Министерство культуры как субъект правоохранительной деятельности в сфере историко-культурного наследия

В юридической науке существует достаточно большое количество определений понятия «правоохранительная дея­тельность», которые содержатся в монографической и учеб­ной литературе. Появились работы обзорного характера, в которых содержится обстоятельный анализ теоретических взглядов на феномен правоохранительной деятельности (Ю. В. Степаненко, Р. В. Шагиева, Б. В. Шагиев).

Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких бы то ни было нарушений (конкретно в исследуемой сфере — это разрушение, повреждение, уничто­жение памятников; хищение культурных ценностей или клада; надругательство над памятниками; контрабанда культурных ценностей; незаконный поиск и (или) изъятие археологиче­ских предметов из мест залегания); применение мер государ­ственного принуждения к правонарушителям (понуждение к исполнению обязательства по сохранению памятника; при­влечение к уголовной, административной, гражданско-право­вой, дисциплинарной ответственности), а также принятие мер по пресечению начавшегося правонарушения (внесение предписаний и представлений, предъявление исков о присуж­дении к бездействию), предупреждению нарушений в будущем (посредством внесения актов прокурорского реагирования).

Правоохранительную деятельность осуществляют не толь­ко правоохранительные органы, но и другиесубъекты с право­охранительной функцией. Очевидно, что как субъекты право­охранительной деятельности правоохранительные органы связаны в единую систему. Их единство обусловлено следую­щими системообразующими признаками: общность основных целей и задач правоохранительных органов, общие принци­пы их организации и деятельности; кроме того, правоохрани­тельные органы составляют часть механизма государственно­го аппарата и взаимодействуют с органами государственной власти и управления, а также негосударственными огранизациями и гражданами; все правоохранительные органы действуют не разрозненно, а совместно, в тесной взаимосвязи.

Характер правоохранительной деятельности в силу специ­фичности целей, задач и функций требует активных действий не только специализированных государственных (право­охранительных) органов, но и многих других структур, осу­ществляющих в государстве иные правозащитные функции. Именно поэтому мы считаем, что правоохранительную дея­тельность в сфере историко-культурного наследия в спе­циальной форме осуществляет Министерство культуры посредством реализации государственного контроля за ис­полнением всеми органами и лицами нормативных актов об охране историко-культурного наследия и императивных предписаний об устранении выявленных нарушений закона; осуществления государственного учета историко-культурных ценностей; контроля за соблюдением порядка перемещения через таможенную границу движимых предметов старины и искусства.

Содержание контроля состоит из наблюдения за функци­онированием подконтрольных объектов, получения объек­тивной информации о выполнении им установленных правил (Д. Н. Бахрах); анализа собранной информации, выявления тенденций и причин, разработки прогнозов; принятия мер по предотвращению нарушений законности; учета конкрет­ных нарушений, определения причин и условий, им способствовавших; выявления виновных, привлечения их к ответ­ственности.

Государственный контроль как одна из функций управ­ления в области охраны историко-культурного наследия на­правлен на, во-первых, обнаружение нарушений, во-вторых, устранение отклонений в функционировании системы от нормативных предписаний, в-третьих, выявление причин таких отклонений, в-четвертых, на совершенствование пра­вового регулирования в соответствующей сфере. Поэтому государственный контроль является важнейшей гарантией установления режима законности в сфере культуры и ее важ­нейшем сегменте — в области историко-культурного насле­дия. Кроме того, эффективный государственный контроль позволяет судить о том, как реализуются законы и другие нормативные предписания, насколько эффективны подза­конные акты, издаваемые во исполнение законов органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно устранять недостатки в нормотворческой деятельно­сти, вносить изменения в нормативные правовые акты, повы­шать их качество.

Государственный контроль в области охраны историко­культурного наследия выполняет задачу обеспечения соблю­дения всеми государственными органами, юридическими лицами и гражданами своих обязанностей по сбережению историко-культурных ценностей.

Государственный контроль позволяет прогнозировать со­блюдение законности как отдельными подконтрольными субъ­ектами, так и в целых секторах контролируемой деятельности (то есть в сфере использования культурного достояния страны). В этом выражается превентивная функция контроля.

В зависимости от субъектов государственный контроль можно подразделить на контроль представительных органов и контроль органов управления общей и специальной компе­тенции. Органы управления историко-культурным наследием проводят как внутриведомственный, так и надведомственный контроль.

Деятельность Министерства культуры по внутриведом­ственному контролю строится таким образом, что объектами непосредственного контроля выступают предприятия и ор­ганизации прямого подчинения (музеи и библиотеки как места сосредоточения культурных ценностей, например, му­зейных ценностей, книжных памятников и др.). Как отмечает Н.  Д. Бобоедова, важной характеристикой внутриведомствен­ного контроля является его всесторонность: он охватывает всю деятельность подконтрольных объектов.

Надведомственный контроль заключается в проведении проверок соблюдения законодательства об охране историко­культурного наследия всеми организациями и юридическими лицами независимо от формы собственности и ведомствен­ной принадлежности, а также гражданами норм и правил по охране памятников культуры.

Сферой контрольной (надзорной) деятельности Мини­стерства культуры является: контроль за соблюдением зако­нодательства в области охраны историко-культурного насле­дия и за соблюдением законодательства о музеях и Музейном фонде, а значит, и за сохранностью музейных ценностей.

Органы охраны памятников наделяются государственно­властными полномочиями. Они выполняют функцию, на­правленную на обеспечение единства деятельности республи­канских органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций при решении вопросов, выходящих за пределы своей отрасли и непосредственно затрагива­ющих историко-культурное наследие.

Охрана памятников культуры в узком смысле слова пред­ставляет собой управленческую деятельность по осуществле­нию установленных в этой области правовых стандартов, в ко­торой органы охраны являются органами надведомственного контроля. Осуществляя надведомственный контроль, органы управления вступают во взаимоотношения с неподчиненны­ми им объектами. Тем самым надведомственный контроль практически является функцией межотраслевого управления.

Выбрав путь независимого развития, государства бывшего СССР столкнулись с необходимостью учреждения собственной системы органов охраны памятников. Еще в советское время разрабатывались разновариантные подходы к организацион­но-правовой форме специализированного органа охраны па­мятников культуры: предлагалось учредить государственный комитет по охране памятников истории и культуры при Со­вете Министров как самостоятельный и единый орган управ­ления и контроля, ведающий всеми вопросами охраны памят­ников независимо от их видов либо создать государственную инспекцию по охране и использованию памятников истории и культуры в составе Министерства культуры. А. Ш. Артюнян выдвинул идею создания Главного управления по охране и ис­пользованию памятников истории и культуры Министерства культуры, в котором были бы объединены также функции, выполнявшиеся органами архитектуры. В. Я. Настюк обосно­вал идею сосредоточения всех памятникоохранных функций в одном специализированном органе по охране памятников истории и культуры.