Реализация права на защиту на стадии возбуждения дела об административном правонарушении
Как показывает правоприменительная практика, дела об административном правонарушении возбуждаются только при наличии поводов, в отсутствие данных, указывающих на события административного правонарушения, что противоречит ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ. Такая позиция субъектов административной юстиции не соответствует ни духу закона, ни целям административного наказания.
Как правильно указывает С.Е. Чанов помимо поводов для возбуждения дела об административном правонарушении необходимо наличие основания возбуждения. Таким основанием, исходя из ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, является наличие достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Так, например, по сравнению с уголовным процессом основанием для возбуждения уголовного дела также являются не поводы, а именно наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления (ст. 140 УК РФ).
Как отмечает прокурор г. Астрахани А.В. Петров даже в случае подробного изложения заявителем известных ему обстоятельств содеянного, из которого уже на первый взгляд усматриваются признаки уголовно наказуемого деяния (прим. автора: административно наказуемого), указание на конкретную статью УК, получить информацию в объеме, необходимом для возбуждения дела, основываясь только на этом сообщении, невозможно.
Автор работы полностью согласен с мнением С.Е. Чанова и А.В. Петрова, поскольку считает, что дело должно возбуждаться при наличии явных, очевидных и достоверных признаков, указывающих на событие правонарушения. И никоим образом не должно служить прикрытием для повышения статистики эффективной работы правоохранительных и контролирующих (надзорных) органов.
Такая практика широко применяется в так называемой «Автомобильной сфере». Например, когда инспектор ДПС возбуждает дело лишь на основании голословного утверждения свидетеля (например, водитель совершил наезд на пешехода и скрылся с места ДТП); либо, когда водитель совершил спорное правонарушение (например, проехал на запрещающий сигнал светофора, пересек сплошную линию, выехал на полосу встречного движения).
Автор считает, что поводы не могут служить единственными и бесспорными основаниями для возбуждения дела об административном правонарушении. Такие поводы должны быть проверены должностными лицами компетентных органов на предмет их объективности, достоверности и иметь соответствующие подтверждения. В частности, для подтверждения совершения правонарушения может использоваться фиксация такого правонарушения, свидетельские показание и иное. После чего решать вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении.
Но это не означает, что на данном этапе субъекты административной юстиции обязаны установить все признаки состава административного правонарушения в целом.
А.В. Петров считает, что для принятия законного и обоснованного решения о возбуждении уголовного дела (прим. автора возбуждении административного дела) не требуется установления всех субъективных признаков преступления. Поэтому, в частности, нельзя признать правомерным встречающееся среди некоторых практических работников требование, чтобы были также сведения о лицах, виновных в совершении деяния или по крайней мере о реальной возможности изобличения их в ходе предварительного расследования, т.е. о судебной перспективе.
Н. Ковтун отмечает, что «ни в законе, ни в его толковании не содержится требования о необходимости установления на этом этапе всех элементов состава преступления в их совокупности».
Порядок и основания привлечения субъектов малого и среднего бизнеса к административной ответственности регулируется, в том числе Законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Поводы возбуждения дела об административном правонарушении, указанные в КоАП РФ и основания проведения проверки, указанные в вышеупомянутом законе сходны между собой, в результате чего возникает правовая неопределенность в их применении.
Как считает помощник прокурора Е.Ю. Алхутова налицо совпадение норм КоАП и ФЗ № 294-ФЗ, так как поводом возбуждения дела об административном правонарушении и основанием внеплановой проверки может стать одно и то же событие, например обращение гражданина о нарушении его прав потребителя или о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в ч. 1 ст. 28.7 КоАП перечислены те сферы законодательства, при выявлении нарушений которого проводится административное расследование, в том числе законодательства о защите прав потребителей и в области охраны окружающей среды.
Большинство административных производств связано с нарушениями прав потребителей в сфере розничной торговли. Конкуренция законов, впоследствии является основанием к отмене постановления о наложении наказания или наоборот может служить основанием для незаконного привлечения к административной ответственности. В первом случае нарушаются права потребителей, а нарушители чувствуют свою безнаказанность. Во втором - нарушаются права субъектов предпринимательства на предмет соблюдения законодательства при проведении проверок.
На наличие проблемы конкуренции норм КоАП и ФЗ № 294-ФЗ уже обращалось внимание в научной литературе. «Указанная конкуренция законов является коррупциогенным фактором, так как предоставляет субъектам административного надзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, альтернативу».
Таким образом, в зависимости от категории дела субъекты административного контроля (надзора) самостоятельно выбирают по какой процедуре будет проводиться проверка и составление административного материала. В этом им помогает процедура «административного расследования», которая является связующим звеном между конкурирующими законами и помогает надзорным органам выбрать прерогативу в их применении. Поскольку в случае проведения административного расследования положения Закона № 294-ФЗ не применяются, а применяются требования КоАП РФ.
В научной литературе встречаются различные мнения по вопросу административного расследования. Одни считают, что от стадии административного расследования необходимо отказаться. Другие рассматривают административное расследование в качестве самостоятельной стадии производства. Автор считает, что данная стадия все же необходима, т.к. на ее этапе осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат для установления, сбора и закрепления доказательств.
Полагаем, для того, чтобы устранить конкуренцию законов, ведущих к нарушению прав и законных интересов субъектов административных правоотношений, в них необходимо внести соответствующие законодательные изменения, позволяющие отграничивать требования КоАП РФ и Закона № 294- ФЗ при проведении проверок.
При принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении весьма важна его правильная первоначальная квалификация. Ряд статей Кодекса содержит составы административных правонарушений, пограничные с преступлениями. Следует учитывать, что отграничение указанных противоправных действий от уголовно наказуемых деяний осуществляется по соответствующим статьям УК РФ, содержащим квалифицирующие признаки преступлений (например, размер причиненного ущерба).
В случае неправильной квалификации действий, а именно квалификации их как преступных, материалы передаются субъектам уголовной юстиции. Те, в свою очередь, выполняют первичные проверочные мероприятия о наличии поводов и достаточных данных, указывающих на признаки преступления. В случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, материалы отправляются обратно для принятия решения.
До недавнего времени, в случае отказа в возбуждении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения пресекательный срок, установленный ст. 4.5 КоАП РФ начинал исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
Однако Конституционный суд РФ признал данную норму не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой содержащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуждении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
Таким образом, из-за неправильной первоначальной квалификации правонарушения, возникает проблема, связанная с невозможностью впоследствии привлечь правонарушителя к административной ответственности. Связано это с истечением пресекательного срока, установленного ст. 4.5 КоАП РФ, что, в свою очередь, приводит к невозможности пресечь и оградить общество от пагубных воздействий такого правонарушения.
Также неправильная первоначальная квалификация может повлиять на отмену постановления о назначении наказания. Так, из ст. 28.2 КоАп РФ следует, что протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для привлечения его к административной ответственности. Следовательно, никто не может быть подвергнут административному наказанию при отсутствии протокола об административном правонарушении, если это прямо не предусмотрено КоАП РФ. Такая ситуация возникает, когда административный орган возбуждает дело по одной статье, а впоследствии субъектами административной юстиции принимается решение по другой статье, в отсутствие протокола по данной статье.
В отсутствие сведений о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности (как гражданина, так и индивидуального предпринимателя) о дате составления протокола, протокол не может быть составлен. Следовательно, дело об административном правонарушении не может быть возбуждено.
При такой ситуации момент возбуждения дела об административном правонарушении ставится в зависимость от реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, права на участие при составлении протокола. Воспользоваться таким правом данное лицо может по своему усмотрению. Как правило, такое лицо намеренно уклоняется от получения извещений о дате составления протокола с целью сделать невозможным возбуждение дела.
Момент возбуждения дела об административном правонарушении не должен ставится в зависимость от поведения предполагаемого правонарушителя и приводить к нарушению прав потерпевших. Правонарушители должны реально ощущать неотвратимость наказания за совершенный проступок. В то же время, факт надлежащего извещения связан с реальной возможностью лица, привлекаемого к административной ответственности осуществлять права на защиту, гарантированные Конституцией РФ и КоАП РФ.
По мнению М.Я. Сиваковой, элементом надлежащего извещения является его заблаговременность, т.е. у лица или его защитника должно быть достаточно времени для подготовки своих возражений по делу об административном правонарушении. Так, лишение привлекаемого к административной ответственности лица возможности мотивированно возражать против выдвинутого в отношении его обвинения вследствие непредставления такому лицу времени для подготовки своих объяснений и возражений по материалам административного дела является существенным нарушением процедуры наложения административного взыскания, а, следовательно, ведет к нарушению его конституционных прав на защиту.
С точки зрения А.А. Маркина неэффективность решения данного вопроса достаточно часто оказывается причиной отмены постановлений о назначении административного наказания. Это связано с отсутствием четкого законодательного урегулирования вопроса извещения лица, привлекаемого к административной ответственности о дате составления протокола.
В какой-то степени разрешить данный вопрос помогла правовая позиция высших судов, изложенная в п.6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 и п. 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. № 10. Согласно которой следует, что КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).
Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств). Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу.
В правоприменительной практике стала встречаться позиция судов, при которой лицо, привлекаемое к ответственности, считается надлежащим образом извещенным о дате составления протокола в случае уклонения последнего от получении почтовой и иной корреспонденции. В такой ситуации суды признают, что имеет место быть злоупотребление правом со стороны правонарушителя. По мнению автора, такая позиция судов правильна и позволяет обеспечить баланс интересов общества, государства и правонарушителя, от злоупотребления правом одной из сторон.
В случае привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности, они, в силу требований ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, также подлежат заблаговременному извещению о дате составления протокола. При этом индивидуальные предприниматели извещаются о дате составления протокола наряду с требованиями для извещения граждан, что дает последним преимущество по сравнению с юридическими лицами для уклонения от получения таких извещений.
Проблема с возбуждением административного дела в отношении юридических лиц, как с гражданами-индивидуаль- ными предпринимателями остро не стоит. Поскольку юридическое лицо имеет свое постоянное местонахождение, и бегать, как в ситуации с гражданами, пытаясь вручить извещение, в данном случае не приходится. Вместе с тем, на практике все же возникают подобные казусы.
Из анализа положений КоАП РФ можно сделать вывод о том, что за совершение административного правонарушения могут составляться протоколы как в отношении юридического лица, так и в отношении его руководителя-физического лица. Поэтому, исходя из требований ст. 28.2 КоАП РФ при извещении необходимо разграничивать юридическое лицо и физическое лицо-руководителя. Поскольку физическое лицо-руководитель не может считаться надлежащим образом извещенным о дате составления протокола по юридическому адресу организации либо путем вручения извещения работнику организации.
Согласно судебно-арбитражной практике следует, что КоАП РФ не содержит положения о том, что юридическое лицо может считаться извещенным при уведомлении лишь непосредственно его законного представителя. ФАС Северо- Кавказкого округа указал, что КоАП РФ не содержит императивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и не предусматривает вручение извещения лично законному представителю юридического лица. Таким образом, извещение организации, привлекаемой к административной ответственности, о дате составления протокола путем вручения извещения ее работнику (секретарю) не нарушает требований закона.
По мнению Д. Косихина следует, что копия протокола об административном правонарушении может быть вручена работнику организации, при этом не имеет значения отсутствие или наличие доверенности на представительство интересов организации. В указанном случае требования ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ считаются соблюденными.
Существует и другая позиция судебно-арбитражной практики. Так 9 арбитражный апелляционный суд указал, что в целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. По мнению суда, указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим, как счел суд, в рассматриваемом случае исполняющий обязанности генерального директора законным представителем не являлся, поэтому его извещение не могло рассматриваться как извещение законного представителя.
В такой ситуации появляется двоякое понимание закона, что осложняет процесс привлечения правонарушителей к ответственности. Автор считает, что в целях неотвратимости наказания, будет считаться позиция судов, при которой юридическое лицо считается извещенным в случае получения извещения работником организации.
Пункт 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ указывает, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.
Необходимо учитывать, что иной позиции по рассматриваемому вопросу придерживается Верховный суд РФ, считающий, что руководитель филиала или представительства юридического лица может участвовать в составлении протокола об административном правонарушении при наличии у него соответствующих полномочий, выраженных в положении о филиале (представительстве) и общей доверенности, выданной ему юридическим лицом.
А. Бычков считает, что, следовательно, в зависимости от того, в рамках какой юрисдикции будет рассматриваться дело об административном правонарушении - арбитражной или гражданской, - могут применяться вышеуказанные позиции.
Такая ситуация недопустима и требует оперативного вмешательства государства, дабы устранить противоположность мнений судов двух инстанций, приводящих к подрыву авторитета судебной власти.
В связи с несовершенством административного законодательства, у субъектов административной юстиции появляется правовая неопределенность в применении или толковании тех или иных положений закона. Большая часть которых связана с вопросом извещения предполагаемых правонарушителей о дате составления протокола. Все это впоследствии приводит к нарушению прав и свобод субъектов административных правоотношений, в том числе прав на защиту. Сложившаяся ситуация опять поднимает вопрос о создании в России специального кодифицируемого акта, так называемого административного кодекса, регламентирующего процедуру административного производства.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (64) 2013
Чтобы сэкономить деньги на посещение интересных мест города, забронируйте номер в мини-отеле в центре Киева. Мини отель в центре Киева вся подробная информация на сайте http://centerhotel.com.ua
< предыдущая | следующая > |
---|