Международно-правовые аспекты и возможные пути решения проблемы суверенных долгов широко обсуждаются как на международном уровне, в частности, такой международной организацией, как Международный Валютный Фонд (далее - МВФ), так и на национальном. В свете международного финансового кризиса 2008-2012 годов, последствия которого ощущаются во всех государствах, новые кредиты, выдаваемые государствам-заемщикам, зачастую приводят к накапливанию долгов. «Спасительное» финансирование влечет за собой новое обязательство по возврату очередного долга, как правило, с процентами.

Ситуация особенно остра для таких европейских государств, как Греция, Испания, Португалия и ряда других, находившихся или находящихся на крае дефолта.

В настоящий момент решения ожидают две проблемы: урегулирования существующего долга и предотвращения накапливания новых долгов в будущем и, как следствие, нового финансового кризиса.

Цель настоящей статьи - осветить основные существующие за рубежом в научных кругах и активно обсуждаемые в рамках МВФ международно-правовые подходы к проблеме урегулирования суверенного долга. Представляется, что анализ предложенных механизмов позволит более глубоко понять проблему и предложить на их основе пути решения.

Истоки проблемы

Отмечается, что проблема суверенных долгов обострилась в 1970-е годы в связи с разгоревшимся нефтяным кризисом и последующей рецессией 1980-1982 годов. Согласно оценкам Всемирного Банка (далее - ВБ), на тот момент совокупная доля долгосрочных долговых обязательств развивающихся государств, включая обязательства по выданным государствами гарантиям, составляла 80%. Оставшиеся 20% приходились на частный сектор. Повышение ставок по кредитам имело следствием увеличение стоимости обслуживания долга. Высокий уровень инфляции привел к росту цен на продукцию и в конечном итоге к снижению платежеспособности государств. Снижение уровня экспорта, причинами которого стали глобальная рецессия, повышение курса доллара, снижение цен на жилье, внутренняя политика, проводимая в государствах-должниках, вели к уменьшению притока капитала в государства, уже испытывающие трудности с платежным балансом . таким образом, предпосылки к увеличению долгового бремени как экономически развитых, так и развивающихся государств складывались задолго до финансового кризиса 2008-2012 годов, в связи с чем объем суверенных долгов значительно вырос еще в предыдущие годы. Рост объема внешнего долга в течение второй половины XX века можно проиллюстрировать на примере США. Дефицит платежного баланса США в середине 1950-х годов составлял почти 1 млрд долларов, в 1970 году - 10 млрд долларов, в 1971 году - 30 млрд долларов, в 1994 году- 555, 7 млрд долларов , к 2011 году - более 2 трлн долларов США.

Ошибочная национальная политика Мексики, Аргентины, Бразилии и Чили в 1980-х годах, основанная на переоценке стоимости национальных валют, привела в скором времени к кризисам . Долг развивающихся стран в 1983 году в совокупности составил более 700 млрд долларов США, из них около 40 государств стали неплатежеспособными уже к 1985 году. К этому же году общий долг развивающихся государств достиг 1    трлн долларов США. В 1990-е годы долг только государств африканского континента был равен 313 млрд долларов США, долг Мексики - 125 млрд долларов США .

Одновременно с середины 1980-х годов стало происходить изменение расстановки сил между кредиторами и должниками. За счет роста производительности труда и относительной дешевизны рабочей силы, роста цен на природные ресурсы развивающиеся государства (в основном арабские государства - экспортеры нефти) сосредоточили в своих руках значительный капитал, выступая в качестве кредиторов, в том числе развитых государств.

С середины 1970-х годов получают распространение производные финансовые инструменты , бесконтрольное развитие рынка которых обнажило проблему неэффективности надзора со стороны МВФ и необходимости более жесткого регулирования . Появляются новые участники финансового рынка: если до середины 1990-х годов в основном это были государства, то в настоящее время велика роль частных кредиторов. Циркуляция «горячих», необеспеченных денег на мировом финансовом рынке наряду с нестабильностью на рынке жилья США в банковской сфере в условиях глобализации привела к мировому финансовому кризису в 2008 году и появлению несостоятельных суверенных должников (в первую очередь, южноевропейских государств).

Особенности природы государственного долга

Конструкция «суверенного банкротства» является теоретической и в юридическом смысле не ведет к исчезновению государства ни как субъекта международного права, ни как субъекта внутригосударственного права. Объявление государством банкротства означает невозможность исполнения своих финансовых обязательств как на международном, так и на национальном уровне. В международно-правовом аспекте неисполнение своего обязательства государством влечет наступление международно-правовой ответственности. Однако предусмотренные Проектом статей об ответственности государств за международные противоправные деяния формы возмещения вреда  не отвечают современным реалиям и не способны на практике устранить причиненный неисполнением финансовых обязательств вред. Более того, на международном уровне отсутствует обязательная для государств процедура банкротства: не определено, кто вправе признать государство банкротом, может ли такую функцию принять на себя МВФ.

Одновременно возникает проблема вмешательства в суверенные дела государств: каковы пределы такого вмешательства со стороны международных структур? Насколько возможно такое вмешательство со стороны как международных структур, так и государств-кредиторов в принципе, учитывая, что государство обладает юрисдикционным иммунитетом?

Юрисдикционные иммунитеты государств и их собственности получили общее признание в качестве одного из принципов обычного международного права и в настоящее время закреплены в Конвенции ООН об юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 года (далее - Конвенция) . Согласно Конвенции государства обладают иммунитетом по обязательствам, вытекающим из коммерческих сделок, в том числе сделок финансового характера (займы, гарантии, предоставление обеспечения, уплата процентов и т. д.), заключенных между государствами, - во всех случаях, а между государством и частным лицом - если такой иммунитет был изначально предусмотрен договором. Это означает, что в случае нарушения/неисполнения государством своего финансового обязательства на имущество государства не может быть наложен арест, обращено взыскание или исполнена иная принудительная мера, а в случае принятия компетентным судом решения против государства или государственного учреждения такое решение не может быть исполнено. Снятие иммунитета может произойти в случае добровольного отказа государства от иммунитета, если государство приняло участие в рассмотрении дела по существу, предъявило встречный иск.

Особый статус придан некоторым видам собственности государств. Так, например, собственность центрального банка или иного финансового органа государства обладает абсолютной неприкосновенностью. Таким образом, государство как субъект международного публичного права в отношении своих финансовых обязательств обладает иммунитетом от иностранной юрисдикции, т.е. в случае неплатежеспособности государство выступает в особом статусе - суверенного, а не обычного должника и пользуется преимуществами данного статуса и судебного иммунитета . Однако с 1980-х годов отмечается тенденция к переходу от абсолютного иммунитета государства к ограниченному, о чем свидетельствуют и некоторые судебные решения по спорам с участием государств. Представляется, что исключения из общего правила об иммунитетах государств в отношении суверенных финансовых обязательств должны стать отдельной темой для изучения Комиссией Международного права.

Негативным международно-правовым последствием для государства вследствие неисполнения международных финансовых обязательств, с учетом его особого статуса, становятся суверенные риски. В первую очередь речь идет о репутационных издержках (reputational losses/additional private default costs), которые могут оказаться значительно выше издержек объявленного дефолта. Как правило, кредиторы отказываются финансировать несостоятельного заемщика в будущем либо цена очередного кредита существенно возрастает, а условия предоставления кредита становятся более обременительными. Риск невозврата капитала заставляет инвесторов переориентировать свои инвестиции, т.е. ведет к оттоку капитала с внутреннего рынка. Риск невыполнения одного кредитного соглашения порождает риск перекрестного невыполнения других финансовых обязательств, а в итоге - к невозврату значительных финансовых средств.

Отсутствие внешних источников займов влечет необходимость изыскать новые пути пополнения бюджета. Для этих целей государство начинает проводить жесткую налоговую политику, что в свою очередь накладывает дополнительное налоговое бремя на частный сектор экономики, затрудняет производство товаров и оказание услуг внутри государства, становится невыгодным для инвесторов и опять же ведет к оттоку капитала из страны. Трудности с платежным балансом для государства имеют прямым следствием понижение его суверенного рейтинга, что даже при временном дефиците бюджета может спровоцировать полномасштабную кризисную ситуацию.

Помимо суверенных рисков должников существует также и проблема «моральных рисков» (moral hazard) для кредиторов, связанных с возможным недобросовестным поведением государств-должников, объявляющих себя банкротами, по отношению к кредиторам. После объявления дефолта государством-заемщиком кредиторы не всегда владеют достаточной и адекватно отражающей состояние дел заемщика информацией, поэтому последний имеет широкие возможности для манипуляции. Стоимость реструктуризации суверенного долга для государства-должника снижается: должник получает возможность в одностороннем порядке объявить ту максимальную сумму, которую он готов заплатить кредиторам. В итоге кредиторы вынуждены идти на уступки, теряя значительные финансовые средства.

Особенностью суверенных долгов является отсутствие, как правило, какого-либо обеспечения заемного обязательства. Но риск невозврата кредитов вынуждает кредиторов все чаще страховать свои риски. Одним из инструментов страхования являются деривативы. Однако при наличии кредитных гарантий существует риск недобросовестного поведения уже со стороны кредиторов - держателей деривативов, намеренно отказывающихся от реструктуризации долга. такие кредиторы зачастую заинтересованы в спекулятивной прибыли, а именно в наступлении скорейшего дефолта государства-заемщика, т.е. кредитного для них случая, при котором они могут получить обеспечение. Должник, наоборот, стремится снизить издержки путем реструктуризации долга. В этой связи традиционно считается, что кредитные деривативы осложняют процесс реструктуризации долга. После объявления дефолта последствия для кредиторов-держателей кредитных деривативов те же, что и в случае отсутствия кредитных гарантий. Суверенный должник несет те же репутационные издержки.

Таким образом, поиск приемлемых международно-правовых механизмов решения долговой проблемы государств - выбор из уже предложенных или выработка новых правовых инструментов, без сомнения, должен учитывать специфику суверенных должников и особенности природы суверенного долга. В противном случае такой механизм не будет эффективен на практике. При этом становится очевидной необходимость участия Комиссии Международного права в выработке исключений из общего правила об иммунитете государств применительно к его финансовым обязательствам. Это в свою очередь приведет к отходу от привычных сложившихся в доктрине международного права представлений об иммунитете государств в пользу ограниченного иммунитета и расширения международно-правовой ответственности государства.

Подходы к урегулированию проблемы суверенного долга

Существующие подходы к решению проблемы суверенного долга можно классифицировать на предусматривающие многосторонний подход или допускающие решение проблемы на уровне государства, учреждающие и не учреждающие специальный институт для реструктуризации долга, требующие внесения изменений в существующие законодательные акты отдельных государств или международные договоры.

Эффективность выбранного способа преодоления проблемы задолженности зависит от того, испытывает ли государство проблему временной неликвидности либо находится в состоянии несостоятельности - банкротства . Наличие у государства «плохих долгов» (bad debt) оценивается на основе объемов активов и пассивов на счетах, соотношения ВНД и внешнего долга государства.

Создание специального международного органа по суверенным долгам

Впервые идея о создании процедуры суверенного банкротства была озвучена Гораном Охли15. Ее задачей было предотвращение аккумуляции долга. С практической точки зрения эта идея частично нашла отражение в программе по реструктуризации долга г. Аруша в Танзании («Arusha Programm»). C целью решения долговой проблемы по инициативе «Группы 77» было предусмотрено создание Международной Комиссии по решению проблемы долга. Процедура являлась рекомендательной, а идея встретила сопротивление кредиторов и не была реализована.

В 1980-е годы исследователи Барнетт, Галвис и Гэрайг выступили с идеей создания международного органа по урегулированию проблем неплатежеспособности государств, который обладал бы наднациональными полномочиями, независимостью от МВФ и обязательной юрисдикцией в отношении государств. Обратиться в данный орган могло бы государство-должник, отвечающее определенным критериям. Предполагалось, что такой орган обладал бы следующими полномочиями: 1) созывать обязательные для государства-должника и его кредиторов совещания; 2) объявлять о начале процедуры и председательствовать в процедурах пересмотра долгового бремени; 3) определять справедливые условия такого пересмотра и устанавливать пределы пересмотра; 4) предлагать альтернативу праву кредитора обратиться в суд с иском о взыскании долга; 5) препятствовать обращению сторонами к другим процедурам урегулирования; 6) санкционировать обращение кредитора в суд в случае отказа должника от участия в предусмотренных процедурах; 7) обязывать должника предпринимать внутренние меры по урегулированию в соответствии с процедурой.

Естественно, что такой международный орган мог быть учрежден лишь посредством международного соглашения между государствами, но, вероятнее всего, встретил бы сопротивление со стороны некоторых государств. Поэтому было предложено учредить международный орган по урегулированию проблем неплатежеспособности государств, обладающий факультативной юрисдикцией, и параллельно с этим на основе международного соглашения установить процедуру рассмотрения споров таким органом.

В это же время Бэнджамин Кохен разрабатывает план учреждения Агентства по реструктуризации международного долга (International Debt Restructuring Agency/ IDRA) как вспомогательного института МВФ и ВБ . Его функционирование должно было основываться на единогласии кредиторов в отношении приемлемости программы по реструктуризации долга. Целью являлось списание долга, которое осуществлялось лишь в случае добросовестного поведения государства-должника в процессе осуществления программы.

Правительство Швейцарии предложило в 1990-е годы создать механизм по реструктуризации суверенного долга под эгидой МВФ или иного международного органа. В качестве критерия определения платежеспособности предлагался верхний предел долга в 25% от экспортной выручки. Если бы сумма долга превышала 25%, государство могло бы обратиться в международный орган по банкротству. Льготы по уплате долга должны были предоставляться порционно в зависимости от проводимой политики корректировки. В дополнение предполагалось создать страховой фонд, который бы частично гарантировал уплату процентов по кредиту теми государствами должниками, уровень задолженности которых составлял менее пороговой величины в 25%.

Можно отметить, что данный план был наиболее адаптирован к реальности за счет использования конкретных критериев определения неплатежеспособного государства и эффективного механизма по реструктуризации финансовой задолженности.

В отличие от уже упомянутых концепций экономист Джон Чан выдвинул идею создания автономного от МВФ структурного подразделения МВФ, наделенного надзорными полномочиями, правом санкционировать приостановление долговых выплат . Им было предложено создание Международного Агентства по делам о банкротстве и механизма чрезвычайного финансирования (EFM). В его работе анализу подверглись две альтернативные возможности решения проблем неплатежеспособности суверенных должников: институциональная - создание международного органа по банкротству и обращение к «кредитору последней инстанции» на предмет наличия морального риска или риска недобросовестности поведения должника. Институциональный механизм Чан считал в этом смысле более предпочтительным.

На основе выдвинутых идей Правовой департамент МВФ в 1995 году стал рассматривать возможности внесения изменений в Статьи Соглашения МВФ или заключения отдельного международного соглашения с тем, чтобы учредить некий арбитражный орган, включающий элементы предложенного Барнеттом, Галвисом и Гэрайгом независимого наднационального органа и IDRA Кохэна. Предлагались три варианта определения статуса этого органа: как органа, независимого от МВФ, автономного органа внутри системы МВФ (наподобие Административного Трибунала МВФ) или структурного подразделения (наподобие МФК или МАР при ВБ).

Процедуру реструктуризации долга должен был инициировать должник, далее создавалась кредиторская комиссия/ ведомство, должник подготавливал план реструктуризации долга (возможно, при участии МВФ), затем следовало одобрение квалифицированным большинством голосов кредиторов, предоставление новых заимствований на преференциальной основе, выполнение долговых обязательств перед кредиторами, мониторинг исполнения должником условий согласованного плана (возможно, при поддержке МВФ). При этом также предполагалась возможность введения плана в действие даже при отсутствии единогласия кредиторов путем одобрения плана, если такой план не являлся дискриминационным, кредиторами, владеющими 2/3 прав требований.

Критерием обращения государства в арбитражный орган являлась его неспособность обслуживать свой внешний долг. Такая процедура урегулирования должна была стать частью внутреннего права государств - сторон соглашения, а принятые решения - исполнимыми национальными судами.

Вышеизложенные концепции подтверждают признание многими ведущими экспертами необходимости создания некоего международного органа, специализирующего на реструктуризации суверенных долгов. Не вызывает сомнения его договорная природа. Помимо договорной природы международного органа многие последователи данной идеи обращают внимание на необходимость достижения в каждом конкретном случае принципиального концептуального согласия между кредиторами и государством-должником относительно процедуры реструктуризации долга, которая не может быть унифицирована для всех. Однако принципиальные споры возникают относительно места международного органа по реструктуризации суверенных долгов в системе МВФ и обязательности его решений для кредиторов и должников. Наделение международного органа по реструктуризации суверенных долгов международной правосубъектностью и наднациональными полномочиями позволит ему стать эффективным посредником в решении споров между государствами-должниками и их кредиторами. Однако следует учитывать специфику кредиторов, среди которых не только государства, но и субъекты частного права. Проблема неравенства кредиторов и достижения согласия между ними также становится существенным препятствием в создании единого международного органа по реструктуризации суверенных долгов. До настоящего момента международный орган по суверенным долгам так и не создан, перспектива его создания в ближайшее время остается туманной.

Отсрочка платежей

В конце 1980-х годов возросла роль МВФ в решении долговых проблем. МВФ стал отказывать в доступе к ресурсам государствам-должникам, если их кредиторы отказывались предоставить им отсрочку платежа. Начиная с 1986 года МВФ стал предоставлять кредит в виде отсрочки оплаты просроченной задолженности. Впервые такая политика была проведена в отношении Боливии и с 1989 года стала частью стратегии урегулирования проблемы задолженности. Другим направлением стало предоставление МВФ финансовой помощи государствам - неплатежеспособным должникам в то время, как шли переговоры с кредитором. С одной стороны, это ослабляло влияние кредиторов на должников, которым предоставлялись дополнительные финансовые ресурсы третьим лицом - МФВ, с другой - позволяло установить рычаги воздействия на должников уже со стороны МВФ.

Особого внимания заслуживают идеи американского экономиста Джэфри Сакса. В 1995 году им была предложена идея создания Международного Суда по банкротству. МВФ должен был выступить в этой роли. Юридической основой этого механизма стало бы внесение изменений в раздел 2 ст. VIII Статей Соглашения МВФ. За счет широкого толкования «валютных сделок», которое бы охватывало понятие «кредитное соглашение», предполагалось предоставить правомочие МВФ санкционировать приостановление уплаты долга. Но такое широкое толкование не получило поддержку Исполнительного Совета МВФ, да и, по сути, не служило интересам суверенных должников. Однако сама идея не была отброшена как несостоятельная.

Теоретический вклад Дж. Сакса неоценим: он впервые разделил долговые кризисы на две категории - кризис неплатежеспособности (crisis of insolvency) и самореализующийся кризис (self-fulfilling debt crisis),  для решения каждого мыслились разные механизмы. Кризис второго типа проявил себя уже в середине 1990-х годов в Мексике, Бразилии. Для его решения, по мнению Сакса, необходимо было привлекать заемные средства как МВФ (кредитора последней инстанции), так и частных инвесторов, как более надежного источника официальных заимствований.

Введение моратория по платежам должников в периоды финансового кризиса отстаивает и бывший первый заместитель Директора-Распорядителя МВФ - Анна Крюгер.

По мнению А. Крюгер, МВФ должен играть ограниченную роль в разрешении кризисной ситуации, а именно: МВФ определяет несостоятельных государств-должников и объявляет об их несостоятельности, устанавливает границы доступа к последующему финансированию, устанавливают отсрочку по платежам до 90 дней. Увеличить период отсрочки по платежам в дальнейшем может комитет кредиторов, он же вырабатывает соглашение по реструктуризации долга, однако МВФ имеет право вето в отношении данного соглашения. Специально созданный форум или международный орган кредиторов, формируемый при участии МВФ, должен послужить основой для вы¬работки решения по реструктуризации долга государства.

По сути, предоставление государствам-должникам отсрочки по платежам является составной частью как институциональных, так и неинституциональных механизмов (см. ниже) урегулирования долгов государств. Основной вопрос заключается в том, кто должен стать уполномоченным лицом по предоставлению рассрочки по платежам и на каких условиях. Расширительное толкование Статей Соглашений МВФ приведет к усилению роли МВФ за счет наделения Фонда дополнительными функциями по предоставлению отсрочки по платежам, а также послужит прецедентом для толкования Статей Соглашения в пользу подразумеваемых полномочий МВФ. Предоставление отсрочки по платежам отдельными частными кредиторами на практике - сложный процесс, поскольку требует согласование позиции большого числа кредиторов. Отсутствие согласия хотя бы одного кредитора может поставить под угрозу весь процесс реструктуризации долга. В этой связи все чаще говорят о так называемом институте коллективных действий кредиторов. На практике механизм отсрочки по платежам в настоящий момент частично реализовывается через новые кредитные механизмы МВФ и за счет повышения гибкости традиционных механизмов кредитования.

Неинституциональные методы. Включение «оговорок» в международные кредитные соглашения Одновременно с вышеперечисленными концепциями стали разрабатываться идеи решения долговых проблем, не предусматривающие институциональных нововведений.

Так, Джэймс Харлок в 1995 году предложил законодательные изменения как вариант решения долговой проблемы. По его мнению, МВФ не подходит на роль нейтрального арбитра в делах о неплатежеспособности в силу политического расклада (структуры управления и распределения голосов) в МВФ. Взамен он предлагал уделить основное внимание внесению изменений в законодательство ведущих государств, таких как США и Соединенное Королевство. Так, например, в США следовало бы внести изменения в Закон об иностранном суверенном иммунитете с тем, чтобы не допустить неконтролируемый процесс возбуждения кредиторами в судах США дел о взыскании долга вопреки обсуждаемым планам об урегулировании долговой проблемы.

Более популярными стали идеи о включении различного рода оговорок в международные кредитные соглашения с государствами-должниками. Объяснялась такая необходимость долгим, сложным и непредсказуемым процессом переговоров между кредиторами и должниками.

Эченгрин и Портэс впервые предложили договорный подход к решению долговых проблем, а именно включение «оговорки о большинстве» (majority clause)  в кредитные договоры с тем, чтобы предотвращать массовое судебное взыскание долгов в кризисные периоды. Такая практика была известна законодательству Соединенного Королевства, а именно контрактам на выпуск облигационных займов (bond contracts) . Вместе с тем предлагалось создать Совет держателей облигаций (Bondholder Council) наряду с Парижским и Лондонским клубом, который бы раскрывал информацию о финансовых рисках держателей облигаций, предоставлял ограниченное финансирование.

Представители Рабочей Группы G-10  на основе концепций, предложенных Эченгрином и Портэсом, в 1996 году под¬готовили доклад, в котором обосновали нецелесообразность создания международного суда по банкротству и проанализировали эффективность законодательного и договорного подхода к решению долговых проблем. Включение оговорок в международные кредитные соглашения в отличие от внесения изменений в законодательства государств, представляется, направлено на укрепление взаимодействия должников и кредиторов. Предлагалось создать коллективное представительство владельцев долговых обязательств на случай кризиса, позволить изменять условия кредитных договоров на основе «оговорки о большинстве» и обязать кредиторов распределять доходы, полученные от должника, между всеми кредиторами. Участие МВФ ограничивалось санкционированием приостановления выплат по долговым обязательствам в чрезвычайных случаях.

В 2002 году Казначейство США предложило такой способ решения долговой проблемы, как «оговорка о коллективных действиях» (collective actions clause), которая подлежала бы включению в кредитные соглашения, сторонником которой в 2002 году выступил Джон Тэйлор.

Согласно данной оговорке кредиторы квалифицированным большинством (а не единогласно) могут внести изменения в кредитное соглашение, например, изменить срок погашения или простить часть долга. В соглашении закрепляется механизм переговоров и сотрудничества между кредиторами и должником, а также льготный период до шестидесяти дней после объявления должником о неплатежеспособности и до вступления плана реструктуризации в силу. В течение этого периода кредиторам запрещается обращаться в суд за взысканием долга. Можно сказать, что это своеобразная гарантия для большинства кредиторов, которые проголосуют за план реструктуризации, от нежелательных действий со стороны меньшинства кредиторов. На практике «оговорка о коллективных действиях» может быть реализована путем включения ее условием предоставления очередной финансовой помощи, снижения процентов по кредитам МВФ для тех государств, которые включают «оговорку о коллективных действиях» в свои кредитные соглашения.

Включение оговорок о коллективных действиях («о большинстве») в кредитные соглашения между кредиторами и государством-должником представляется наиболее реальным способом достижения впоследствии соглашения ad hoc об урегулировании долга. Данный механизм направлен на укрепление взаимодействия между кредиторами и государством-должником напрямую, без широкого участия международного органа/организации, что позволяет минимизировать риск заинтересованности (ангажированности) последних при выработке плана реструктуризации. Для кредиторов этот механизм позволяет избежать моральные риски недобросовестного поведения государства-должника, поскольку предоставление отсрочки по платежам, списание части долгов, предоставление дальнейшего финансирования будет зависеть от политической и экономической воли комитета кредиторов и выполнения должником предложенных ему кредиторами решений. Более того, такого рода оговорки позволят избежать риска блокирования принятого решения даже при отсутствии единогласия всех кредитов в отношении выработанного плана реструктуризации. С другой стороны именно перспектива подчинения воли меньшинства кредиторов большинству при урегулировании суверенного долга препятствует практической реализации данного механизма. В настоящий момент включение оговорок о коллективных действиях в кредитные соглашения применяется на национальном уровне отдельными государствами. Но не исключено, что такая идея в скором времени встретит политическое одобрение и на международном уровне, например, в рамках МВФ и ЕС.

Как отмечает Уильям Кляйн , серьезные финансовые кризисы уникальны в своей природе, и, возможно, разумнее решать проблему долгов на индивидуальной основе, ad hoc, нежели выработать единый механизм реструктуризации долга. К тому же, как политический орган, МВФ будет всегда подвержен политическому влиянию со стороны представителей государств-членов, которые в лице Исполнительного Совета или Совета Управляющих Фонда принимают главные решения. В этой связи частные инвесторы всегда будут опасаться заинтересованности крупнейших государств-«акционеров» Фонда в поддержании «благоприятных» отношений с государствами- должниками и прощении им большей части долга. В любом случае вопрос о механизме решения долговой проблемы государств и роли Фонда в этом процессе всегда будет стоять на повестке дня МВФ.

История развития концепций свидетельствует об их тесной связи и преемственности. Идеи, предложенные одними исследователями, зачастую брались за основу новой концепции либо отвергались после детального анализа как несостоятельные.

Можно выделить два основных подхода. Первый из них предусматривает внесение изменений в уже существующие правовые инструменты: на уровне законодательства отдельных государств - защита должников от судебного взыскания долга или на уровне международных соглашений - включение в кредитные договоры и соглашения оговорки, устанавливающей обязательный механизм урегулирования задолженности. Второй подход предусматривает создание специального международного органа по реструктуризации долга, что требует политической решимости государств достичь подобного рода соглашения. В современных условиях первый подход представляется более реальным. Но следует отметить, что на настоящем этапе глобального диалога пока ни одна из концепций в полной мере не получила практического воплощения. Усилившаяся кредитная роль МВФ и создание в 2010 году Европейского Стабилизационного Фонда и Европейского Финансового Стабилизационного Механизма показывают решимость государств разрешать имеющиеся долговые проблемы посредством обращения к «международным кредиторам последних инстанций».

Рассмотрев существующие концепции, следует сделать вывод о том, что какой бы ни был выбран подход к реструктуризации долга, остается проблема обязательности такого механизма - достижения согласия кредиторов и должников в отношении ее применение. Даже «оговорка о большинстве» не нивелирует эту проблему - согласие должно быть достигнуто хотя бы внутри узкой группы кредиторов.

Как бы то ни было, освобождение государств от существующего долгового бремени не предотвратит появление долга в будущем. Недопущению накопления долга и превращению его в чрезвычайный долг (odious debt) способствует не только правильно выбранная программа по его реструктуризации, но и эффективный надзор со стороны МВФ за валютно-финансовой и экономической политикой государств-членов.

Анализ изложенных подходов выявляет сопутствующие процессу реструктуризации долга сложности: это наднациональный характер проблемы суверенных долгов и необходимость совместного поиска решений государств и международных финансовых организаций, трудности координации интересов частных и официальных кредиторов, проблема фрирайдерства среди кредиторов (попытки с меньшими затратами получить большую выгоду за счет других), проблема коллективных действий кредиторов, достаточности взаимодействия между национальными властями и международными организациями и другими государствами.

Одним из препятствий решению проблемы суверенных долгов является особый статус суверенных должников. Несмотря на тенденцию перехода от абсолютного иммунитета государства к ограниченному, государство как заемщик остается не подчиненным иностранной юрисдикции и не отвечает своим имуществом по своим международным финансовым обязательствам. В современном международном праве не выработаны универсальные нормы и принципы, позволяющие на практике призвать государство к реальной ответственности за неисполнение финансовых обязательств.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (55) 2012