Классификация работников консульских учреждений и ее содержание

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Амиров Д.Р. В статье на основе исследования Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года и двусторонних консульских договоров рассматриваются существующие подходы к классификации работников консульских учреждений по категориям, раскрывается содержание каждой из них. Автор также указывает на сформировавшиеся тенденции в этом вопросе.

Характерной чертой современных международных отно­шений являются бурно развивающиеся интеграционные про­цессы. Выступая их активными участниками, государства на­ходятся в постоянном взаимодействии друг с другом. Одним из средств установления, поддержания и укрепления торго­вых, экономических, культурных и научных связей являются консульские отношения. На сегодняшний день Российская Федерация имеет широкую сеть как своих консульских учреж­дений за рубежом, так и иностранных консульств на террито­рии Российской Федерации.

Осуществление работниками консульских учреждений деятельности по выполнению своих функций невозможно без наделения их особым правовым статусом. В отличие от статуса членов персонала дипломатических представительств право­вой статус работников консульских учреждений на между­народно-правовом уровне устанавливается не только много­сторонним договором - Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. (далее - ВККС), но и многочисленными дву­сторонними консульскими соглашениями. Так, в соответствии с ч.2 ст.73 ВККС нормы Конвенции не отражаются на действу­ющих между государствами международных соглашениях и не препятствуют заключению новых, подтверждающих, до­полняющих распространяющих или расширяющих ее положения.

В настоящее время консульские отношения Российской Федерации с иностранными государствами регулируют более 70 консульских договоров, включая те, что были подписаны в период существования СССР. Положения последних приме­няются в порядке правопреемства при отсутствии обновлен­ного двустороннего соглашения и официально выраженных возражений сторон. Так, например, не утратила юридическую силу Консульская конвенция между СССР и Чехословацкой Социалистической Республикой 1972 г., которая в современ­ных реалиях регламентирует консульские вопросы между Рос­сийской Федерацией и двумя независимыми государствами - Словакией и Чехией.

Одним из основополагающих факторов, влияющих на объем и содержание правового статуса работников кон­сульских учреждений, является та категория, к которой они принадлежат. Вопрос о классификации данных работни­ков затрагивался в работах Б.Б. Алексиевой, Б.В. Ганюшкина,

О.В. Плотниковой, Н.В. Пустоваловой, К.П. Пэдурару, однако детального его рассмотрения в науке международного права произведено не было. В связи с этим назрела необходимость восполнения указанного пробела.

ВККС в ч.1 ст.1 выделяет 3 категории работников консуль­ских учреждений: консульские должностные лица, консуль­ские служащие и работники обслуживающего персонала. К первой относятся любые лица, включая главу консульского учреждения, которым поручено в этом качестве выполнение консульских функций. Вторую образуют сотрудники, выпол­няющие административные или технические обязанности в консульских учреждениях. В третью включаются все те, кто вы­полняет обязанности по обслуживанию данных учреждений. Совокупность лиц, образующих эти категории, за исключени­ем главы консульского учреждения, охватывается термином «работники консульского персонала».

В многочисленных двусторонних консульских конвенци­ях, заключенных нашей страной, при классификации работ­ников консульских учреждений применяются два подхода. Согласно первому, все работники объединяются в 2 катего­рии: консульские должностные лица и сотрудники консуль­ских учреждений. В большинстве консульских договоров под «консульским должностным лицом» понимается любое лицо, включая главу консульства, которому поручено выполнение консульских функций. Некоторые консульские конвенции, на­пример с Афганистаном (1981 г.), Великобританией и Север­ной Ирландией (1965 г.), Мексикой (1978 г.), США (1964 г.), Швецией (1967 г.), расширяют содержание рассматриваемой категории, относя к ней лиц, прикомандированных к консуль­ству для обучения консульской службе (стажеров).

Понятие «сотрудник консульства» охватывает работни­ков, выполняющих административные или технические функ­ции, а также функции по обслуживанию консульских учреж­дений. При этом в ряде двусторонних договоров, таких как с Боливией (1980 г.), Никарагуа (1978 г.), Японией (1966 г.) и др., в качестве примера лиц, относящихся к обслуживающе­му персоналу, перечисляются шоферы, прислуга и садовники. Необходимо отметить, что все ныне действующие соглаше­ния, устанавливающие 2 категории работников консульских учреждений, были заключены СССР, и последние из них - это конвенции с КНДР и Ливией (обе - 1985 г.).

Второй подход предусматривает деление работников консульских учреждений на 3 категории и реализуется либо путем воспроизведения нормы ч.1 ст.1 ВККС, либо содержит несколько иную классификацию. Так, консульские договоры СССР с Австрией, ФРГ (оба - 1958 г.) подразделяют личный состав консульского учреждения на консула, должностных лиц консульской службы и сотрудников консульства. Первую группу составляет руководитель консульского учреждения - генеральный консул, консул и вице-консул (консульский агент не упоминается). Ко второй группе принадлежат лица, выполняющие консульские функции, за исключением главы консульства (Австрия), и именующиеся по службе «консула­ми» или «вице-консулами», стажеры, а также секретари и ре­ференты, уполномоченные на осуществление определенных должностных консульских функций (ФРГ). К третьей группе относятся все остальные работники консульства. В договоре с ФРГ раскрывается их перечень: сотрудники канцелярии, пере­водчики, машинистки и стенографистки, бухгалтеры, заведу­ющие хозяйством, шоферы и соответствующий обслуживаю­щий персонал.

В большей части двусторонних консульских соглашений, ратифицированных нашим государством, выделяются 3 кате­гории работников, в связи с чем, трудно согласиться с Н.В. Пу­стоваловой, утверждающей о господстве противоположного подхода. После присоединения СССР к ВККС в 1989 г. все заключенные в последующем 32 консульские конвенции ду­блируют ее положения в части классификации работников консульских учреждений. В связи с этим можно констатиро­вать, что на сегодняшний день в отечественной консульской договорной практике сформировалась тенденция разделения работников консульских учреждений на 3 категории.

Указанная тенденция прослеживается и в двусторонних консульских соглашениях, заключенных странами-участница- ми СНГ, как между собой, так и с другими государствами. В частности, все консульские конвенции, ратифицированные Бе­лоруссией, содержат классификацию работников консульских учреждений, предусмотренную ВККС. Из 23 консульских до­говоров, подписанных Украиной, лишь два первых, с Венгрией (1991)18 _и Польшей (1991), предусматривают 2 категории ра­ботников. Аналогичным исключением среди всех консульских соглашений, в которых участвует Казахстан, являются конвен­ции с Венгрией (1995) и КНДР (1996).

Отсутствие единообразного подхода в вопросе классифи­кации работников консульских учреждений характерно и для двусторонних консульских договоров других зарубежных госу­дарств. Так, например, в тексте конвенций США с Алжиром (1989 г.), Тунисом (1988 г.) по аналогии с ВККС выделяются 3 категории работников, в то время как в большинстве других соглашений, заключенных США, преобладает иной подход. Следует подчеркнуть, что ратификация американской сторо­ной ВККС в 1969 г. не повлекла отказа от выделения 2 кате­горий работников консульских учреждений в двусторонних договорах.

В консульских конвенциях, действующих между Велико­британией и Северной Ирландией и другими странами также доминирует подход, согласно которому работники консульских учреждений подразделяются на 2 категории. При этом, как и в большинстве двусторонних консульских договоров, существую­щих между другими государствами, под консульскими долж­ностными лицами понимаются все те, кто исполняет консуль­ские функции (включая главу консульского учреждения), а под сотрудниками консульских учреждений - члены администра­тивно-технического и обслуживающего персонала.

Вместе с тем в ряде консульских конвенций, например с Австрией (1960 г.), Грецией (1953 г., Данией (1962 г.), Япо­нией (1966 г.), к консульским должностным лицам относят­ся работники, получившие экзекватуру или другую форму одобрения (в том числе предварительную) на деятельность в этом качестве со стороны государства пребывания, а под со­трудниками консульских учреждений понимаются лица, не относящиеся к первой категории и выполняющие консуль­ские функции. В содержание последнего термина не включа­ются водители, равно как и другие члены обслуживающего персонала, что влечет за собой неопределенность их право­вого статуса. В то же время по конвенции с США (1951 г.) к сотрудникам консульств принадлежат лица, выполняющие административно-технические и иные профессиональные обязанности, делопроизводители, водители, охранники, ку­рьеры, о назначении которых были уведомлены власти госу­дарства пребывания.

3 категории работников консульских учреждений пред­усмотрено консульской конвенций между Великобританией и Северной Ирландией и Румынией (1968 г.), а по соглашению с Францией (1951 г.) наряду с консульскими должностными лицами и сотрудниками консульств выделяется консульский агент, данное в конвенции определение которого не позволяет выявить круг его обязанностей. Как и в случае с США, рати­фикация Великобританией и Северной Ирландией ВККС в 1972 г. не сказалась на применяемом в двусторонних консуль­ских договорах подходе к классификации работников консуль­ских учреждений на 2 группы.

Исследование категорий работников консульских учреж­дений как существенного фактора, воздействующего на их правовой статус, имеет не только теоретическую, но и прак­тическую значимость. В зависимости от того, к какой из них принадлежит конкретное лицо, в отношении него может уста­навливаться особая процедура назначения на должность. Так, согласно ч.2 ст.19 ВККС, представляемое государство обязано заблаговременно сообщить государству пребывания сведения обо всех назначаемых консульских должностных лицах, в то время как для консульских служащих и работников обслужи­вающего персонала это не требуется. А в соответствии с ч.2 ст.5 консульской конвенции СССР с Грецией (1978 г.), предусма­тривающей 2 категории работников консульских учреждений, предварительное уведомление о назначении распространяется как на консульских должностных лиц, так и на сотрудников консульства.

Применение различных вариантов разделения работни­ков консульских учреждений на категории представляет наи­больший интерес с точки зрения его влияния на такой элемент их правового статуса как предоставляемые им привилегии и иммунитеты. В двусторонних консульских конвенциях, уста­навливающих 2 категории работников, члены административ­но-технического и обслуживающего персонала, как правило, объединяются понятием «сотрудник консульства», что, в свою очередь, влечет приведение к одному уровню объема привиле­гий и иммунитетов, которыми они наделяются.

Использование данного подхода может оказать и поло­жительное, и отрицательное влияние на правовой статус со­трудников консульских учреждений. Как справедливо отмеча­ет Б.В. Ганюшкин, если двусторонняя консульская конвенция предусматривает широкие привилегии и иммунитеты, то обслуживающий персонал «как бы «подтягивается» к адми­нистративно-техническому персоналу», а в противоположном случае «статус работников административно-технического персонала как бы «опускается» до уровня работников обслу­живающего персонала».

В качестве примера первой ситуации можно привести по­ложения консульских конвенций СССР с Боливией (1980 г.), Финляндией (1966 г.), в соответствии с которыми, водитель, относящийся к сотрудникам консульства, пользуется полным иммунитетом от юрисдикции государства пребывания (за исключением 3 групп гражданских исков), в то время как во­дитель дипломатического представительства этих же стран, согласно нормам Венской конвенции о дипломатических сно­шениях 1961 г., являясь членом обслуживающего персонала, обладает иммунитетом только в отношении служебных дей­ствий.

Вторую ситуацию характеризует, в частности, консуль­ская конвенция между Великобританией и Северной Ирлан­дией и Польшей (1967 г.), устанавливающая, что лица, выпол­няющие административные или технические обязанности, а равно обязанности по обслуживанию консульств, наделяется иммунитетом от юрисдикции только в отношении действий, совершенных при исполнении своих функций за исключени­ем 3 групп гражданских исков.

В некоторых случаях приравнивание указанных работни­ков консульских учреждений в объеме предоставляемых им привилегий и иммунитетов может идти вразрез с нормами ВККС и двусторонних консульских договоров, предусматри­вающих 3 категории работников. Так, например, в ряде стран осуществляется выдача только двух разновидностей докумен­тов, удостоверяющих личность и статус работников иностран­ных консульств на своей территории: консульских карточек для консульских должностных лиц и служебных карточек для лиц, выполняющих административно-технические обязанности, и обслуживающего персонала консульских учреждений. Это, в свою очередь, может на практике повлечь за собой ошибочное восприятие привилегий и иммунитетов работников обслужи­вающего персонала как равных привилегиям и иммунитетам консульских служащих. В связи с этим считаем необходимым использовать для каждой категории работников консульских учреждений отдельный вид соответствующего документа.

Таким образом, можно констатировать следующее:

1. Классификация работников консульских учреждений по категориям оказывает существенное влияние на их право­вой статус в целом и на каждый его элемент в частности. На сегодняшний день в двусторонних консульских соглашениях, заключенных между различными государствами, отсутствует универсальный подход к вопросу разделения указанных ра­ботников на категории и содержанию каждой из них.
2. Анализ ныне действующих двусторонних консульских договоров, заключенных нашим государством (включая совет­ский период), показал, что при классификации работников консульских учреждений применяется два подхода, в соот­ветствии с которыми, они разделяются на 2 или 3 категории. В отличие от ряда западных стран, присоединение СССР к ВККС предопределило формирование в отечественной кон­сульской договорной практике тенденции выделения 3 кате­горий работников консульских учреждений. Полагаем, что в дальнейшем при заключении Российской Федерацией новых двусторонних консульских конвенций следует придерживать­ся сложившегося подхода.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (92) 2016

Международное право