Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Мини­стерства культуры Российской Федерации» от 8 февраля 2011 г. № 115 установлено, что Министерство культуры Российской Федерации является правопреемником Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, в том числе по обязательствам, возник­шим в результате исполнения судебных решений (п. 3).

В целях обеспечения преемственности при исполнении полномочий в области охраны культурного наследия в струк­туре Министерства созданы структурные подразделения: департамент культурного наследия, который включает от­дел Музейного фонда Российской Федерации, отдел музеев, отдел археологии, отдел государственного контроля за вы­возом и ввозом культурных ценностей; департамент государ­ственного контроля и надзора в сфере культурного наследия, в структуру которого входят отдел государственной охраны объектов культурного наследия, отдел единого Государствен­ного реестра, отдел контроля в сфере объектов культурного наследия, отдел контроля в сфере сохранения культурных ценностей, отдел регулирования градостроительной деятель­ности. К полномочиям указанных департаментов отнесены все функции, связанные с реализацией норм Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках исто­рии и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002г. № 73-ФЗ .

В Республике Таджикистан Министерстве культуры обеспечивает государственный контроль за соблюдением законодательства об охране и использовании объектов истори­ко-культурного наследия, принимает меры по привлечению к ответственности лиц за нарушение законодательства, на­значает и освобождает от должности руководителей местных органов по охране и использованию историко-культурного наследия, подготавливает и ведет Государственный реестр объектов историко-культурного наследия. В составе данного министерства образован отдел охраны и использование исто­рико-культурного наследия.

В Туркменистане органом специальной компетенции в сфере охраны и использования объектов историко-культур­ного наследия является Министерство культуры (в структуре Министерства культуры Туркменистана создано Националь­ное управление по охране, изучению и реставрации памятни­ков истории и культуры).

В Республике Узбекистан специально уполномоченным органом исполнительной власти в области охраны и использо­вания объектов культурного наследия является Министерство по делам культуры и спорта, в состав которого входят: научно­исследовательское и проектное предприятие; 11 научно-про­изводственных специализированных управлений по реставра­ции объектов культурного наследия; областные и г. Ташкента инспекции по охране и использованию объектов культурного наследия. Министерство по делам культуры и спорта осущест­вляет государственный контроль за соблюдением законода­тельства в данной области, координирует деятельность органов государственного управления в данной сфере.

В Украине государственное управление и контроль в сфе­ре охраны культурного наследия возлагаются на специаль­но уполномоченные органы охраны культурного наследия; центральный орган исполнительной власти в сфере охраны культурного наследия; органы охраны культурного наследия областных, Киевской городской государственной админи­страции; органы охраны культурного наследия районных го­сударственных администраций; органы охраны культурного наследия местного самоуправления. В состав Министерства культуры входит Департамент культурного наследия и куль­турных ценностей, который включает: управление охраной недвижимого культурного наследия; отдел сбережения и ис­пользования памятников и территорий, связанных с охраной недвижимого культурного наследия; управление музейного дела и нормативно-методического обеспечения перемещения культурных ценностей; управление региональных предста­вителей по вопросам культурного наследия и перемещения культурных ценностей.

Таким образом, опыт государств-участников СНГ показы­вает, что фактически во всех странах государственное управ­ление и контроль в сфере историко-культурного наследия осуществляет Правительство непосредственно или через уполномоченный им орган исполнительной власти в соответ­ствии с национальным законодательством.

Как показало исследование, особенностью практического применения законодательства об охране историко-культур­ного наследия является то, что памятникоохранные органы редко выявляют нарушения законодательства, влекущих применение мер юридической ответственности. Другими словами, по требованию специально уполномоченных ор­ганов контроля должностные лица и граждане к уголовной ответственности практически не привлекаются. В правоохра­нительные органы информация для возбуждения уголовного дела направляется редко.

В некоторых странах, например, Республике Беларусь, такая ситуация объясняется в определенной мере противо­речивостью статуса анализируемого специализированного структурного подразделения Министерства культуры и его представителей на местах. Инспекторы по охране историко­культурного наследия состоят на службе в системе органов культуры всех облисполкомов, а также в отделах культуры ряда гор (рай) исполкомов (администраций районов). Работ­ники этой категории имеют, по сути, двойную подчиненность (местному исполкому и Министерству культуры).

Полагаем, что эту ситуацию необходимо изменять. Наши выводы и предложения по этому вопросу сводятся к следую­щим концептуальным положениям.

1. Выявленные закономерности возникновения, формиро­вания и функционирования системы органов охраны истори­ко-культурного наследия (памятников истории и культуры) позволяют предложить для учреждения новую модель государственного органа как субъекта правоохранитель­ной деятельности, интегрированного в систему органов кон­троля, нацеленную на обеспечение защиты историко-куль­турного наследия.

Оптимизация организационной структуры органов охра­ны историко-культурного наследия в контексте осуществле­ния ими правоохранительной деятельности достигается пу­тем образования Государственной инспекции по охране историко-культурного наследия, выведенной из системы министерства культуры. Именно такой уровень подчиненно­сти позволит повысить эффективность государственной ох­раны объектов историко-культурного наследия. Новый орган должен сосредоточить полномочия управления и контроля. Предполагается, что в результате исключения административ­ной подчиненности инспекторов по охране наследия местным исполнительным и распорядительным органам изменится их пассивно-созерцательная позиция по отношению к наруше­ниям и нарушителям закона;

Полагаем, что самостоятельный и независимый орган цен­трального административного подчинения будет более эф­фективно осуществлять контрольно-управленческую деятель­ность. Указанная институция должна быть наделена правом ведения административного процесса, предъявления исков (заявлений) в суды, осуществления государственного контроля и реагирования на нарушения законодательства.

1. Охрана историко-культурного наследия превратилась в особую сферу общественной и государственной деятель­ности, стала частью государственной культурно-правовой политики. Поэтому требуется уточнение функций органов, осуществляющих государственный контроль в сфере истори­ко-культурного наследия, исключение неоправданного дубли­рования в их деятельности, упорядочение организационной структуры системы памятникоохранных органов, приведение ее в соответствие с их контрольными полномочиями и функ­циями и как результат — создание единой системы госу­дарственного контроля за исполнением нормативных предписаний по охране и использованию памятников исторического и культурного наследия;
2. Необходимо закрепить функции, задачи и порядок осу­ществления государственного контроля как формы право­охранительной деятельности в области сохранения, исполь­зования, популяризации объектов культурного наследия непосредственно в законодательных актах, регулирующих от­ношения в области охраны, использования и восстановления объектов культурного наследия;
3. Задача сохранения и восстановления историко-куль­турного наследия многоаспектная и не может быть разре­шена на уровне отраслевого и даже комплексно-отраслевого регулирования. Решение ее возможно в рамках института правоохранительной деятельности, представляющего со­бой уникальную систему правоорганизации всех субъектов социальной деятельности при гарантированном воздействии государства в целях выявления, учета, охраны, реставрации и иных форм возрождения культурного наследия.
   
   

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (71) 2014