Правовой статус арктического совета и роль его в охране морской среды
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Бекяшев К.А. в статье освещаются основы политики РФ в арктике. излагаются история создания арктического совета, его правовой статус, структура. Приведены основные факты деятельности арктического совета по борьбе с загрязнением морской среды и биоразнообразия. Предлагается пяти арктическим государствам подписать декларацию о предотвращении нерегулируемого промысла в центральной части Северного Ледовитого океана. |
В соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на перспективу, утвержденной Президентом РФ 18 сентября 2008 г., Россия приступила к активному хозяйственному освоению своих северных территорий, развитию Северного морского пути и добыче углеводородов на шельфах северных морей.
Президент РФ В.В. Путин отметил, что «Арктика была и остается в сфере особых интересов России. Здесь сконцентрированы практически все аспекты национальной безопасности - военно-политический, экономический, технологический, экологический, ресурсный».
В Основах государственной политики РФ в Арктике в перечне национальных интересов названо «сбережение уникальных экологических систем Арктики».
Во исполнение Указа Президента РФ от 3 февраля 2015 г. №50 Правительство РФ 23 марта 2015 г. приняло постановление «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам Арктики». Согласно Положению, целями этой Комиссии являются защита национальных интересов РФ в Арктике и решение стратегических задач, определенных Основами государственной политики, а также кардинальное повышение эффективности государственного управления в Арктической зоне России. На своем первом заседании в апреле 2015 г. Комиссия сформулировала 8 профильных рабочих групп. Председатель Комиссии вице-премьер Д.О. Рогозин заявил, что «Арктика должна быть эталонной зоной чистоты. Поэтому экология у нас в числе ведущих приоритетов».
Согласно Положению о Комиссии, Российская Федерация будет активно сотрудничать с международными организациями и объединениями. На сегодня основным межправительственным органом является Арктический совет.
Правовой статус и актуальные направления деятельности Арктического совета.
Идея сотрудничества арктических государств впервые была высказана в 1987 г. Президентом СССР М.С. Горбачевым. Спустя несколько лет в 1989 г., арктические государства начали так называемый «процесс Рованиеми», приведший в 1991 г. к созданию стратегии защиты окружающей среды Арктики. В 1996 г. в г. Оттаве правительства Российской Федерации, Канады, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, США и Швеции путем подписания Декларации создали Арктический совет (АС).
В Преамбуле в числе причин создания Арктического совета указывается необходимость охраны арктической экосистемы, включая состояние арктической экосистемы, охрана биоразнообразия в арктическом регионе, сохранение и устойчивое развитие использования природных ресурсов. Далее в преамбуле подчеркивается необходимость осуществления сотрудничества по арктическим проблемам.
Арктический совет создан как межправительственный форум на высшем уровне в качестве средства для организации сотрудничества, координации и взаимосвязей среди арктических государств с участием представителей коренных местных общин и других представителей редких народов-обитателей для решения проблем, представляющих общий интерес, в частности проблем устойчивого развития и охраны окружающей среды в Арктике. Совет должен обсуждать и координировать мероприятия по созданию программы по мониторингу и оценке Арктики, сохранения арктической флоры и фауны, защиты морской окружающей среды и по чрезвычайным ситуациям. Арктический совет будет собирать и распространять информацию о проблемах Арктики.
Функциями АС являются:
а) создание механизма обеспечения сотрудничества, координации и взаимодействия арктических государств с участием коренных сообществ и народов по вопросам устойчивого развития и защиты окружающей среды Арктики;
б) обеспечение наблюдения и координации программ, созданных в соответствии с Арктической стратегией по защите окружающей среды, таких как Программа мониторинга и оценки, Программа сохранения арктической флоры и фауны, Программа защиты морской окружающей среды, а также Программы экстренной готовности реагирования на любые опасные явления;
в) распространение информации, поощрение обучения и повышение интереса к вопросам Арктики.
Арктический совет состоит из представителей государств- членов, коренных малочисленных народов (по одному от каждого государства-члена). В работе Арктического совета могут в качестве наблюдателей участвовать неарктические государства, межправительственные и межпарламентские организации глобального и регионального уровня и неправительственные организации.
Постоянными участниками сессий АС являются следующие организации:
• Арктический совет атабасков (AAC)
• Международная ассоциация алеутов (AIA)
• Международный совет гвичинов (GCI)
• Циркумполярный совет инуитов (ICC)
• Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (RAIPON)
• Совет саамов (SC).
Наблюдателям на Министерских сессиях АС являются Великобритания, ФРГ, Франция, Польша, Китай, Индия, Италия, Япония, Республика Корея, Сингапур и ЕС. Таковыми являются также более 20 межправительственных и неправительственных организация, как, например, Конференция парламентариев Арктического района, Европейская экологическая комиссия, Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде, Программа развития Организации Объединенных Наций и др.
В рамках АС действуют шесть тематических рабочих групп:
- Рабочая группа по арктическому мониторингу и оценке;
- Рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны;
- Рабочая группа по предупреждению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации;
- Рабочая группа по сохранению арктической морской среды;
- Рабочая группа по устойчивому развитию;
- Рабочая группа по борьбе с загрязнением Арктики.
Совет собирается на очередную сессию на министерском уровне один раз в два года. На 1 января 2015 г. состоялись 8 министерских сессий: Канада (1998 г.), США (2000 г.), Финляндия (2002 г.), Исландия (2004 г.), Российская Федерация (2006 г.), Норвегия (2009 г.), Дания (2011 г.), Швеция (2013 г.).
АС первоначально не был международной организацией, а являлся международным объединением, не обладающим правосубъектностью и не создающим нормы международного права.
В Оттавской декларации 1998 г. отмечается, что Совет будет форумом на высшем уровне для регулярного рассмотрения на межправительственном уровне арктических проблем. До 2011 г. Совет не имел постоянной штаб-квартиры, Секретариата, движимого и недвижимого имущества и автономного бюджета.
Однако в связи с обострением политических, экономических, и экологических проблем в Арктике возникла необходимость в совершенствовании международно-правового механизма обеспечения сотрудничества государств в этом регионе.
На 7-ой министерской встрече Арктического совета 12 мая 2011 г. была принята Нуукская декларация, в которой признано необходимым создание постоянно действующего секретариата Арктического совета с местоположением в г. Тромсе (Норвегия).
Правовой статус Секретариата на территории Норвегии определяется Соглашением между правительством Королевства Норвегия и Секретариатом Арктического совета. Согласно ст. 2 этого Соглашения Секретариат обладает правосубъектностью и вправе осуществлять любые функции, носящие международно-правовой характер. Он вправе заключать контракты, приобретать движимое и недвижимое имущество. Он не может заниматься любой коммерческой деятельностью или провозглашать такую деятельность в качестве совей цели.
Секретариат расположен в г. Тромсе. Его собственность и активы расположены в Норвегии, обладают иммунитетом от любых форм экспроприации.
Компетентные норвежские органы должны принять все необходимые меры по охране помещения Секретариата.
В соответствии с кругом ведения, Секретариат выполняет следующие функции:
1. Административная и организационная поддержка, включающая: организацию и помощь в проведении заседаний в случае необходимости; рассылку отчетов для и от лица арктических государств, постоянных участников, рабочих и целевых групп, иных вспомогательных органов и наблюдателей; оказание помощи председателю в составлении проектов документов к заседаниям, включая итоговые доклады; оказание секретарских услуг постоянным участникам и рабочим группам без собственного секретариата; административные услуги, связанные с общей корреспонденцией, и архивирование документов и материалов.
2. Связи с общественностью и информационно-разъяснительная работа, включающая: администрирование интернет- сайта Арктического совета, включая интернет-страниц рабочих групп, у которых нет своего секретариата; содействие распространению и улучшению качества информации об Арктическом совете; ведение, хранение и публикация, сообразно обстоятельствам, протоколов и иной документации Арктического совета; содействие обмену информацией между арктическими государствами, постоянными участниками и наблюдателями; и разработку стратегических планов осуществления информационно-разъяснительной работы и иных документов.
Высшим исполнительным должностным лицом АС является Директор. Он представляет Совет перед Правительством Норвегии и является высшим должностным лицом Секретариата; осуществляет контроль за выполнением правил процедуры Арктического совета, финансовых правил и правил о персонале.
Директор управляет работой Секретариата; осуществляет прием и увольнение; готовит и представляет на министерской встрече проекты бюджета и планы работы Совета и организовывает их выполнение; председательствует на заседаниях вспомогательных органов Арктического совета.
В своей деятельности АС уделяет большое внимание изучению и использованию Северного Ледовитого океана, который в определенной степени затрагивает вопросы арктического рыболовства. В учредительном документе - Декларации о создании АС - несколько раз содержится указание на то, что Совет будет заниматься также морскими проблемами. В частности, в преамбуле упоминается о необходимости охраны биоразнообразия, сохранения и устойчивого использования природных ресурсов.
В рамках АС реализуется большое количество проектов, прямо или косвенно затрагивающих Северный Ледовитый океан. Отметим некоторые из них.
1. Проект «Обзор Северного Ледовитого океана» (AOR). Проект AORвключает в себя два этапа, в которых анализируется состояние и тенденции арктической морской среды. В период с 2011 по 2014 гг. основное внимание было сосредоточено на областях, в которых АС может эффективно усовершенствовать существующие механизмы управления арктической морской средой.
2. Подкисление Северного Ледовитого океана (AOA). Экспертная группа по подкислению Северного Ледовитого океана подготовила доклад «Подкисление Северного Ледовитого океана», в котором освещаются вопросы функционирования системы диоксида углерода в океане, биотехнических процессов, реакции организмов и экосистем, и экономическое значение подкисле- ния Северного Ледовитого океана.
3. Оценка морского судоходства в Арктике (AMSA). Ключевым элементом этого проекта является создание набора сценариев или вероятного развития в будущем морской навигации в Арктике.
4. Приполярная программа мониторинга биоразнообразия (CBMP). В рамках программы CBMP изучаются вопросы биоразнообразия в морских, прибрежных, пресноводных и наземных системах, в том числе мониторинг флоры и фауны.
Рабочими группами АС подготовлены доклады по таким направлениям, как перспективы судоходства в Арктике, тенденции биоразнообразия, поведение нефтяных разливов и разливов иных опасных и токсических веществ в полярных водах. Разработаны «Руководство по освоению морских месторождений нефти и газа», «Руководство по перекачке очищенной нефти и нефтепродуктов в водах Арктики», «Руководство по безопасной транспортировке нефти в арктических водах», «Практическое руководство по ликвидации последствий нефтяных разливов в арктических водах». Однако эти документы не являются юридически обязательными.
Одним из наиболее важных достижений АС являются разработка в ее рамках и организация подписания ею в 2011 г. Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасении в Арктике. Для его реализации в рамках АС создана Целевая группа для разработки международного документа в сфере готовности и реагирования на морские нефтяные загрязнения в Арктике.
На третьем заседании, состоявшемся 12-13 июня 2014 г., г. Оттава, были рассмотрены два важных вопроса:
а) План действий по сотрудничеству в предупреждении нефтяного загрязнения (канадский проект);
б) Список мер для морского судоходства в Арктике и Список мер для нефтегазовой отрасли (норвежский документ).
Делегации всех восьми государств пришли к заключению, что проект Плана действий служит хорошей отправной точкой для дальнейших дискуссий и признали необходимым тщательно изучить правовые последствия этого документа. Во время презентации проекта Плана действий канадская делегация обратила внимание на то, что в его основу положен текст российской делегации, представленный на 2-ом заседании Целевой группы в 2013 г.
Цель Плана действий - укрепление сотрудничества между арктическими государствами в сфере предупреждения загрязнения моря нефтью посредством содействия обмену уникальными знаниями и опытом каждого из государств.
Все государства согласились с тем, что меры по предупреждению нефтяного загрязнения должны основываться на надлежащих операционных стандартах, достоверных методах оценки рисков, стратегиях по минимизации последствий и их реализации.
Некоторые международные неправительственные организации разработали технические стандарты, позволяющие минимизировать загрязнения углеводородами. Например, Международная ассоциация буровых подрядчиков (МАБП) утвердила Руководство по охране труда, технике безопасности и охране окружающей среды.
Оживленную дискуссию вызвал пункт 2 повестки дня. Норвежская делегация возглавила работу по подготовке двух списков превентивных мер для нефтегазовой деятельности и судоходству в Арктике, с учетом ранее обсужденных документов. По первому списку главная проблема заключалась в определении приоритетных мер и конкретных шагов деятельности
Список мер для нефтегазовой деятельности включал краткое описание мер, специально направленных на повышение безопасности при проведении нефтегазовых операций в Арктике, на поддержку отраслевой стандартизации, а также на обмен опытом и укрепление сотрудничества в области регулирования при принятии превентивных мер. Список мер для морского судоходства был более объемным и включал такие вопросы как мониторинг и регулирование движения судов, создание морских служб, привлечение человеческих ресурсов и снижение рисков, связанных с использованием тяжелого топлива.
Результаты работы целевой группы будут в 2015 г. представлены 9-ой сессии Арктического совета на уровне министерств в середине 2015 г.
Четвертое заседание целевой группы Арктического совета по предупреждению нефтяного загрязнения состоялась 10-11 сентября 2014 г. в г. Нууке. На нем подробно рассматривалось содержание документа, в котором подведены итоги работы группы.
Обсуждение началось с определения позиций государств относительно юридического статуса документа, который будет представлен министрам весной 2015 г. Делегации пришли к консенсусу по данному вопросу, согласившись, что в силу нехватки времени на данном этапе предпочтительнее обсуждать юридически необязательный документ. Однако они не отрицали возможности разработки юридически обязательного документа, например, соглашения в будущем.
В преддверии четвертого заседания Целевой группы Секретариат Арктического совета подготовил «Единый документ», основанный на российском проекте. В ходе обсуждения Стороны достигли согласия по большинству пунктов документа. В завершении заседания был предложен ряд названий для разработанного документа. Большинство участников склонилось к названию «План действий» (стратегический или рамочный).
Деятельность Арктического совета по предотвращению загрязнения среды нефтью
В рамках АС подготовлен текст Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике. Соглашение подписано в 2013 г. Данией, Исландией, Канадой, Норвегией, Российской Федерацией, США, Финляндией и Швецией.
Целью Соглашения является укрепление сотрудничества, координации и взаимной помощи между Сторонами в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью в Арктике в целях защиты морской среды от загрязнения нефтью. Оно применяется в отношении инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, которые происходят в любом морском районе или представляют угрозу для любого морского района, в отношении которого государство, правительство которого является Стороной этого Соглашения, осуществляет в соответствии с международным правом суверенитет, суверенные права или юрисдикцию, включая его внутренние воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф к северу от указанных в ст. 3 координат.
В соответствии с Соглашением каждая Сторона обязана иметь национальную систему быстрого и эффективного реагирования на инциденты, вызывающие загрязнение нефтью.
Каждая Сторона сама или в сотрудничестве с другими Сторонами создает: а) минимальное количество размещаемого в заранее определенных местах оборудования для борьбы с разливами нефти и программы его использования; б) программу учений для организаций по реагированию на загрязнение нефтью, и подготовки соответствующего персонала; в) планы и средства связи для реагирования на инцидент, вызывающий загрязнение нефтью; г) механизм или договоренность координации реагирования на инцидент, вызывающий загрязнение нефтью, с возможностью мобилизации необходимых ресурсов.
Если Сторона получает информацию о загрязнении нефтью, она оценивает событие для того, чтобы определить, является ли оно инцидентом, вызывающим загрязнения, а также оценивает характер, масштабы и возможные последствия инцидента, включая принятие соответствующих мер. После этого такая Сторона незамедлительно информирует все государства, интересы которых затронуты или могут быть затронуты таким инцидентом.
Статья 10 Соглашения определяет порядок возмещения расходов, связанных с оказанием помощи.
Деятельность и позиция Арктического Совета по вопросам, касающимся сохранения и использования живых морских ресурсов Северного Ледовитого океана
В учредительном документе АС нет упоминания о его полномочиях в отношении управления живыми морскими ресурсами. Однако практически на каждой сессии обсуждаются отдельные аспекты охраны и устойчивого развития живых морских ресурсов или в контексте сохранения биоразнообразия Арктики.
Уже на своей первой сессии в 1998 г. АС одобрил Ика- луитскую декларацию, постановившую создать программу устойчивого развития, в которой имеется раздел по управлению ресурсами, в т.ч. рыбными (п.7). Сессия одобрила предложения Совета Саами о принятии двух проектов по управлению рыболовством (п. 8).
На третьей сессии, состоявшейся в Инари (Финляндия) в 2002 г., основное внимание было уделено программе «Предотвращение загрязнения Арктики». В этой программе намечены меры по предотвращению загрязнения Арктического региона, в том числе Северного Ледовитого океана. Предусмотрены меры по ускорению подписания Арктического протокола по предотвращению загрязнения пестицидами и тяжелыми металлами и Стокгольмской конвенции о предотвращении загрязнения моря с наземных источников. Сессия одобрила Национальный план России по охране арктической морской среды от наземных источников в российском арктическом регионе и призвала государства к сотрудничеству с Россией в этой области.
Инарийская сессия утвердила также доклад о сохранении биоразнообразия и устойчивого использования природных ресурсов и рекомендовала в дальнейшем разработать программу о сохранении и устойчивом развитии арктической флоры и фауны.
В Рейкьявикской декларации Арктического совета, принятой в 2004 г., государства-участники приняли наличие данных, свидетельствующих о том, что многие глобальные экологические изменения оказывают существенное влияние на живые ресурсы и окружающую среду Арктики. По их мнению, сохранение биоразнообразия необходимо для обеспечения устойчивого развития в Арктике. В этой декларации признается необходимым создание системы мониторинга живых ресурсов Арктики.
Вопросы сохранения и устойчивого управления рыболовством в Арктическом бассейне подробно рассматривались на шестой Министерской встрече Арктического совета, которая состоялась в 2009 г. в Тромсе. На ней была принята Декларация, в преамбуле которой государства-члены АС подтвердили приверженность Совета содействию охране природы и устойчивому использованию ресурсов суши и моря Арктики. Следует особо отметить, что государства-участники АС констатировали важное для будущего режима Арктического бассейна положение о том, что «в отношении Северного Ледовитого океана применяется обширная правовая база, включая, прежде всего международное морское право, и что эта база обеспечивает прочную основу для ответственного управления этим океаном». Данное положение впервые констатировало то, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. распространяется и на Северный Ледовитый океан. Это обстоятельство будет способствовать рациональному использованию морских ресурсов.
Декларация, принятая в Тромсе признала, что устойчивое развитие в Арктике требует сохранения арктических экосистем и устойчивого использования арктической флоры и фауны.
В данную Декларацию впервые включен раздел «Арктическая морская среда». В ней обращается внимание на то, что изменение климата может повлечь за собой изменения в миграции, распространении и доступности важны видов рыб.
На Нуукской (седьмой) встрече министров государств- членов АС, состоявшейся в 2011 г., было принято решение оценить многосторонние факторы изменений в Арктике и подготовить документ об оценке изменений в Арктике, включая доклад об устойчивости Арктики к внешним воздействиям, в том числе в отношении живых морских ресурсов.
В разделе «Арктическая морская окружающая среда» содержатся рекомендации, касающиеся защиты морской среды от загрязнения и наращивания глобальных и региональных усилий по сохранению и устойчивому использованию арктической морской окружающей среды. Кроме того, в Нуукской декларации одобряется Доклад о тенденциях биоразнообразия в Арктике, который является значимым шагом в изучении проблемы популяции живых ресурсов в Арктике в условиях глобального и регионального процесса.
Наиболее полно вопросы сохранения живых ресурсов рассмотрены на восьмой министерской сессии, которая состоялась в 2013 г. в г. Кируне (Швеция). В принятой на ней Декларации признается ценность поддержки экосистем и биоразнообразия Арктики и необходимость защиты арктической окружающей среды как основы устойчивого развития, процветания, сохранения уклада жизни и благополучия человека. Государства-члены АС «заявили о приверженности стремлению к сохранению и устойчивому использованию биологических ресурсов Арктики». Члены АС с озабоченностью отметили то, что биоразнообразие Арктики деградирует, и что изменения климата являются наиболее серьезной угрозой. Они одобрили проект «Оценка биоразнообразия в Арктике» - нового панарктического комплексного исследования состояния и намечающихся тенденций биоразнообразия в Арктике.
Кирунская декларация призывает арктические государства принять решительные действия, способствующие сохранению биоразнообразия в Арктике, и реализовать согласованные международные цели в сфере биоразнообразия, а также заявили о приверженности к сотрудничеству по стратегиям адаптивного управления в отношении уязвимых видов и экосистем, и продолжить предпринимаемые усилия по исследованию и мониторингу биоразнообразия Арктики в рамках Циркулярной программы мониторинга биоразнообразия.
Данная сессия выдвинула задачу относительно укрепления управления в Арктике путем основанного на сотрудничестве, скоординированного и целостного подхода к управлению морской средой Арктики. Было принято решение на последующих сессиях подробно рассматривать этот вопрос и принимать соответствующие рекомендации.
Изучив деятельность Арктического совета в области сохранения и рационального использования живых морских ресурсов, следует констатировать, что, по большому счету, до настоящего времени в рамках АС не уделено отдельного внимания проблемам международного рыбохозяйственного сотрудничества. Эти проблемы рассматриваются в пакете с другими вопросами биоразнообразия.
Как было отмечено, АС в настоящее время находится в процессе трансформации. Согласно международному праву, межправительственная организация должна обладать, по крайней мере, следующими шестью правовыми признаками: создание в соответствии с международным правом; учреждение на основе международного договора; осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельности; наличие соответствующей организационной структуры; наличие прав и обязанностей организации; самостоятельные международные права и обязанности организации.
Для того, чтобы АС в полной мере был межправительственной организацией, необходимо Оттавскую декларацию о создании Арктического совета от 19 сентября 1996 г. трансформировать в международный договор. В нем должны быть четко отражены перечисленные выше правовые признаки АС как межправительственной организации.
В этом учредительном договоре следовало бы в числе основных направлений деятельности АС указать и на то, что он разрабатывает рекомендации по исследованию морских живых ресурсов и охране среды обитания морских живых ресурсов в Северном Ледовитом океане.
В настоящее время все пять арктических государств считает преждевременным создание международной организации для управления рыболовством в центральной части Северного Ледовитого океана. Таким образом, АС на долгие годы останется межправительственным механизмом для стимулирования морских научных исследований и принятия управленческих решений.
Для разработки проектов рекомендаций АС по рыболовной тематике следовало бы на первоначальном этапе учредить Целевую группу Арктического совета по морским живым ресурсам и их сохранению в Северном Ледовитом океане. Россия, без преувеличения, является одним из ключевых игроков в Арктике в целом и в АС, в частности. Связанно это в первую очередь с такими обстоятельствами, как самая большая протяженность береговой линии, обилие живых и неживых ресурсов, вклад Российской Федерации в исследование биологических ресурсов полярных морей.
Ключевую роль в сохранении биоразнообразия должны сыграть пять приарктических стран-членов АС: Россия, США, Канада, Дания и Норвегия. На данном этапе им следовало бы подписать декларацию о предотвращении нерегулируемого рыболовства в открытой части Северного Ледовитого океана. В этом документе можно было бы закрепить следующие положения: суда могут заниматься рыболовством только в соответствии с рекомендациями действующих региональных организаций по управлению рыболовством (например, НЕАФК) и тех, которые будут созданы; эти страны создают совместную программу научных исследований с целью углубления знаний о морской экосистеме; эти страны должны предпринять на временной основе меры по мониторингу, контролю и наблюдению за морским районом; возможно осуществление некоммерческого рыболовства в целях сбора научных данных.
< предыдущая | следующая > |
---|