Страны Европейского Союза, как показала практика, являются одной из важных целей различного рода террористических организаций. Именно в этом регионе происходит наложение друг на друга целого ряда конфликтов – социальных, этнических, конфессиональных, которые способны стать питательной средой для терроризма. Более того, сама европейская интеграция, приведшая к прозрачности межгосударственных границ, свободному передвижению людей, товаров, технологий и финансовых потоков, способствует маскировке террористической активности и, соответственно, затрудняет проведение антитеррористических действий. Транснациональный характер деятельности террористических организаций делает необходимым согласование базовых позиций между государствами, которые при общей приверженности принципам либеральной демократии реализуют их на практике по-разному.   

Государства – члены ЕС предпринимают ряд действий по противостоянию международному терроризму, однако их результаты нередко оказываются неоднозначными.

Несмотря на то, что так называемой третьей «опорой» Маастрихтского до-говора 1992 года является сотрудничество в области юстиции и внутренних дел, государства – члены ЕС с гораздо большей охотой шли на ограничение своего суверенитета в экономической сфере, чем в политической. Однако усиление террористической угрозы со стороны исламского фундаментализма заставило их пойти на активизацию сотрудничества в сфере безопасности. В 1997 году был ратифицирован Амстердамский договор, учреждавший зону свободы, безопасности и правосудия. В соответствии с ним был создан ряд структур и механизмов, способствующих сотрудничеству в судебной и правовой сферах, в том числе Европейское полицейское ведомство Европол (EUROPOL). Толчком для принятия решения о создании специальной организации Евроюст (EUROJUST) в составе прокуроров национальных государств, судей и офицеров полиции – своего рода прообраз Европейской прокуратуры – послужили непосредственно террористические атаки на «башни-близнецы» и Пентагон в США 11 сентября 2001 г. Основная задача Евроюста – координация деятельности прокуратур национальных государств, а так-же расследование в сотрудничестве с Европолом преступлений европейского масштаба, в частности, связанных с отмыванием денег и распространением наркотиков.

Особенно интенсивно пошел процесс выработки общей контртеррористической политики внутри Европейского Союза после террористических актов в марте 2004 года в Мадриде и в июле 2005 года в Лондоне. Президент Европейской комиссии Ж.М. Баррозо прямо заявил: «Мы знаем, что враг, ударивший по Лондону, может снова нанести удар. Он может ударить по любому из наших государств в любое время. В ответ на эту угрозу общим ценностям Европейский Союз будет действовать еще более сплоченно и интенсифицирует взаимоподдержку и взаимопомощь».

В декабре 2005 года Совет министров юстиции ЕС одобрил новую стратегию контртерроризма.  Ее основная цель заключается в том, чтобы в четкой и ясной форме раскрыть общественности политику Европейского Союза в сфере борьбы с терроризмом. В рамках стратегии обозначены четыре главных задачи: предупреждать, защищать, преследовать и отвечать. Речь идет о том, чтобы установить тесное сотрудничество между членами ЕС в различных сферах деятельности с целью предупреждения терроризма. Европейская контртеррористическая стратегия стала своего рода ориентиром и для принятия соответствующих национальных программ. Так в марте 2009 года в Великобритании была опубликована обновленная версия Контртеррористической стратегии,  в которой уже учитывается опыт наработанного в рамках ЕС сотрудничества.

Документ определяет в качестве противника тех, кто «отвергает права, которыми наделены, в том числе, они сами, презирает ценности и институты нашей парламентской демократии, нарушает закон и сеет нетерпимость».

В качестве приоритетных выделены следующие задачи:   
- обеспечение безопасности общества и сведение к минимуму возможностей нарушения повседневных условий жизни;  
- обеспечение гарантии того, что люди и организации как в государственном, так и в частном секторах, отвечающие за защиту от террористов и ликвидацию последствий террористических актов, могли бы эффективно выполнять свои обязанности;  
- доведение до сведения всех компаний и организаций степени террористической угрозы и обеспечение условий, гарантирующих принятие этими компаниями и организациями необходимых адекватных угрозе мер безопасности для защиты своей собственности, персонала и авуаров. 

В статье премьер-министра Гордона Брауна, опубликованной в связи с этим документом в газете «Обсервер», подчеркивается, что наряду с «последовательным преследованием террористов, срывом их замыслов, усилением защиты от потенциальных нападений и способности преодолевать их последствия» особый акцент будет сделан на политической составляющей: «В длительной перспективе, наша главная задача состоит в том, чтобы понять причины, толкающие людей к радикализму, и успешно с ним бороться». 

Принятие общей для ЕС стратегии противодействия терроризму стало основой для активизации скоординированных действий в этой сфере. Выделим наиболее существенные, на наш взгляд, шаги в направлении создания единой контртеррористической системы в рамках Европейского Союза.

Во-первых, введенный в январе 2004 года Европейский ордер на арест заменил собой прежнюю процедуру экстрадиции и стал реализовываться на практике всеми государствами – членами ЕС (последней это сделала Италия 21 июля 2005 года). В феврале 2005 года Еврокомиссией был сделан вывод об эффективности данного решения на том основании, что в среднем срок экстрадиции 104 арестованных за прошедший промежуток времени составил 45 дней, в то время как ранее на эту процедуру уходило в среднем 9 месяцев. В то же время Германией и не-сколькими другими странами было высказано мнение, что реализация этого закона нарушает права граждан, гарантируемые национальными конституциями. 

В декабре 2005 года было принято решение и о внедрении в практику стандартизированной формы ордера на выемку объектов, документов и информации в случае, когда речь идет о расследовании, проводимом на территории нескольких стран.

Во-вторых, поскольку работа по расследованию и предупреждению преступлений, а, следовательно, и собственно антитеррористические меры находятся в сфере компетенции национальных государств, то основная роль ЕС заключается в координации. Основной акцент делается на обмене информацией между странами ЕС. С этой целью была принята специальная программа по созданию правоохранительной сети (Legal Enforcement Network – LEN), которая призвана облегчить обмен информацией между полицейскими ведомствами. Другие агентства, созданные для решения этой же задачи – Европол, Евроюст и  Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств – членов ЕС (FRONTEX). Особо следует отметить деятельность организации Ситсен (SitCen), основной задачей которой является объединение усилий экспертов внешних и внутренних спецслужб для анализа угроз терроризма в ЕС и третьих странах и согласования используемых их организациями стратегий.

Идет обсуждение и так называемого «принципа доступности», в соответствии с которым информация, доступная офицерам правоохранительных органов одной из стран ЕС, должна быть в случае необходимости доступна для их коллег во всех других странах.

Гораздо более сложной проблемой является передача информации  странам, не входящим в Европейский Союз. Так, например, многие члены Европейского парламента высказали свою озабоченность в связи с достигнутым с США соглашением о передаче базы данных на пассажиров авиарейсов.

В-третьих, резко усилилось внимание к проблемам безопасности на границах Европейского Союза.

С 2005 года начался процесс включения биометрических данных в паспорта, а затем и в визы. Шенгенская информационная  система (SIS) уже включает в себя данные на лиц, подлежащих аресту, тех, которым следует отказать во въезде на территорию ЕС, пропавших граждан и тех, за которыми надо установить надзор. Биометрические данные будут включены в систему второго поколения – SIS II.

Координирование деятельности пограничных служб, обучение пограничников и систематическая оценка рисков на границах ЕС осуществляется уже упоминавшимся нами Европейским агентством по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств – членов ЕС (FRONTEX), официально открытым в июле 2005 года. В настоящее время обсуждается вопрос о создании единого корпуса пограничников для внешних границ Союза. Еврокомиссией было также высказано предложение о расширении полицейских сил, осуществляющих надзор (наблюдение) и преследование подозреваемых в приграничных районах.

В-четвертых, с целью получения дополнительной необходимой для борьбы с терроризмом информации в 2004 году Великобритания, Франция и Швеция вы-ступили с предложением обязать все телефонные компании и Интернет провайдеров сохранять данные (без передачи содержания) обо всех телефонных звонках, письмах, посланных по электронной почте, и посещениях веб-сайтов. Однако это предложение не было принято из-за сомнения в законности данной процедуры и резкого неприятия идеи в Европарламенте. В сентябре 2005 года Еврокомиссия опубликовала новое предложение, в соответствии с которым информация о телефонных разговорах (со стационарных и мобильных аппаратов) должна сохраняться в течение одного года, а связи по Интернету – в течение 6 месяцев.  Одновременно с этим Комиссия опубликовала и предложения об усилении защиты информации, поскольку сочла необходимым сбалансировать возросший обмен персональной (частной) информацией между членами ЕС в связи с необходимостью борьбы с терроризмом и организованной преступностью.

В-пятых, принимаются меры по повышению уровня готовности органов власти и рядовых граждан к предупреждению и отражению возможной террористической атаки. После паники в США по поводу сибирской язвы усилились опасения, что террористы способны получить доступ к оружию массового поражения (ОМП) – химическому, биологическому, радиологическому или ядерному. В июне 2003 года Европейская комиссия приняла коммюнике о необходимости быть гото-выми к отражению атаки с применением биологического и химического оружия. Были подготовлены рекомендации, в которых предлагается алгоритм действий властей в случае атаки биотеррористов, а также рекомендации для рядовых граждан.

Европейский совет принял новую программу ОМП, которая предусматривает ряд последовательных шагов, которые должны быть осуществлены для предотвращения террористической атаки с применением оружия массового поражения или, если этого не удастся сделать, для минимизации ее разрушительных последствий (например, оценка конкретных угроз, защита инфраструктуры жизнеобеспечения и сотрудничество между ведомствами, ответственными за ликвидацию чрезвычайных ситуаций). В дополнение к  этому создается Европейская программа для защиты инфраструктуры жизнеобеспечения и система оповещения о кризисе (ARGUS – АРГУС).

В-шестых, особое внимание уделяется проблеме противодействия финансированию терроризма. 20 сентября 2005 года Европейским Советом была принята третья директива по борьбе с отмыванием денег. В ней были учтены рекомендации международной организации по финансовому контролю «Financial Action Task Force» (FAFT). В частности, предусматривалась обязательность информирования подпадающими под действие этой директивы лицами или организациями (например, финансовыми институтами, бухгалтерами, адвокатами, агентами по недвижимости, казино) о подозрительных переводах свыше 15000 евро специальных национальных подразделений финансовой разведки.

Эти меры, по мнению многих, носили крайне противоречивый характер. Однако ими дело не ограничилось. Дальнейшие предложения сводятся к следующему:    
•    Регулирование информации, необходимой для трансферта фондов. Банки становятся обязанными предоставлять персональную информацию о каждом пересылающем деньги за пределы ЕС или получающем их оттуда.

•    Конфискация доходов, полученных преступным путем.
•    Ордера на замораживание активов.  
•    Контроль над трансфертом наличных денег за пределы внешних границ ЕС.
•    Введение кодекса поведения, препятствующего использованию благотворительных организаций террористами.
•    Подписание ЕС Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма.

В декабре 2005 года Еврокомиссия выдвинула следующие две задачи по противодействию финансированию терроризма:
•    Разработать общие для членов ЕС принципы получения и обмена информацией, которая может привести к сокращению источников финансирования терроризма.

•    Усилить финансовую прозрачность и подотчетность некоммерческих организаций с помощью введения соответствующего кодекса поведения.

В-седьмых, особое внимание уделено предотвращению радикализации и рекрутирования молодежи террористическими организациями. После того, как выяснилось, что террористы, устроившие взрывы бомб в Лондоне, выросли на Британских островах, стала очевидной необходимость выяснения причин обращения молодых людей к такого рода действиям. В сентябре 2005 года был опубликован документ, в котором анализировалось, каким образом можно воспрепятствовать радикализации молодежи с помощью образования (как в школах, так и через Интернет), политики интеграции, межрелигиозного диалога и развития межкультурного понимания. Соответственно, в декабре 2005 года был одобрен документ, предусматривающий работу в этом направлении.

В-восьмых, лидеры Европейского Союза призвали к искоренению причин терроризма, а именно к решению тех экономических и политических проблем, которые становятся питательной почвой для исламского фанатизма. План действий включает в себя использование торговых соглашений для сокращения бедности, которая может привести к радикализации. Техническая помощь будет оказываться также и с целью усиления антитеррористического потенциала развивающихся стран. Работа со странами, не входящими в ЕС, особенно с США, и международными организациями остается одним из базовых приоритетов в системе противодействия терроризму.

В то же время следует подчеркнуть, что, несмотря на предпринимаемые усилия, по-прежнему существует целый ряд проблем, приводящих к снижению эффективности совместной контртеррористической деятельности. И главным об-разом это связано со слабым сотрудничеством между государствами – членами ЕС и специализированными европейскими агентствами, такими как Европол и Евроюст. Прежде всего, следует отметить бессистемность в обмене информации между спецслужбами и правоохранительными органами, в координации и участии в сов-местных расследованиях и операциях.

Для того чтобы достичь цели, заявленной в Контртеррористической стратегии Европейского Союза, – предотвращать, защищать, преследовать и давать от-пор международному терроризму – жизненно важно проводить целенаправленную работу по решению отмеченной выше проблемы. Однако способности государств – членов ЕС успешно делиться разведывательными данными и координировать совместные расследования и операции наносится серьезный ущерб глубоко уко-ренившимися различиями в национальных идентичностях, историческом опыте и национальных интересах и приоритетах отдельных стран.

Во-первых, существует общее нежелание государств предоставлять финансовую помощь и уступать часть своего политического суверенитета европейским контртеррористическим агентствам. Следствием финансовых ограничений является невозможность эффективного формирования и обеспечения функционирования контртеррористических структур и механизмов на межгосударственном уровне. Некоторые страны – члены ЕС считают, что созданные европейские агентства дублируют работу других региональных  и международных организаций. В некоторой степени это справедливое мнение, поскольку многие функции Европола совпадают с аналогичными функциями Интерпола. В результате многие члены ЕС предпочитают сотрудничество именно с этой последней организацией, благодаря  уже накопленному с Интерполом значительному опыту успешного сотрудничества, глобальному объему информации и связей по всему миру, а также отсутствию необходимости делиться с ней своим политическим суверенитетом.

Во-вторых, доминирует общая неготовность обмениваться информацией спецслужб из-за боязни нанести тем самым ущерб национальной безопасности. Это недоверие и консерватизм является естественным следствием многочисленных войн и блоковых противостояний между национальными государствами Европы за  последние  два столетия. В дополнение к этому существует опасение, что как только секретные материалы будут переданы спецслужбам другого государства, контроль над их использованием практически будет утерян. Особенно ярко это проявляется в тех случаях, когда речь идет о выдаче источника информации, что может привести к риску его компрометации. Если произойдет утечка информации, то ее последствия могут стать катастрофическими. Следует учитывать и тот факт, что передача разведывательной информации дает возможность правительству иностранного государства сделать важные выводы о качестве и компетентности конкурирующей спецслужбы, что также может нести в себе потенциальную угрозу национальной безопасности.

В-третьих, на попытки создать общеевропейское разведывательное сообщество и соответствующую культуру оказывают значительное влияние внешние факторы. В первую очередь, здесь необходимо отметить исторически тесные связи между США и рядом членов ЕС, прежде всего, Великобританией, что вызывает ряд вопросов у других стран Европейского Союза, относящихся к такого рода сотрудничеству с Америкой  с серьезной долей опасения. Результатом является рост напряженности в отношениях между самими членами ЕС. Об этом, в частности, свидетельствовал провал попыток сформулировать Общую политику в сфере международных отношений и безопасности (CFSP) во время конфликта на Балканах в 1990-е годы, а также по поводу вторжения в Ирак в 2003 году.

В-четвертых, существуют национальные различия в качестве работы право-охранительных органов и спецслужб. Далеко не все из них функционируют достаточно эффективно. Разрыв в бюджетном финансировании, недостаточная подготовленность кадровых работников, технологическая отсталость и неадекватное требованиям сегодняшнего дня законодательство могут снижать эффективность спецслужб и правоохранительных органов в ряде стран ЕС, прежде всего из Цен-тральной и Восточной Европы. В результате государства «старой Европы» пред-почитают сотрудничать между собой, будучи убежденными в достаточно высоком уровне своих силовых и разведывательных ведомств.

В-пятых, реформа правоохранительных органов и спецслужб в посткоммунистических странах проводится непоследовательно и медленно. В действительности правительства многих из этих государств просто отложили эти реформы на более поздний срок, поскольку сочли, что для вступления в Европейский Союз и ВТО гораздо важнее провести экономические реформы и обеспечить функционирование эффективной рыночной экономики. Практически основу правоохранительных органов и спецслужб в этих странах по-прежнему составляют люди, получившие соответствующую подготовку в Советском Союзе или с его помощью. А это вызывает опасения у «старых» членов ЕС, что Россия сохраняет там достаточно прочные позиции, имея доступ к не предназначенной для нее информации.

В-шестых, даже если происходит обмен информацией между членами ЕС, национальные бюрократические структуры нередко препятствуют быстрому реагированию, которое является необходимым для предотвращения террористической атаки. Как уже показала практика, различные бюрократические структуры внутри правоохранительных органов и спецслужб, а также различные государственные чиновники, которые контролируют такого рода обмены и сотрудничество, могут стать источником серьезных проволочек. Быстрота ответа может сыграть решающую роль в успехе предотвращения реализации своего плана террористами. Если внутри самого государства бюрократическая структура и соответствующая административная культура препятствуют обмену жизненно важной информацией между министерствами и ведомствами, трудно ожидать, что на межгосударственном уровне такого рода обмен будет более эффективным.

В-седьмых, быстрому и точному анализу разведывательных данных могут препятствовать лингвистические различия. В Европейском Союзе 27 членов и множество официальных языков, и процесс расширения, захватывающий все новые страны и языки, предполагается продолжить. В дополнение к этому недостаток специалистов, владеющих не только соответствующими профессиональными умениями, но и знаниями языков, может также привести к некачественному или не вовремя проведенному анализу. Различные языки могут также вызвать ссоры и путаницу по вопросу о языке командования во время соответствующих антитеррористических операций, что также приведет к задержке времени и несогласованности действий.

Наконец, Евроюст сталкивается с огромными проблемами, вызванными существенными различиями в правовых системах стран – членов ЕС. Эти различия касаются как уголовного права, так и уголовно-процессуальных норм. Так в национальных законодательствах можно встретить достаточно серьезно различающиеся определения тех действий, которые попадают под понятие «терроризм», а также суровость наказания, предусмотренного за участие в террористической деятельности.

Контртерроризм в Европейском Союзе стоит перед дилеммой. С одной стороны, цель создания ЕС – образование возможно более тесного союза с устранением границ для свободного передвижения людей, товаров и услуг, что в реальности создает крайне благоприятные условия для международного терроризма. С другой стороны, для того, чтобы предотвратить и победить международный терроризм, необходимо усилить трансграничное сотрудничество внутри ЕС и в то же время усилить контроль за пересечением границ и финансовыми трансакциями, тем самым подрывая ключевые ценности самого Европейского Союза.

Несмотря на создание институтов и развитие механизмов противодействия терроризму и преступности на уровне ЕС, национальные правительства и осуществляемое ими двухстороннее сотрудничество по-прежнему останутся наиболее важными и эффективными факторами антитеррористической деятельности. В качестве яркого примера можно привести сотрудничество между французскими и испанскими спецслужбами, а также их судебными инстанциями и правоохранительными органами в борьбе против террористической баскской организации ЭТА.

В то же время общие усилия по борьбе с терроризмом, предпринимаемые в рамках всего Европейского Союза, являются также необходимыми и должны при-вести к созданию крайне важных механизмов раннего предупреждения, анализа общерегиональных тенденций, оценки угроз, а также оказания помощи государствам – членам ЕС в подготовке законопроектов и обучении специалистов из право-охранительных и судебных органов. Более того, представители стран ЕС могут проводить межгосударственные конференции и семинары, которые способны стать площадкой для обмена опытом, что позволило бы избежать дублирования контртеррористических усилий и способствовать усилению международного сотрудничества в борьбе с современным терроризмом.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (51) 2012