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата). Они определяют эффективность исполнения определенных задач, работ и видов деятельности гражданского служащего.

И, наконец, в третью группу входят показатели, характе­ризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений, или показате­ли процессов. Они в свою очередь характеризуют выполнение гражданским служащим служебных обязанностей и долж­ностного регламента и должны быть включены в должностные регламенты государственных гражданских служащих.

Таким образом, в 2000-е гг. в России была проведена боль­шая работа по созданию нормативно-правовой базы и внедре­нию механизмов оценки результативности и эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Одна­ко многие методы регламентации деятельности государствен­ных служащих так и не получили широкого применения, а новые законодательные механизмы стимулирования госслу­жащих к исполнению их обязанностей на высоком профес­сиональном уровне оказались в полной мере не реализованы. Помимо этого требовалось нормативное реформирование вопросов установления обобщенных показателей эффектив­ности и результативности деятельности государственных орга­нов и гражданских служащих.

Еще одна проблема была связана с выбором критери­ев оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих и их оптимальным количеством. Большое количество критериев оценки ведет к тому, что слож­ность проведения оценки и высокие издержки на мониторинг большого числа показателей могут нивелировать весь поло­жительный эффект от их практического применения. В про­тивном случае, если показателей недостаточно, существует вероятность появления «эффекта искажающего поведения» со стороны служащих, при котором они основное внимание уделяют тем видам деятельности, которые измеряются пока­зателями, и игнорируют прочие должностные обязанности.

На решение имеющихся проблем была нацелена Феде­ральная программа «Реформирование и развитие системы го­сударственной службы Российской Федерации» (2009 - 2013)», в рамах которой предполагалось планирование, оценку и фи­нансирование деятельности государственных органов поста­вить в зависимость от количества и качества оказываемых ими государственных услуг (выполняемых функций). В концеп­ции реформы было заложено внедрение механизмов управле­ния по результатам. Исходя из этого, предусматривалась раз­работка ключевых измерителей показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов.

В настоящее время важнейшей задачей дальнейшего раз­вития гражданской службы стал переход к разработке и вне­дрению системы комплексной оценки государственных граж­данских служащих. Комплексная оценка служащих входит в число современных кадровых технологий, а ее внедрение явля­ется одним из основных направлений развития государствен­ной службы Российской Федерации. Это особо выделено в проекте Федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015- 2018 годы)», поскольку применение системы комплексной оценки обеспечивает про­движение государственных служащих по должностям в зави­симости от образования, знаний и навыков по направлениям деятельности, опыта работы, профессиональных достижений и результатов общественной оценки. Таким образом, ком­плексная оценка обобщает и выводит на качественно новый уровень проделанную ранее работу по созданию и внедре­нию механизмов оценки результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Методы оценки деятельности государственных служащих могут быть весьма многообразны. Особо необходимо отметить метод управления по целям (MbO) - широко распространен­ный за рубежом метод комплексной оценки эффективности деятельности государственных служащих, который в наиболь­шей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности и характеризуется высокой объективностью. Данный метод основывается на оценке достижения целей, намеченных на конкретный период времени, конкретным слу­жащим, поэтому требует четкого количественного определе­ния целей и сроков их достижения.

В связи с тем, что органам государственной власти субъ­ектов РФ было рекомендовано принять участие в реализации Федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 гг.)», в последние годы на региональном уровне начался процесс внедрения механизмов комплексной оценки деятельности государственных граждан­ских служащих.

Так, в Челябинской области в 2015 году были разработа­ны и утверждены Положение об оценке эффективности де­ятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области (далее - Положение), а также Методика проведения данной оценки. В Положении были установлены основные принципы, критерии, порядок проведения оцен­ки эффективности, органы, ответственные за ее проведение, определены органы исполнительной власти Челябинской об­ласти и структурные подразделения Аппарата Губернатора и Правительства Челябинской области, участвующие в проведе­нии оценки.

В целом, авторы Положения постарались учесть все со­временные тенденции проведения комплексной оценки эф­фективности и существующие в данной сфере проблемные вопросы. Теоретической и методической основой данного документа стали положения, содержащиеся в методическом инструментарии по внедрению комплексной оценки (разра­ботанном Министерством труда и социальной защиты Рос­сийской Федерации в 2013 году) и нормы законодательства о государственной гражданской службе.

Были сформулированы следующие основные принципы проведения оценки эффективности:

- принцип законности - проведение оценки эффектив­ности деятельности руководителей строго в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской об­ласти;

-      принцип объективности - всестороннее и полное про­ведение независимой оценки, исключение конфликта интере­сов;

-      принцип достоверности - подтверждение результатов оценки эффективности деятельности руководителей соответ­ствующими документами;

-      принцип прозрачности - возможность проверить про­исхождение источников информации, используемых для про­ведения оценки;

-      принцип гласности - публикация результатов прове­денной оценки эффективности деятельности руководителей на сайте Правительства Челябинской области.

Источниками информации для проведения оценки эф­фективности деятельности руководителей стали отчеты орга­нов исполнительных власти Челябинской области, статисти­ческие данные, результаты анкетирования и социологических опросов, заключения независимых экспертов.

Механизм проведения оценки был закреплен в Методике проведения оценки эффективности деятельности руководите­лей (далее - Методика), целью которой является обеспечение оптимальной организации и проведения процедур оценки эффективности, их прозрачности и открытости, а также чет­кого распределения обязанностей и ответственности участни­ков оценки. Методика содержит подробное описание набора оценочных процедур, технологий и методов, позволяющих получить оценку профессиональной служебной деятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области, порядок организации и проведения комплексной оценки и отдельных ее элементов, методический инструмен­тарий и способы учета результатов в деятельности органов ис­полнительной власти.

При этом оценивались одновременно и результативность, и эффективность деятельности руководителей, несмотря на некоторую, уже отмеченную нами противоречивость данных понятий. Под эффективностью и результативностью в Мето­дике подразумевалась «способность руководителя к достиже­нию поставленных целей, выполнению задач и реализации планов в полном объеме с требуемым качеством в установлен­ный срок при оптимальном использовании организационных, кадровых, финансовых, информационных и других типов ре­сурсов, имеющихся в распоряжении органа власти».

Было решено выделить 6 критериев оценки эффективно­сти деятельности руководителей:

1)     выполнение индикативных показателей и эффектив­ность использования бюджетных средств органом исполни­тельной власти Челябинской области;

2)     качество работы по планированию и исполнению об­ластного бюджета (качество финансового менеджмента, осу­ществляемого главными распорядителями средств областного бюджета и главными администраторами доходов областного бюджета);

3)     качество предоставления государственных услуг орга­ном исполнительной власти Челябинской области;

4)     эффективность исполнения органом исполнительной власти Челябинской области государственных функций по го­сударственному контролю (надзору);

5)     качество исполнения поручений и указаний Президен­та Российской Федерации, контрольных поручений Губерна­тора Челябинской области;

6)      эффективность реализации кадровой политики25.

Такое количество критериев представляется оптималь­ным, исходя из существования упомянутой выше проблемы достаточности/недостаточности количества оцениваемых кри­териев. Охвачены основные направления работы руководи­телей, нет перекоса в ту или иную сторону деятельности. Ко­нечно, все 6 критериев получилось возможным применить к оценке не всех руководителей исполнительных органов власти, как это будет видно из итогового рейтинга, однако введение меньшего количества критериев было бы нерациональным из- за риска упустить значимые стороны работы руководителей, требующие оценки.

Согласно Методике по каждому критерию оценки эф­фективности деятельности руководителей формируется на­бор показателей эффективности и результативности, их зна­чения определяются экспертным путем и устанавливаются с учетом и на основе:

-       значений за прошлые периоды;

-      метода прямого счета, когда целевое значение устанав­ливается на уроне, означающем, что проблема, порождающая какую-либо задачу, полностью решена;

-       методов кратко- и среднесрочного планирования;

-      показателей, установленных в отраслевых законодатель­ных и подзаконных актах;

-       значений аналогичных показателей в других субъектах РФ

К показателям предъявляется ряд требований:

1)     показатели должны быть основаны на официальных данных либо иной подлежащей проверке информации;

2)     способ сбора и обработки исходной информации дол­жен допускать возможность проверки корректности получен­ных данных;

3)     определение показателя должно обеспечивать одно­значность его интерпретации;

4)     получение необходимых данных должно производить­ся с минимально возможными затратами времени и ресурсов;

5)     показатели следует определять исходя из необходимо­сти непрерывного накопления данных и обеспечения их сопо­ставимости за отдельные периоды;

6)     показатели должны отражать непосредственно дея­тельность руководителя органа исполнительной власти Челя­бинской области.

Как мы видим, определение показателей эффективности носит системный характер, учтены различные стороны про­блемы, принимаются во внимание как текущее положение дел, так и ретроспективный и перспективный аспекты, до­стижение нормативных показателей. Немаловажное значе­ние имеет включение в оценку сравнительного компонента, заключающегося в сравнении с другими субъектами РФ. Тре­бования, предъявляемые к показателям, являются четкими и обоснованными, учтено практически все, что необходимо для проведения на их основе адекватной оценки.

Механизм оценки эффективности, разработанный в Че­лябинской области, можно отнести к системе определения «ключевых показателей результативности» (KPI), ориенти­рованной на выбор наиболее важных показателей, характе­ризующих конечный эффект. Выбранные показатели эффек­тивности относятся к группе показателей непосредственного результата. В целом, предложенная система оценки эффек­тивности деятельности руководителей соответствует закре­пленному в методическом инструментарии по внедрению комплексной оценки перечню оцениваемых областей дея­тельности и соответствующих им показателей эффективности государственных гражданских служащих, относящихся к кате­гории руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В качестве основного метода оценки руководителей использован метод управления по це­лям, обычно применяемый для оценки достижения целей с использованием показателей эффективности.

Результаты проведения первой оценки эффективности деятельности руководителей по новой методике были подве­дены в итоговом документе «Сводный рейтинг руководителей органов исполнительной власти региона по итогам работы в 2015 году», опубликованном на сайте Правительства Челябин­ской области. В документе был определен рейтинг областных министров, начальников главных управлений и председателей госкомитетов, относящихся к категории руководителей терри­ториальных органов исполнительной власти. По всем руково­дителям значение итогового индекса эффективности носило положительный характер, то есть соответствовало требовани­ям, предъявляемым к эффективности профессиональной слу­жебной деятельности гражданского служащего. Первое ме­сто в рейтинге руководителей занял С. Ю. Сушков (Министр сельского хозяйства Челябинской области) с итоговым пока­зателем эффективности 1,0223, за ним следовали И. о. началь­ника Главного контрольного управления Д. В. Агеев (1,300) и начальник Главного управления «Государственная жилищная инспекция Челябинской области» А. Г. Дмитриев (0,9470). Со­ответственно, наиболее низкие показатели эффективности были отмечены у руководителя Постоянного Представитель­ства Челябинской области при Правительстве Российской Федерации А. О. Шепилова - 0,7165 (за счет отсутствия в его деятельности оценки по 4 из 6 установленных критериев). Пе­ред ним в рейтинге расположился начальник Главного управ­ления по труду и занятости населения В. В. Смирнов (0,8292).

Его деятельность была оценена по всем установленным крите­риям, поэтому по сути именно В. В. Смирнова можно считать руководителем, показавшим наименьшую эффективность по результатам проведенной оценки.

Одним из достоинств оценки эффективности руководите­лей в Челябинской области мы считаем доступность и полноту информации о процессе ее проведения. Принцип гласности оценки был реализован путем размещения на сайте Прави­тельства Челябинской области всех нормативных документов, Сводного рейтинга и рейтинга по критериям оценки эффек­тивности деятельности руководителей, Протокола рассмотре­ния результатов оценки, а также весьма полных и подробных сведений о расчете показателей и индикаторов по каждому оцениваемому критерию. Сводный рейтинг был представлен в виде презентации, что позволило наглядно и емко изложить данные наиболее легким для восприятия способом. Все это существенно повышает легитимность оценки, показывает ре­альный механизм ее проведения, позволяет совершенствовать механизм оценки за счет внимания к нему со стороны инсти­тутов гражданского общества.

Кроме того, подробное освещение процесса проведения оценки способствует реализации принципов объективности и достоверности информации, что позволяет воспринимать ее итоги рационально, как фактические данные, а не с позиции доверия/недоверия, как многие официально публикуемые рейтинги.

К числу слабых сторон проведенной оценки можно отне­сти отсутствие четкого представления о дальнейших действиях со стороны органов власти, которые должны предпринимать­ся по итогам оценки. До конца неясно - получат ли руково­дители, занявшие первые места в рейтинге, какие-либо пре­ференции или вознаграждения. И что более важно - были ли бы в отношении тех, кто продемонстрировал малоэффективность своей работы, применены санкции. Одной из целей про­ведения оценки обозначено внедрение системы оплаты труда руководителей органов исполнительной власти Челябинской области с учетом показателей эффективности и результатив­ности их профессиональной служебной деятельности, но не­понятно изменится ли текущий размер оплаты труда руко­водителей после представления Сводного рейтинга. Хотя все руководители исполнительных органов Челябинской области показали положительные результаты, однако введение меха­низма оценки направлено на повышение эффективности и результативности их работы, поэтому необходимо разрабо­тать систему мер, которые будут предприниматься по итогам оценки, иначе ее можно будет считать лишь формальностью.

В целом, наиболее важным на данный момент мы считаем то, что, несмотря на все теоретико-методологические и прак­тические трудности в разработке системы оценки эффектив­ности госслужащих и ее проведении, в Челябинской области эта оценка была впервые осуществлена. Значение этого труд­но переоценить. «Сводный рейтинг руководителей органов исполнительной власти региона по итогам работы в 2015 году» стал зримым воплощением разработки и внедрения на реги­ональном уровне системы комплексной оценки государствен­ных гражданских служащих, являющейся в настоящее время одним из основных направлений развития государственной службы Российской Федерации.

В заключение отметим, что профессионально разрабо­танная система оценки государственных гражданских служа­щих может в значительной мере повысить эффективность реализации государством управленческих функций и тем са­мым способствовать росту легитимности государственной вла­сти. Формирующаяся в России система оценки деятельности государственных гражданских служащих должна носить ком­плексный характер, включающий в себя определенную сово­купность элементов: процесс, принципы, критерии и методы оценки. При этом нужно учитывать специфический характер деятельности государственных служащих, одной из основных целей которой является удовлетворение общественных инте­ресов.