Успех в международном нормотворчестве и в регулировании различных сфер межгосударственных отношений во многом предопределяется наличием общепринятых на уровне международного договора определением различных категориальных понятий. В этом отношении исключением не является и международное сотрудничество государств в сфере защиты прав отдельных категорий населения, именуемых в международных документах как «неграждане».

При выяснении категории «неграждане», как части населения любого государства, необходимо прежде всего понять, кто подпадает под термин «население страны». В соответствии с международным правом под населением понимается совокупность всех физических лиц, проживающих на территории соответствующего государства. Правовое положение этих лиц, подпадающих под юрисдикцию государства, на территории которого они проживают, различно. Выделяют следующие критерии населения: граждане данного государства, иностранные граждане (граждане других государств) и лица без гражданства (не являющиеся гражданами ни одного государства). Среди населения могут быть лица с двойным или множественным гражданством, т.е. имеющие гражданство данного государства и гражданство одного или нескольких других государств.

В перечисленных категориях населения определяемым элементом является наличие или отсутствие института гражданства.

Институт гражданства — конституционно-правовой институт, отражающий эффективную правовую связь между государством и индивидом. Как подтверждается в решении Международного Суда ООН от 6 апреля 1955 г. по делу Ноттебома (Лихтенштейн против Гватемалы), международное право признает за суверенными государствами право определять, кто отвечает условиям для того, чтобы быть гражданином. Обычно гражданство может приобретаться на основе jus soli (право почвы) или на основе jus sanguinis (право крови).

Понятие «неграждане» — не юридическое понятие, однако оно в последнее время все чаще упоминается в международных документах в связи с предотвращением дискриминации в отношении групп людей, подпадающих под понятие «неграждане».

В основополагающем международно-правовом акте — Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., на основе которой запрещена расовая дискриминация (т.е. «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющее целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни»), подчеркивается, что «настоящая Конвенция не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства — участники настоящей Конвенции проводят или дела-ют между гражданами и негражданами» (п. 2 ст. 1 Конвенции).

Положение о недискриминации отражено во многих основополагающих международных договорах по правам человека. Например, согласно п. 1 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., «каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия…».

Действительно, почти во всех статьях данного Пакта закреплены права за «каждым человеком» независимо, например, от его гражданства. Однако в Пакте есть исключения из этого общего правила — это ст. 25, в которой предусматриваются права только для гражданина соответствующего государства. Она гласит: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность:
a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе все-общего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

На основании упомянутых положений Конвенции о ликвидации расовой дискриминации и Между-народного пакта о гражданских и политических правах не предоставление избирательного права (активно-го и пассивного) негражданам не квалифицируется в качестве их дискриминации.

В связи с этим возникает необходимость выяснить кто подпадает под понятие «неграждане».

Следует отметить, что ни в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, в которой используется термин «неграждане», ни в других международно-правовых актах не дается нормативного определения данного понятия.

Кроме того, даже в специально принятом 6 августа 2004 г. Комитетом по ликвидации расовой дискриминации документе — Общей рекомендации ХХХ (2004) о дискриминации неграждан, который был выработан с целью разъяснения обязанностей государств — участников Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации в отношении неграждан, не содержится определения понятия «неграждане». В преамбуле данного документа отмечается, что из рассмотрения докладов государств — участников Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации стало очевидным, что кроме мигрантов, беженцев и лиц, ищущих убежища, «обеспокоенность также вызывает положение других групп, включая неграждан, не имеющих соответствующих документов, и лиц, которые не могут получить гражданство государства, на территории которого они пребывают, даже когда такие лица живут на одной и той же территории всю свою жизнь».

В окончательном докладе, представленном 6 августа 2003 г. Специальным докладчиком по правам неграждан, который был назначен в этом качестве Подкомиссией по поощрению и защите прав человека (ныне Консультативный комитет Совета по правам человека), также отсутствует определение понятия «неграждане».

Статистические данные по этой категории людей имеют ориентировочный характер, ибо они основываются не на конкретных юридических категориях людей, а на группы людей, которые затронуты проблемой дискриминации по причине того, что они не являются гражданами данного государства и те права, которые им гарантированы на основании отдельных международных правовых режимов (права мигрантов, беженцев и т.д.), не обеспечиваются. Согласно данным, содержащимся в докладе Генерального секретаря ООН, указанными общими проблемами дискриминации затронуты приблизительно 3% населения земного шара.

Для обеспечения прав этих групп людей и с целью их защиты от дискриминации в государстве их пребывания международное сообщество предпринимает усилия по облегчению участи этой уязвимой группы населения. В связи с этим, в соответствующих международных документах стали широко использовать общее понятие «неграждане», охватывающее различные группы людей. Здесь мы наблюдаем аналогию с борьбой международного сообщества с террористическими актами в условиях отсутствия общепринятого конвенционного определения международного терроризма. Отсутствие такого определения в международном праве не мешает конвенционно квалифицировать отдельные деяния в качестве террористических актов и, следовательно, наказывать за их совершение (например, Конвенция о предотвращении ядерного терроризма, принятая по инициативе России).

На уровне международно-правовой доктрины под «негражданами» понимается лицо, которое не было признано как имеющее эффективную правовую связь со страной, где данное лицо находится. При этом открытым остается вопрос о том, обладает ли оно гражданством другого государства. Здесь все внимание сосредоточено на его фактическом положении в государстве нахождения в связи с отсутствием у него эффективной правовой связи с этим государством. В категорию неграждан, таким образом, попадают различные группы населения: мигранты, беженцы, просители убежища, жертвы торговли людьми, иностранные студенты, временно проживающие другие категории не иммигранты, лица без гражданства и т.д.

На основе ныне установленных различных международно-правовых режимов различные группы не-граждан должны быть свободны от унижающего человеческое достоинство обращения, рабства, произвольных арестов, несправедливого суда, вторжения в частную жизнь, принудительного возвращения, принудительного труда, детского труда и т.д. Они также имеют право вступать в брак, право на охрану в качестве несовершеннолетних, право на мирные собрания, равенство, свободу религии и убеждений и т.д.

Однако в ситуации неграждан существует большой разрыв между правами, которые им гарантирует международное право прав человека, и реальностью, с которой они сталкиваются. Во многих странах существуют институциональные проблемы, с которыми сталкиваются неграждане. Почти все группы неграждан затрагиваются официальной и неофициальной дискриминацией.

В то время как в некоторых странах существуют правовые гарантии равного обращения, неграждане во многих государствах сталкиваются с враждебной социальной и повседневной реальностью. Они сталкиваются с ксенофобией, расизмом, трудностями осуществления своих экономических, социальных и культурных прав, особенно права на труд, охрану здоровья, трудностями получения документов, удостоверения личности и т.д.

С целью предотвращения подобных нарушений и обеспечения надежных гарантий важным является усиление сотрудничества государств в этом направлении, в частности, путем принятия новых конвенций, закрепляющих права отдельных уязвимых групп неграждан.

Вместе с тем неправомерным является использование в национальных правовых актах и политических документах понятия «неграждане», приводящее к подмене правовых категорий и нарушениям прав человека в массовом порядке. Примером этому, к сожалению, служит политика и правовая практика Эстонии и Латвии в отношении русскоязычного населения соответствующих государств.

В частности, в Эстонии восстанавливая законы 30-х гг. ХХ в. им придают обратную силу. В результате треть населения страны лишилась гражданства, оказавшись в положении лиц без гражданства. Власти Эстонии стали называть их «негражданами», тем самым подменяя юридическую категорию «апатриды» неюридическим термином «неграждане». Эту ситуацию с точки зрения международного права следует рассматривать не в контексте проблемы «неграждан», а в контексте нарушения Эстонией основополагающих международно-правовых принципов, обусловливающих международное обязательство государства сократить число лиц без гражданства на их территориях. К сожалению, международные механизмы, призванные указать властям Эстонии и Латвии на недопустимость подобных нарушений, такие как, например, ОБСЕ, не оказались эффективными по устранению фактов нарушения прав человека в массовом порядке. Не на должном уровне оказался и Комитет по ликвидации расовой дискриминации, принявший заключительные замечания по периодическому докладу Эстонии о выполнении ею обязательств по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации жестко не указал на эти нарушения. В этом отношении больше всего отличился Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который в своих заключительных замечаниях по второму периодическому докладу Эстонии о выполнении ею Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах отметил:
«9. Комитет по-прежнему обеспокоен тем, что доля лиц, имеющих статус «неграждан» в соответствии с выданными им властями паспортами, по-прежнему составляет около 7% населения. Комитет выражает обеспокоенность по поводу того, что в некоторых случаях лица, получившие гражданство путем натурализации, могут быть его лишены (п. 2 ст. 2).

Комитет рекомендует государству-участнику активизировать усилия с целью облегчения процедуры приобретения эстонского гражданства лицами, имеющими статус «неграждан», и устранения препятствий, с которыми сталкиваются заявители, в том числе путем смягчения официальных требований, касающихся знания языка, в отношении лиц, проживающих в стране в течение длительных сроков, и путем предоставления эстонского гражданства детям, родившимся в семьях таких лиц. Комитет также настоятельно призывает государство-участник внести поправки в свое законодательство о гражданстве для обеспечения равного обращения со всеми гражданами независимо от способа получения ими гражданства в соответствии с обязательством о недискриминации, предусмотренным в ст. 2 Пакта.

10. Комитет выражает обеспокоенность по поводу дискриминации в отношении русскоговорящего населения, которое по-прежнему в непропорционально большой степени сталкивается с проблемами безработицы и нищеты (п. 2 ст. 2).

Комитет призывает государство-участник активизировать усилия для решения сохраняющихся проблем, обусловленных неблагоприятным положением, в котором находится русскоговорящее население в плане осуществления экономических, социальных и культурных прав, и обеспечить, чтобы принятые в этой связи стратегии и политика затрагивали как формальную дискриминацию, так и дискриминацию по существу, а также предусматривали принятие специальных мер в сфере занятости.

Кроме того, Комитет призывает государство-участник обеспечить, чтобы требования, касающиеся знания языка, применяемые в отношении лиц, ищущих работу, основывались на разумных и объективных критериях, соответствовали потребностям, существующими в связи с конкретными работами, с целью не-допущения дискриминации по признаку языка.
[…]
29. Комитет выражает обеспокоенность по поводу сохраняющейся стигматизации представителей определенных национальностей, этнических групп и групп населения, а также по поводу сообщений о совершаемых против них расистских актах (ст. 13 и п. 2 ст. 2).

Комитет призывает государство-участник обеспечить, чтобы его учебные программы содействовали поощрению понимания, терпимости и дружбы между всеми национальностями и всеми расовыми, этническими или религиозными группами в соответствии с положениями ст. 13 Пакта. В частности, он рекомендует обеспечить, чтобы предусмотренный новой общенациональной школьной программой учебный материал, направленный на содействие воспитанию этичных, ответственных и активных граждан, также преследовал цель ликвидации нетерпимости и социальных предрассудков».

Эстония обязана не только привести свое национальное законодательство в соответствие с международными стандартами, запрещающими ухудшение положения населения путем восстановления прежних законов страны, но и упростить существующий порядок приобретения гражданства.

В этом отношении примером может служить Российская Федерация.

В своем выступлении глава российской делегации, заместитель министра иностранных дел России Г.М. Гатилов на Межправительственном совещании на уровне министров государств — членов ООН по случаю 60-летия Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и 50-летия Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства в Женеве 7 декабря 2011 г. проинформировал глав других делегаций о намерении России взять на себя дополнительные обязательства в области международной защиты и сокращения безгражданства. Эти обязательства, в частности, касаются:
– совершенствования национального законодательства о беженцах и применяемых процедур определения статуса лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации;
– развития сети центров временного размещения для лиц, ищущих убежище, и улучшения условий их пребывания в этих центрах;
– совершенствования механизма документирования лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации, и лиц без гражданства;
– введения дополнительных упрощений в порядок приобретения гражданства Российской Федерации или получения вида на жительство для ряда категорий лиц без гражданства.

Приведение всеми государствами своего законодательства в соответствии с международными норма-ми и последовательное их выполнение будет способствовать соблюдению такой значительной группы населения как неграждане.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (53) 2012