Международные стандарты в государственно-частном партнерстве

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Салихов Х. М. В статье раскрывается проблематика достижения Целей устойчивого развития ООН в контексте разработки и принятия Международных стандартов по ГЧП. Особое внимание уделяется взаимодействию различных государств и бизнес-сообществ и обоюдовыгодным условиям в реализации проектов ГЧП после принятия стандартов.

В сентябре 2015 г. главы государств — членов ООН соберут­ся для обсуждения и выработки комплекса задач, характери­зуемых как программа «Будущее, которое мы хотим видеть», которая определит цели устойчивого развития (ЦУР) мировой социально-экономической и экологической политики на бли­жайшие 15 лет.

Конечно, для реализации поставленных задач потребуют­ся немалые финансовые ресурсы и, хотя большинство стран, принявших концепцию государственно-частного партнерства, а таковых уже более 130, к примеру, только на развитие инфра­структуры тратят от 15 до 20% от общего объема затрат на ГЧП- проекты, — без привлечения частного капитала в достаточном количестве не обойтись. И это логично, ведь взаимодействие государства и бизнеса диктует сама формула государственно­частного партнерства.

За последнее десятилетие формат ГЧП демонстрирует ди­намичное развитие по всему миру — более чем в 60 странах ор­ганизованы свои национальные и региональные агентства ГЧП, более 4500 проектов ГЧП успешно реализованы, но в то же время около 1200 оказались неудачными... Поэтому, несмотря на явную положительную тенденцию в развитии проектов ГЧП, закономерно встает вопрос — а почему все-таки возника­ют неудачные практики применения этого формата?

С одной стороны, и это упущение может показаться стран­ным, в мире до сих пор нет единой базы данных по лучшим проектам в области ГЧП — да, можно сослаться на эксклюзив­ный опыт в этой области, заметим, как положительный, так и отрицательный, таких стран, как Великобритания, Канада, Франция, но этого явно не достаточно для анализа и расчета об­щих тенденций или трендов в развитии проектов ГЧП на бли­жайшую перспективу. С другой стороны, несмотря на боль­шую работу по наращиванию законодательного потенциала и организационно-технической помощи государственному сектору со стороны международных структур, правительствам по-прежнему не хватает необходимых навыков, чтобы (и это в большинстве случаев!) успешно завершить хотя бы этап под­готовки проекта, к примеру, в части государственных закупок.

Из этого следует вывод, что правительствам необходимо дать достаточно четкое и прозрачное руководство по использованию механизмов ГЧП для успешного обеспечения устой­чивой и эффективной инфраструктуры, безусловно, с воз­можностями ее адаптации к индивидуальным национальным социально-политическим, экономическим и экологическим особенностям.

Конечно, ни одно международное агентство не в состоянии охватить весь спектр применяемого инструментария в области ГЧП и тем более выработать общепризнанные универсальные механизмы его применения. В этой связи Европейская эко­номическая комиссия, по запросу ее стран-членов, создала в 2008 г. Группу специалистов по ГЧП (TOS PPP), объединив­шую около 2000 экспертов из разных стран, как межгосудар­ственную структуру. Цель этой Группы — разработка стан­дартных моделей и рекомендаций в области ГЧП. Комитет по экономическому сотрудничеству и интеграции при ЕЭК ООН на своей VI сессии в феврале 2014 г. принял решение сфокусировать работу по стандартизации ГЧП на секторах и ключевых направлениях программы развития ЦУР. Так вот, наличие сертификата пожарной безопасности товара optimatest.ru – это официальное подтверждение факта соответствия произведенной продукции существующим противопожарным требованиям.

Так, Группой специалистов ГЧП ЕЭК ООН начали активно разрабатываться Международные стандарты ГЧП, для чего был создан Международный центр ГЧП передового опыта (ICoE) при Комитете Группы специалистов, в задачи которого вхо­дит сбор передового опыта ГЧП, разработка Стандартов ГЧП, оказание помощи правительствам во внедрении данных стан­дартов, и у которого в планах на среднесрочную перспективу стоит разработка около 30 стандартов. Основные задачи Центра для достижения поставленных целей следующие:

1. Максимизация своих возможностей на конференциях, межправительственных совещаниях, заседаниях центров ГЧП и рабочих групп органов власти, информирование о работе над стандартами и привлечение новых членов проектных команд;

2. Поиск и привлечение проектных лидеров команд;

3. Подбор экспертов и их эффективное участие в деятель­ности команды;

4. Организация взаимодействия отраслевых центров ком­петенции по ГЧП.

На настоящий момент в разработке находится 16 стан­дартов ГЧП по секторам экономики, 3 из них будут созданы в 2015 г. К этой большой работе привлечены не только выше­указанные эксперты, но и многочисленные проектные группы, работающие по всему миру — в Японии, Бразилии, Уругвае, Канаде, Вашингтоне, Париже и Москве.

Так, разработкой стандартов в области государственных закупок занимается группа российских экспертов во главе с Александром Баженовым, которого стоит поблагодарить за проявленную инициативу в разработке стандарта по устой­чивым закупкам, того, каким образом они управляются, по­рядка проведения тендеров, участие и т.д. Это касается ор­ганизации и порядка проведения тендеров, правил участия, регламентных сроков и прочего.

Стандарты, которые должны быть завершены в 2015 г.:

- Устав о нулевой терпимости к коррупции в ГЧП (Marc Frilet).

В целях повышения внимания международной обществен­ности к проблеме коррупции и решению этой проблемы.

- Сертификация центров ГЧП (Syed Zaidi).

Призван разработать согласованный механизм по присужде­нию центрам ГЧП сертификатов на международном уровне и в со­ответствии с Уставом о нулевой терпимости к коррупции в ГЧП.

- ГЧП в здравоохранении (Peter Ward).

В целях предоставления информации разработчикам по во­просам политики в отношении привнесения ГЧП в здоровье, определения проектов, закупок, финансирования, институци­ональных требований и наращивания потенциала.

Все три проекта Стандарта подходят к четвертой стадии разработки — публичному рассмотрению.

Если остановиться более подробно на описании данных стандартов, то можно узнать следующее.

Устав о нулевой терпимости к коррупции в ГЧП:

- Коррупция — «скрытое», но основное препятствие для организации проектов ГЧП.

- Коррупция мешает развитию инфраструктуры, повышает транзакционные издержки и увеличивает количество бедных.

Задачи:

- комплексная оценка масштабов, объемов и характера кор­рупции в сделках ГЧП во всем мире;

- оценка существующих мер по борьбе с коррупцией;

- разработка мер по борьбе с коррупцией с использова­нием, в том числе, повышения прозрачности информации, более сильных институтов, более эффективных сдерживающих факторов и т.д.

Сертификация центров ГЧП:

- Предоставление сертификатов центрам ГЧП и другим учреждениям при реализации нулевой терпимости и прочих принципов надлежащего управления.

- Возможно, сертификация организаций частного сектора.

Задачи:

- разработка механизмов сертификационной работы;

- разработка контрольного листа экзаменатора для оценки соответствия организации с точки зрения прозрачности мето­дов и высоких профессиональных стандартов.

ГЧП в сфере здравоохранения:

- Разработка отраслевого стандарта по наилучшим прак­тикам для использования ГЧП для развития общественной инфраструктуры.

Проектная команда посетила Турцию в 2014 г. для изучения опыта организации проектов ГЧП в сфере здравоохранения.

Практические действия по разработке стандарта:

- создание презентации для Центра ГЧП Австралии (апрель 2015 г.) для привлечения новых членов для проектных групп;

- обсуждение с Центром ГЧП Бразилии возможности присо­единения к проектной команде (Бразилия, 25-26 апреля 2015 г.);

— проведение мероприятий для обсуждения замечаний и предложений по проекту Стандарта;

— заключительный этап для утверждения должен быть пред­ставлен Группе специалистов по ГЧП ЕЭК ООН (август 2015 г.)

Стандарты, работа над которыми будет начата в 2015 г.:

— Сертификация Центров ГЧП-2 (Scott Walchak).

Методика оценки соответствия Центров ГЧП по критерию

профессиональной и прозрачной системы закупок.

— ГЧП в развитии портов (Richard Ornitz).

Разработка призвана служить руководством для политиков в сфере управления портами и министерствам транспорта.

— Стандарт ГЧП в области водоснабжения и водоотведе­ния (Dominique Gatel).

В целях разработок политических рамок у национальных и местных органов власти по международным стандартам ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения. Получатели — наци­ональные и местные органы власти.

— Стандарт по ирригации (подлежит уточнению).

В целях разработки стандартов использования ГЧП в сель­ском хозяйстве и сельском водоснабжении. Получатель — на­циональные и местные органы власти.

— Стандарт по борьбе с наводнениями (подлежит уточ­нению).

Разработка стандартов для развития инфраструктуры в це­лях обеспечения готовности к связанным с водой бедствиям. Получатели — местные и национальные органы власти.

— Стандарт по аэропортам (Thomas Frankl).

— Стандарт по железным дорогам (Jonathan Beckitt).

— Стандарт по автомобильным дорогам (Alfredo Lucente).

— Возобновляемые источники энергии (солнечная и ветря­ная) (Ana-Katarina Hadjuka).

— Возобновляемые источники энергии (водная и биологи­ческая) (подлежит уточнению).

— Электрификация неподключенных сельских хозяйств (подлежит уточнению).

— Энергоэффективность зданий (Abdelali Dakkina, ADEREE) (уточняется).

— Организация конкурентных процедур проектов ГЧП (Alexander Bazhenov).

Формирование стандартов по организации конкурентных процедур на право заключения соглашения о ГЧП.

Стандарты, которые рассматриваются с точки зрения целе­сообразности их разработки в 2015 г.:

— Разработка механизма координации помощи для устра­нения последствий стихийных бедствий (Sam Tabuchi).

Цель — увеличение количества выживших после стихийных бедствий.

— Расширение прав и возможностей женщин в ГЧП (тре­бует уточнения).

Цель — содействие вовлечению женщин в работу по при­нятию решений ГЧП и как потребителей услуг.

— Повышение продовольственной безопасности в рамках комплексных проектов ГЧП

(требует уточнения).

Цель — развитие партнерских отношений на стыке таких сфер, как водная, энергетическая и сельскохозяйственная — для увеличения производства продуктов питания.

— Повышение активности участия пенсионных фондов в финансировании инфраструктурных инвестиционных про­ектов (требует уточнения).

В целях разработки новых источников долгосрочного фи­нансирования проектов ГЧП.

— Стандарт по использованию механизмов ГЧП для разви­тия начального и среднего образования (Виталий Максимов, РФ).

Цель — исследование наиболее эффективных моделей ГЧП для развития начального и среднего образования.

— Информационно-коммуникационные технологии и ши­рокополосные сети

(требует уточнения).

• Была создана Группа Специалистов ГЧП ЕЭК ООН

• Был создан МЦПО ГЧП

• Был создан первый Центр Специалистов

Структура Международного центра передового опыта ГЧП

Цель — разработка ГЧП-моделей для информационно-ком­муникационных технологий и широкополосных сетей.

- «Умные» и устойчивые города (Eva Bufi).

Цель — разработка ГЧП-моделей для развития «умных» и устойчивых городов.

Поддержкой в разработке международных стандартов явля­ются отраслевые центры компетенций по ГЧП, которые занима­ются аккумулированием лучших международных практик ГЧП.

Отраслевые центры компетенций по ГЧП:

Центры компетенций, которые созданы или находятся в процессе создания:

- Центр компетенции по ГЧП в здравоохранении, Филип­пины.

В ответ на сокращение бюджетов, старение населения и но­вые технические достижения, в отличие от других секторов, здесь не существует международной «лучшей практики» и тре­буются совместные усилия по разработке Стандарта. Коорди­натор: Celso Manangan (celso_c_manangan@yahoo.com.ph).

- Центр компетенции по ГЧП по умным и устойчивым городам, Испания.

Создан на базе Международной Высшей школы менед­жмента (Барселона) и правительства Каталонии. Координатор: Eva Bufi (evabufi@gmail.com).

- Центр компетенции по ГЧП по дорогам и автомагистра­лям, Индия.

Организованный Советом по развитию строительной про­мышленности Индии, Центр определяет лучшие междуна­родные практики ГЧП по дорожному строительству. Коорди­натор: P. R. Swamp (prswarup@hotmail.com).

- Центр компетенции по законам, политике и институтам, их влиянию на ГЧП, Франция.

Разработка связи ключевых институтов, политических и правовых рамок для функционирования ГЧП. Координатор: Marc Frilet (marc@frilet.com).

- Центр компетенции по ГЧП по водоснабжению и водо­отведению, Индия.

Организация доступа к безопасной и дешевой воде, а также к адекватным санитарным услугам совместно с Всемирным банком, ЕБРР и пр. международными организациями. Коор­динатор: Anouj Mehta (amehta5@worldbank.org).

- Центр компетенции по ГЧП по возобновляемым источни­кам энергии и энергоэффективности, Марокко.

Национальное агентство по развитию возобновляемых ис­точников энергии и энергоэффективности в Марокко будет собирать лучшие международные практики в области возоб­новляемых источников энергии и энергоэффективности в зда­ниях. Координатор: Sonia Mezzour (sg@aderee.ma).

- Региональный образовательный центр по ГЧП стран СНГ, Финансовый Университет, Россия.

Подготовка и проведение программ переподготовки и по­вышения квалификации по тематике ГЧП, ориентированных на содействие организации проектов ГЧП в странах СНГ. Ко­ординатор: Александр Баженов (a.bazhenov@fcpf.ru).

- Центр компетенции по ГЧП в малых экономиках, Аруба.

Разработка передовых международных практик ГЧП

для стран с экономикой небольшого размера. Координатор: Marcelle van Valkenburg (marcelle.van.valkenburg@rws.nl), Francis Croes (f.croes@arubagovernment.aw).

- Центр компетенции по ГЧП для местных органов власти, Токио, Япония.

Сбор передовых международных практик ГЧП для местных органов власти. Координатор: Yu Namba (yu-namba@toyo.jp).

- Региональный образовательный центр по ГЧП для ре­гиона Персидского залива, Университет Совета Персидского залива, Бахрейн.

Содействие в использовании механизмов ГЧП в регионе Персидского залива для облегчения обмена информацией и передовым опытом между странами региона и оказания поддержки странам в реализации проектов ГЧП. Предста­вительство ПР ООН в Бахрейне выступает партнером в этой инициативе. Координатор: Karim Said (karims@agu.edu.bh).

- Центр компетенции по использованию ГЧП для развития инфраструктуры Африки, Гана.

Сбор лучших практик ГЧП в тесном сотрудничестве с Цен­тром по дорогам и магистралям Индии, по дорогам и портам с упором на Африку и оказание помощи в разработке стан­дартов в этих областях. Координатор: Ms. Magdalena Ewuraesi Apenteng (mapenteng@mofep.gov.gh), Mr. Aijaz Ahmad WB Project Manager (aahmad@worldbank.org).

В российских реалиях для стимулирования регионов ак­тивнее внедрять комплексный подход к развитию институ­циональной среды в сфере ГЧП и в целях организации мето­дической поддержки данному процессу Центр развития ГЧП совместно с Минэкономразвития России разработал методи­ческие рекомендации для регионов Российской Федерации по развитию институциональной среды в сфере государствен­но-частного партнерства — «Региональный ГЧП-Стандарт». Его дальнейшая доработка, распространение и внедрение в регионах РФ также окажет позитивное влияние на повы­шение уровня развития государственно-частного партнерства в регионах. Поэтому важные направления работы в 2015 г. — это реализация мер по улучшению предпринимательского климата, совершенствование механизма оценки эффективно­сти деятельности руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, а также включение ГЧП в систему стратегического планирования и рас­ширение международного сотрудничества в данной области.

Следует сделать одно важное замечание: программа по соз­данию стандартов использует не новую методику разработки, а уже нашедшую применение в течение двух десятилетий ме­тодику ООН/СЕФАКТ в области упрощения процедур торгов­ли и электронного бизнеса.

Процесс разработки стандартов ГЧП состоит из семи от­крытых для обсуждения и прозрачных стадий, в которых уча­ствуют как международные эксперты, так и проектные группы.

Сессия Группы Всемирного банка и Международного валютно­го фонда. Доклад директора инвестиционной политики и раз­вития частно-государственного партнерства Минэкономразвития Росси И. Коваля [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// economy.gov.ru/minec/about/stmcture/depInvest/2015042174# (дата обращения: 22.04.2015).

ОСНОВНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ГЧП

Отсутствие государственной концепции развития ГЧП

Неоднозначная ситуация i качестве региональных законов о ГЧП

Проведение единого конкурса на право заключения соглашений о ГЧП и аренды земельных участков, необходимых для реализации проектов ГЧП

Отсутствие возможности у органов власти реализовывать проекты развития в соответствии с моделью «платит государство», КЖЦ

Отсутствие достаточной прозрачности механизма реализации комплексных федеральных проектов ГЧП, в формах, которые не связаны с созданием ОЭЗ или заключением концессионных соглашений

Отсутствие механизмов планирования и учета долгосрочных бюджетных расходов, исполнения обязательств по контрактам ГЧП, исполнения обязательств по контрактам ГЧП, методологии оценки взаимосвязи предполагаемых результатов реализации проектов и долгосрочных бюджетных расходов

НЕОБХОДИМЫЕ МЕРЫ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ГЧП В РОССИИ

□ Принятие концепции или стратегии правительства по поддержке ГЧП на национальном уровне;

□ Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы и внесение изменений в существующее законодательство;

Введение новых форм и моделей ГЧП (таких как КЖЦ, проектное финансирование с гос. плечом (PFBSL), «платит государство», Tax increment Financing (TIF), и т.д.);

□ Принятие нового федерального закона о ГЧП;

□ Создание институциональной среды (в т.ч. РРР unit) и системы обучения кадров (повышение квалификации и мотивация прежде всего представителей публичного сектора);

□ Обмен передовым зарубежным опытом. Поддержание отделений международного центра ГЧП (РРР “Specialist Centre’’).

Стадии процесса разработки стандартов:

1. Инициирование проекта по разработке Стандарта в рам­ках межправительственного процесса.

2. Мобилизация заинтересованных сторон для подготовки первоначального варианта (проекта) Стандарта.

3. Разработка первоначального варианта Стандарта с обсуж­дением участниками проекта.

4. Рассмотрение общественностью.

5. Одобрение Комитетом (Бюро) Группы специалистов ГЧП и Группой специалистов ГЧП.

6. Утверждение Комитетом по экономическому сотрудни­честву и интеграции ЕЭК ООН.

7. Обновление Стандартов.

Весьма значимую роль здесь играет Консультативный со­вет ЕЭК ООН по деловым операциям ГЧП, в который входят представители почти 30 передовых международных компаний в области инфраструктуры, целью которого является оказание консультативной помощи при решении практических задач по реализации ГЧП-проектов и разработка проектных вариан­тов. А четвертая стадия подразумевает публичное рассмотрение и обсуждение проекта Стандарта в течение 60 дней, после чего данный Стандарт с легкостью может быть легитимизирован правительствами, благодаря участию в обсуждении проекта стандарта и предоставлению своих видений по нему. А исполь­зование стандартов государствами-членами предполагается сво­бодно и без всяких ограничений на бесплатной основе. Все права интеллектуальной собственности создаются на протяжении всей разработки стандартов и принадлежат ЕЭК ООН.

Как можно заметить из содержания данной статьи, сре­ди инициаторов разработки стандартов ГЧП — не только за­рубежные эксперты, но и российские специалисты, что под­разумевает прямую вовлеченность российского экспертного, научного и бизнес-сообщества в процесс обсуждения стандар­тизации механизмов ГЧП. Безусловно, немаловажную, если не ключевую, роль здесь играет государственный сектор в лице профильных министерств и ведомств как федерального, так и регионального уровня.

Приглашаем к сотрудничеству, ждем ваших замечаний и предложений.

Международное право