Система мер по предупреждению злоупотреблений должностными полномочиями

Проблемы, связанные с преступностью лиц, облеченных властью и, в частности, борьбой с ней интересовали еще древ­них философов. Аристотель считал, что борьба с должност­ными преступлениями - необходимое условие обеспечения государственной стабильности: «Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остально­го распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться. «Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными». От­клонения же от справедливости в государственном строе он считал главной причиной крушения государств. «Правонару­шения прокрадываются в государственную жизнь незаметно, подобно тому, как небольшой расход, часто повторяясь, ведет к потере больших состояний».

Под предупреждением преступности следует понимать предохранение людей, общества, государства от преступле­ний. В криминологической литературе под «предупрежде­нием преступности» понимают многоуровневую систему мер и их субъектов, направленных: а) на выявление и устранение либо ослабление и нейтрализацию причин преступности, от­дельных ее видов, а также способствующих им условий; б) на выявление и устранение ситуаций на определенных терри­ториях и в определенной среде, непосредственно мотивиру­ющих или провоцирующих совершение преступлений; в) на выявление в структуре населения групп повышенного крими­нального риска и снижение этого риска; г) на выявление лиц, поведение которых указывает на реальную возможность со­вершения преступлений, и оказание на них сдерживающего и корректирующего воздействия, а в случае необходимости - и на их ближайшее окружение.

В криминологии считается незыблемым тезис об опреде­ляющем, базисном характере подсистемы общесоциального предупреждения в ряду всех мер упреждающего противо­действия преступности. Общесоциальное предупреждение осуществляется через всю совокупность крупномасштабных мероприятий, обеспечивающих прогрессивное развитие об­щества, отношения людей в экономической, политической, духовной, семейно-бытовой и других сферах. Эти мероприя­тия преследуют гораздо более широкие цели, но как бы «по­путно» ограничивают поле для его возникновения.

Признание того, что преступность является уже прямой и очень серьезной угрозой национальной безопасности, акту­ализирует значение и роль данного вида предупредительной деятельности. Более того, по мнению А. И. Алексеева, в ны­нешней российской действительности проявляются допол­нительные (в принципе не новые, но основательно забытые) возможности противостояния преступности на общесоциаль­ном уровне, например, связанные с позитивными сторонами рыночных преобразований или нравственными ценностями религиозных конфессий.

По мнению В. В. Караваева, эффективным средством предупреждения преступлений является система предвари­тельного анализа и прогнозирования таких правонарушений. «Это позволяет выявить имеющиеся проблемы при осущест­влении должностных полномочий, недостатки служащих, предпосылки злоупотреблений служебным положением».

Среди общих мер борьбы можно выделить необходи­мость создания системы действенного контроля за доходами граждан, препятствующей их незаконному обогащению. Сле­дует отметить, что шаги в этом направлении законодателем были сделаны, однако в систему действенного контроля не вошли.

Так, в 1992 г. был обнародован Указ Президента Россий­ской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государ­ственной службы». Однако он оказался одним из самых игно­рируемых. Его нормы, запрещающие чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, не выполняются до сих пор. Понятно, что возможность безбоязненно совмещать го­сударственную службу с коммерческой деятельностью — это не только широко открытая дверь для массовых злоупотре­блений, но и особый стимул для занятия государственной должности исключительно с целью незаконного обогащения. Кроме того, нормы, обязывающие чиновников представлять декларацию о доходах и имуществе, начали реализовываться только через пять лет, после выхода дополнительного Указа 1997 г., отдельные положения которого не выдерживают ни­какой критики.

Серьезной преградой в рамках исполнительной системы для злоупотреблений могло бы стать:

• повышение прозрачности в планах, решениях и дей­ствиях властей. Интересно, что в проекте «Выводов и рекомен­даций по совершенствованию предупреждения коррупции и борьбы с ней», который был выработан на международной на­учно-практической конференции «Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы» в одном из тезисов указывалось, что нарушение установленного порядка открытости принятия должностными лицами реше­ния должно рассматриваться в качестве коррупционного дея­ния. Целью данного тезиса, по мнению разработчиков, должно было стать налаживание общественного контроля за властью. Представляется правильным положение, согласно которому возможность населения получать информацию должна обе­спечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и санкциями за на­рушений этих обязанностей;

• введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом;

• избавление от внебюджетных фондов, осуществляю­щих выплаты чиновникам. Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать вне­бюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связан­ных, как правило, с выполнением ведомством своих функций — платежей, штрафов и т.п. Внебюджетные фонды контроли­руются гораздо слабее, что может рождать злоупотребления. Общеизвестно, во многом злоупотребления должностными полномочиями становятся следствием мизерности заработ­ной платы государственных служащих, и их задержек. Неред­ко заработная плата должностных лиц оказывается настолько низкой, что последние вынуждены существовать за чертой бедности. В этой связи в рамках реформы государственной службы необходимо, прежде всего, подумать о существенном увеличении денежного содержания государственных служа­щих (что особенно важно для низшего и среднего звеньев). На законодательном уровне в этом направлении размеры индек­сации ставок заработной платы работников бюджетной сфе­ры необходимо определять не только в зависимости от темпов роста потребительских цен, но и с учетом динамики заработ­ной платы во внебюджетном секторе экономики.

В Сингапуре, успешно реализовавшем антикоррупци­онную программу, постепенное повышение заработной пла­ты началось задолго до начала экономического процветания страны в условиях крайне распространенной коррупции.

Серьезной мерой в борьбе с должностными преступлени­ями может стать выработка мер по борьбе с так называемыми «неприкасаемыми» должностными лицами. Для бескомпро­миссной борьбы с коррупцией государственных должностных лиц категории «А» необходимо создать специальное учрежде­ние (независимую комиссию или реально независимого про­курора) с особой процедурой назначения и снятия его руко­водителей. Руководство независимой структуры должно быть надежно защищено в течение срока пребывания в должности. Увольнение его должно происходить не по решению органа власти, а в соответствии с установленной законом процедурой. О реальных достижениях в борьбе с преступностью высокопо­ставленных должностных лиц свидетельствует опыт многих стран (независимый прокурор в США, независимая комиссия в Гонконге — ныне провинция КНР — Сянган, в Сингапуре, Малайзии, Тайване и др.).

Еще великие просветители XVIII в. Монтескье и Беккариа отмечали, что предупреждение преступности должно осу­ществляться прежде всего в русле улучшения нравов. Потому мы считаем, что одним из основных направлений в борьбе с должностными преступлениями должно стать укоренение этических традиций. Многие страны, например, шли по пути внедрения Этического кодекса государственного служащего. Потому-то, наверное, «борьба с госчиновничеством — люби­мое занятие американцев» и далее, «американский чиновник обставлен со всех сторон строгими законами и правилами по­ведения, в которых декларация о доходах занимает далеко не самое главное место. В любом случае он, как любой налого­плательщик, должен без утайки объявить налоговой службе обо всех своих финансах. Иначе он может совершить один из самых тяжелых грехов в Америке — уклонение от уплаты налогов, что, естественно, включает в себя и занижение. Еще Линдон Джонсон три десятка лет назад подписал указ о том, что даже «видимость» нарушения федеральными сотрудника­ми этических норм, не говоря уже о законе, является достаточ­ным основанием для «оргвыводов»».

В этой связи интересен пример Японии, где накоплен некоторый положительный опыт противодействия этим не­гативным тенденциям. Наиболее примечательным среди мер противодействия известному социальному феномену можно считать этический кодекс полицейского. При составлении этого кодекса были учтены национальные традиции. Самураи (японские рыцари), их понятия о чести и беззаветное служе­ние родине вызывают уважение и даже преклонение практи­чески всех японцев. Самурайский кодекс чести «Бусидо» был положен в основу кодекса чести японского полицейского. Таким образом, японский опыт показал, что идеологические меры могут эффективно противодействовать преступности чиновников.

Очевидно, что принятие Этического кодекса государ­ственных служащих могло бы способствовать формированию здоровой моральной обстановке на государственной службе и в Российской Федерации. Предложения такого рода уже зву­чали с высоких трибун. Так, в проекте Выводов и рекоменда­ций по совершенствованию предупреждения коррупции и борьбы с ней упомянутой конференции отмечалось, что вме­сто Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» (1995), который распространяется только на обслуживаю­щий персонал (государственные должности категорий «Б» и «В») и указов Президента РФ по аналогичным вопросам, кото­рые практически не выполняются, необходимо предусмотреть разработку Федерального кодекса поведения и этических правил государственных служащих, их прав и обязанностей. Некоторые ученые предлагают даже кодексу чести придать нормативный характер. Об этом же говорится с самых высо­ких трибун. Еще на принятой резолюции 40/34 Генеральной ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. была принята Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления власти, в которой среди прочего отмечалось, что государствам следует принимать усилия «по содействию соблюдения кодексов поведения и этических норм, в частно­сти международных стандартов, государственными служащими, включая сотрудников правоохранительных органов, исправительных учреждений, медицинский персонал, работ­ников системы социального обеспечения и военнослужащих, а также персонал экономических предприятий».

Далее следует признать заслуживающими внимания предложение некоторых авторов внедрить в систему государ­ственной службы систему тестирования лиц, поступающих на государственную службу. В статье А. Ваксяна «Есть противо­показания для занятия должности» читаем следующее: «Если мы не хотим столкнуться с ситуацией, когда в высокие кресла «пожизненно» заберутся «злые психопаты» или лица с невы­соким интеллектом, или те, кому «показано» трудиться лишь художественным редактором (тут автор статьи имеет в виду себя), пора изменить официальное отношение к процессу и результатам тестирования. Настало время, возможно, хотя бы в порядке эксперимента, узаконить систему тестирования в процессе отбора кандидатов, и не только в судьи». Автор данной статьи предлагает внедрить, таким образом, систе­му тестирования на службу по следующим параметрам: на интеллект; психологический тест; тест на личность; тест на склонности. Представляется, что такого рода тесты позволили бы иметь более или менее четкое представление о принима­емых на службу лицах с тем, чтобы воспрепятствовать про­никновению на должности лиц, склонных к отклоняющемуся поведению. Мы согласны с мнением Г. А. Сатарова и М. И. Ле­вина, которые считают, что успешная борьба с преступностью должностных лиц может быть достигнута за счет поддерж­ки институтов гражданского общества. Мы также считаем, что демократические начала предупреждения преступности должны проявляться в широком участии в профилактической деятельности как общественных и религиозных организаций, так и населения в целом; во включении в систему предупреди­тельной деятельности мер по выработке солидарной позиции общественного мнения и т.д. По нашему мнению, победить коррупцию можно только с привлечением институтов граж­данского общества, поскольку именно оно более всего заин­тересовано в такой победе, и это тем более важно в условиях серьезного отчуждения власти от общества.

Административное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале №  10 (89) 2015