Проблема правовой природы и сущности публичного сервитута по законодательству РФ

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО Терновая Ю. Е. В статье предлагается краткий анализ правовой природы и сущности публичного сервитута в соответствии с действующим гражданским и земельным законодательством РФ. В результате проведенного исследования автор предлагает аргументы в пользу внесения изменений в регламентацию рассматриваемых отношений на законодательном уровне.

На современном этапе развития отечественного законода­тельства ситуация сложилась таким образом, что термин «пу­бличный сервитут» не упоминается в действующем ГК РФ. За­частую это обстоятельство служит поводом для вывода о том, что вопросы правового регулирования частных сервитутов на­ходятся в рамках гражданского законодательства, в то время как публичный сервитут регулируется земельным и другими отраслями права. По нашему мнению, вещно-правовой харак­тер отношений в рамках публичного сервитута не является основанием для подобного вывода. Кроме того, и в самом ЗК РФ в действующей редакции отсутствует разграничение част­ного и публичного земельных сервитутов в силу особенностей их правовой природы. Данный нормативно-правовой акт на­зывает лишь особое основание установления публичного сер­витута. При этом п. 1 ст. 8 ГК РФ называет в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанно­стей «акты государственных органов и органов местного само­управления». Таким образом, особенности правовой природы и сущность публичного сервитута как правовой категории не исключают элементов его гражданско-правового характера.

По мнению Е. А. Суханова, «термин “публичный серви­тут", как известно, появился у нас в законодательстве о при­ватизации, отличавшемся не столько высоким юридико-тех­ническим уровнем, сколько максимально возможным и, как правило, не очень удачным использованием малопонятной публике зарубежной терминологии. Эту “эстафету" подхва­тило природоресурсное, а затем — градостроительное законо­дательство, закрепившее “публичные водные сервитуты" (ст. 43 и 44 Водного кодекса), “публичные лесные сервитуты" (ст. 21 Лесного кодекса) и публичные градостроительные серви­туты» (ст. 64 Градостроительного кодекса). В комментариях к вышеназванным кодексам такой подход к определению серви­тута отличается от традиционной трактовки, используемой в цивилистике. Это особо подчеркивает относительную незави­симость, самостоятельность и специфику природоресурсного права. Ю. В. Тимонина говорит о том, что «поскольку назван­ные “сервитуты" не имеют конкретных управомоченных лиц, но в качестве “прав на недвижимость" подлежат обязательной государственной регистрации, в литературе справедливо ука­зывается, что в силу неопределенности правообладателей «пу­бличный сервитут» все равно может быть зарегистрирован не в качестве ограниченного вещного права, а только как ограниче­ние права собственности на объект недвижимого имущества».

Анализ действующего законодательства позволяет сде­лать вывод о том, что в большинстве случаев при формулиро­вании понятия публичного сервитута законодатель берет два основных признака: основание приобретения и субъектный состав. В правовой доктрине используется аналогичный под­ход. М. А. Баскаков указывает, что публичный сервитут при­зван обеспечить интересы широкого круга лиц. А. И. Масляев утверждает: «Публичные сервитуты устанавливаются законом в интересах всех лиц (без какой-либо конкретизации), разре­шая им использование в определенных пределах конкретны­ми видами права собственности».

Можно выделить следующие признаки публичного сер­витута.

1. Во-первых, наиболее, по нашему мнению, характерной чертой понятия «публичный сервитут» является субъектный состав. Так, публичный сервитут имеет в качестве субъекта аб­страктный, не конкретизированный и весьма обширный круг лиц.
2. Порядок установления публичного сервитута также имеет некоторые особенности. Публичный сервитут устанав­ливается федеральными законами, иными нормативными ак­тами на основании федеральных законов.
3. По своей цели публичный сервитут также отличается от частного. Целями его выступают общественные и государ­ственные интересы, т. е. публичные.
   
   
   

Приведенные признаки публичного сервитута свидетель­ствуют о том, что данная правовая категория по своей право­вой природе и сущности не имеет отношения к сервитуту как таковому в его традиционном понимании. Публичный серви­тут является самостоятельным правовым явлением. Аргумен­том в пользу нашей позиции может служить структура Гла­вы 17 ГК РФ. В п. 1 ст. 262 ГК РФ указано: «Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находя­щихся в государственной или муниципальной собственности, использовать имеющиеся на этих участках природные объ­екты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка». В соответствии с п. 2 этой же статьи ГК РФ формой реализации данного права является право прохода через чу­жой земельный участок. Другими словами, в анализируемой норме речь идет о публичном сервитуте со всеми признаками, присущими этой правовой категории. Однако сам термин за­конодатель не употребляет, очевидно, руководствуясь тем, что по своей правовой природе данная категория не имеет отно­шения к сервитуту в традиционном общепринятом понима­нии. В самом ГК РФ законодатель даже структурно разделяет понятия сервитут и публичный сервитут целым рядом статей.

В настоящее время в научных кругах достаточно широко распространенной является точка зрения о том, что рассма­триваемые правоотношения являются не чем иным, как уста­новленными законом пределами прав собственника соответ­ствующих объектов недвижимости. По мнению И. Э. Косарева, сервитут, в силу указания п. 2 ст. 274 ГК РФ, не лишает соб­ственника служащего участка прав владения, пользования и распоряжения им. Например, собственник земельного участ­ка, через который проходит сосед, вправе при строительстве здания изменить территориальные границы сервитута при согласовании с соседом. По-другому сложится ситуация при строительстве на существующей дороге публичного пользова­ния. В данных условиях строительство будет запрещено, по­скольку изменить установленное правило пользования объек­том такой недвижимости в одностороннем порядке по своему усмотрению собственник не вправе. Таким образом, публич­ный сервитут по своей природе — это границы, пределы пра­ва собственности.

Исходя из вышесказанного, представляется, что логи­чески верным будет вывод о том, что, признавая публичный сервитут как ограничение права собственности в интересах неопределенного круга лиц, законодатель должен опреде­лять публичный сервитут в любом случае, когда речь идет об ограничении права в общеполезных целях. Л. Б. Шейнин пишет: «Понимание публичного сервитута как права, принад­лежащего неопределенному числу людей, может привести к неожиданным или даже нелепым выводам. Так, публичным сервитутом придется признавать пребывание людей на ули­цах города, ибо улицы принадлежат муниципалитетам, а не прохожим и не автомобилистам. Таким же сервитутом будет выглядеть посещение зрелищных мероприятий, проводящих­ся под крышей или на открытом воздухе, нахождение в шко­лах и больницах, в концертных залах и других заведениях». Следовательно, во всех случаях нарушения прав любому лицу может принадлежать право конфессорного иска. Таким обра­зом, отождествляя ограничение права и сервитут, законода­тель значительно усложняет процедуру правовой регламента­ции специальных вещных исков, целью которых будет защита сервитутов.

В настоящее время использование термина «публичный сервитут» для правовой категории, которая по факту является ограничением права, приводит к проблемам и в правопри­менении. Так, Ю. В. Тимонина пишет: «Согласно нормам как гражданского, так и земельного законодательства сервитуты (в т.ч. публичные) подлежат государственной регистрации. В соответствии со ст.16 Федерального закона «О государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такая регистрация проводится по заявлению конкрет­ного правообладателя одной из сторон договора либо лица, в отношении которого приняты акты государственного органа или органа местного самоуправления, на основании которых у него возникло право на недвижимое имущество — т. е. для регистрации содержит требование о наличии конкретного правообладателя. В отношении публичного сервитута выпол­нить такое требование закона не представляется возможным». «Поскольку сервитуты, будучи правами на недвижимость, подлежат в этом качестве обязательной государственной ре­гистрации (п. 3 ст. 274 ГК РФ, п. 9 ст. 23 ЗК РФ) в силу неопре­деленности правообладателей «публичный сервитут» может быть зарегистрирован не в качестве ограниченного вещного права, а «как ограничение права собственности на объект не­движимого имущества».

Еще один аргумент в поддержку нашей позиции: публич­ные сервитуты в соответствии с действующим законодатель­ством устанавливаются на основании актов органов власти. Ю. П. Свит по этому поводу пишет: «Публичный сервитут вряд ли вообще может рассматриваться как явление гражданско­правового характера, так как цель его установления свидетель­ствует о принадлежности публично-правовому порядку».

Нужно отметить, что природоресурсное законодатель­ство, в частности, Земельный кодекс РФ, устанавливает, что частные сервитуты регулируются согласно правилам ГК РФ (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Анализ же зарубежного законодательства показывает, что частные сервитуты могут устанавливаться не исключительно гражданским, но и природоресурсным законодательством. Например, возможность установления частного водного сервитута предусмотрена Водным кодексом Азербайджанской республики от 26.12.1997 № 418-IF, в соот­ветствии с которым в ст. 33 проводится разграничение серви­тутов на общие и специальные. Первые относятся к категории публичных. Аналогично решается вопрос в ст. 13 Лесного ко­декса Азербайджанской республики от 30.12.1997 № 424-Щ где закрепляется правовой режим массового и специального лес­ных сервитутов.

Существование водного сервитута в форме как частного, так и публичного предусмотрено в Водном кодексе Республи­ки Казахстан от 9.07.2003 №481-П ЗРК. При этом публичная форма сервитута может быть установлена в отношении объек­та, который не является объектом общего пользования. В соот­ветствии с п. 1, 2 ст. 23 рассматриваемого Кодекса основанием для установления такого правового режима может выступать национальное законодательство, акт местного органа испол­нительной власти, либо объявление порядка пользования во­дным объектом физическими и юридическими лицами, полу­чившими его в пользование.

Сторонники позиции вещно-правовой природы публич­ных сервитутов ссылаются на опыт зарубежных стран, в кото­рых регламентация правового режима публичных сервитутов осуществляется в гражданском законодательстве. В качестве примера служат ГК Бельгии (статьи 649—684), ГК Уругвая (ста­тьи 581—620), ГК Испании (статьи 549—583). Анализ указан­ных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что они закрепляют порядок установления публичных сервитутов, а не раскрывают их правовую природу.

Таким образом, дискуссия по поводу обоснованности за­конодательного закрепления и использования термина «пу­бличный сервитут» имеет не только научное значение, но и вполне реальное практическое значение. В связи с этим необ­ходимо сказать, что законодательное закрепление ограниче­ния права собственности, которые мы именуем «публичные сервитуты», безусловно, необходимы.

Таким образом, в результате проведенного исследования правовой природы и сущности правоотношений, именуемых публичным сервитутом, представляется необходимым внести некоторые изменения в регламентацию этой правовой катего­рии. Во-первых, по нашему мнению, в настоящее время сле­дует отказаться от использования термина «публичный серви­тут». Аргументы в поддержку этого предложения приведены нами выше. Тем не менее, рассматриваемые правоотношения необходимо законодательно закрепить в действующих нор­мативных актах. Поэтому в качестве второго вывода по ре­зультатам проведенного исследования считаем необходимым ввести в действующее законодательство термин «ограничение права собственности в публичных (общественных) интересах», под которым предлагаем понимать ограничение правомочий собственника, налагаемых на основании актов органов госу­дарственной власти, с целью обеспечить реализацию прав и законных интересов неограниченного круга лиц (в обществен­но-полезных целях).

Земельное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (95) 2016