О правовых проблемах актуализации вопросов международного водного сотрудничества в законодательстве России
Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций объявила 2013 год Международным годом водного сотрудничества. В настоящее статье авторы предпринимают попытку проанализировать нормы международного права, европейского права, национального (российского и сопредельных государств) законодательства с целью выявления проблем в области водного сотрудничества и определения дальнейших путей его совершенствования. Актуальность темы дополнительно подчеркивают последние события в мире, имеющие чрезвычайный характер: наводнения на юге дальнего Востока России и северо-востоке Китая, в Германии, в Польше, в Венгрии, а также встречи на высшем уровне по водному сотрудничеству.
В душанбе Таджикистан) 20 и 21 августа 2013 года состоялась Международная конференция высокого уровня по водному сотрудничеству в целях углубления диалога и улучшения взаимопонимания и укрепления партнерских отношений и сотрудничества по вопросам, касающимся водных ресурсов.
Основное внимание в ходе Конференции было уделено четырем основным темам:
1) водное сотрудничество в интересах развития человеческого потенциала;
2) водное сотрудничество в интересах экономической выгоды;
3) водное сотрудничество для экосистем;
4) трансграничное водное сотрудничество.
В ходе пленарных сессий, заседаний высокого уровня и специальных тематических мероприятий участники Конференции выдвигали предложения, которые следует рассматривать как добровольные и не имеющие обязательной силы. Они представляют собой значимый и конкретный итог Конференции, а правительствам, международным организациям и другим соответствующим заинтересованным сторонам рекомендуется ознакомиться с предложениями, используя их в качестве ориентиров и руководства к последующим действиям.
К мерам в контексте водного сотрудничества, которые следует принять в приоритетном порядке, относятся следующие:
— меры, направленные на обеспечение продуктивного и устойчивого исполь- Абанина Е.Н. зования водных ресурсов в
целях извлечения общей выгоды в трансграничном и межсекторальном контексте;
— меры, направленные на содействие разработке комплексных стратегий по борьбе со всеми видами загрязнений водных ресурсов, включая удаление и очистку сточных вод.
Для Российской Федерации вопрос трансграничного водного сотрудничества актуален в связи с ее географическим, гидрографическим, гидрологическим и геополитическим положением. Бассейны 70 крупных и средних рек страны являются трансграничными. Свыше 46 000 км государственной границы проходит по рекам, озерам и морям, в том числе 7141 км - по рекам, 475 км - по озерам и 38807 км - по морям. Российская Федерация граничит с 16 государствами. По 24 наиболее крупным трансграничным водным объектам заключены двусторонние соглашения в области охраны и использования вод трансграничных водных объектов.
Вопрос о сотрудничестве в области использования и охраны водных объектов - один из наиболее часто обсуждаемых вопросов и в научных кругах, в частности и в связи с тем, что законодательство Российской Федерации не содержит термина «трансграничные водные объекты». Подчеркнуть это на наш взгляд необходимо, чтобы высветить пробел. Напомним, что действовавший ранее Водный кодекс РФ 1996 года содержал отдельную статью, в которой определял, что «трансграничными (пограничными) водными объектами являются поверхностные и подземные водные объекты, которые обозначают, пересекают границу между двумя или более иностранными государствами или по которым пролегает Государственная граница Российской Федерации». также такие дефиниции встречались и в Водном кодексе РСФСР от 30 июня 1972 года в специальной главе 23 «Водопользование на пограничных водах СССР», где предусматривалось, что водопользование на пограничных водах СССР осуществляется на основе международных договоров. Некоторые исследователи могут отметить, что в связи с особым правовым режимом таких водных объектов их определение в национальном законодательстве не является обязательным, достаточно определения «трансграничных вод», которое дается в Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 г. Россия ратифицировала Конвенцию в 1993 г., тем самым соглашаясь и с определением, что «трансграничные воды означают любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах; в тех случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах». Однако часть трансграничных вод находится на территории России, а значит - и регулироваться должно нормами российского закона, в котором должно быть отражен объект регулирования. Российский закон не воспринял, не имплементировал устоявшееся понятие трансграничных вод в Конвенции и не оставил прежнее (Водный кодекс РФ 1996 г.), что возможно требует исправления.
Россия является членом Содружества Независимых Государств, и для нас действует Соглашение об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов (1998 г. Стороны Соглашения - Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан), в котором также есть определение трансграничного водного объекта, под которым понимаются любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают или пересекают границы между двумя или более государствами либо расположены на таких границах. Согласно Соглашению Стороны стремятся к согласованию и сближению правовых, административных, технических мер, а также нормативных документов, касающихся использования и охраны водных объектов. Возможно, первым шагом в сближении правовых норм станет гармонизация законодательств государств в части понимания объекта регулирования трансграничного сотрудничества.
Двусторонние соглашения Российской Федерации в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов заключены Абхазией, Азербайджаном, Республикой Беларусь, Казахстаном, Китаем, Монголией, Украиной, Финляндией и Эстонией. Принимая во внимание исторические рамки заключения указанных соглашений, а также сложность международных отношений с некоторыми странами ввиду их не совсем корректного поведения в отношении природных объектов, не подпадающих полностью под их суверенитет, мы не беремся судить полностью о содержании текстов документов. Каждое из названных соглашений требует отдельного исследования. В настоящей работе ниже обобщены сравнительные данные по предметам: цель Соглашения и (или) принцип, на основе которого стороны сотрудничают; объект Соглашения; определение объекта (трансграничные воды) по соответствующему национальному законодательству.
Практически все Соглашения преследуют идентичную цель - организация сотрудничества в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов (Эстония, 1997; Белоруссия, 2002; Казахстан, 2010; Азербайджан, 2010; Абхазия, 2011). такое сотрудничество основывается на принципе разумного и справедливого использования трансграничных водных объектов (Монголия, 1995; Беларусь, 2002; Казахстан, 2010; Азербайджан, 2010; Абхазия, 2011).
Интерес представляют отдельные принципы, обозначенные в договорах, например, в Соглашении с Китаем закреплено, что сотрудничество осуществляется на основе справедливого и рационального использования и охраны трансграничных вод с учетом экономических, социальных и демографических факторов; признание равной значимости использования и охраны трансграничных вод и их неразрывной связи. Представляется, что обозначенный в Договоре принцип признания равной значимости использования и охраны трансграничных вод и их неразрывной связи противоречит российскому водному законодательству. Так, в соответствии с Водным кодексом РФ, водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе приоритета охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, «долгое время в нашей стране правовое регулирование и практика исходили из противоположных начал - из приоритета использования водных ресурсов перед их охраной. Такая политика привела к истощению ряда водных объектов, снижению стока, загрязнению поверхностных и подземных вод опасными веществами, гибели промышленных запасов водных биоресурсов и другим негативным последствиям». Учитывая демографический фактор, катастрофическую ситуацию с водными ресурсами и планы Китайской Народной Республики по использованию р. Черный Иртыш, возникают опасения о состоянии как реки отдельно, так и окружающей среды в целом, так как истощение и загрязнение Иртыша неизбежно повлечет большой экологический и экономический вред. Несмотря на противоречие российскому закону и явно просматриваемые последствия такого принципа, не принимать его во внимание мы не можем, так как в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Объектом названных Соглашений выступают трансграничные воды, которым даются различные определения:
— пограничные водные системы - озера, реки и ручьи, пересекаемые линией границы или по которым проходит линия границы (Финляндия, 1964);
— трансграничные водные объекты - участки рек и других поверхностных водотоков, по которым проходит государственная граница между Сторонами; поверхностные и подземные воды в местах, где их пересекает государственная граница (Украина, 1992);
— трансграничные воды - реки, ручьи, озера и другие поверхностные водные объекты, а также месторождения подземных вод, по которым проходит или которые пересекает государственная граница (Монголия, 1995);
— трансграничные воды бассейна реки Нарва, включая Псковско-Чудское озеро, при этом трансграничные воды означают любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах (Эстония, 1997);
— трансграничные водные объекты - любые поверхностные и подземные водные объекты, которые обозначают границу между двумя государствами, пересекают ее или по которым пролегает такая граница (Белоруссия, 2002; Казахстан, 2010; Абхазия, 2011);
— трансграничные воды - реки, озера, ручьи, болота, расположенные на границе или пересекающие эту границу (КНР, 2008);
— водные ресурсы трансграничной реки Самур - поверхностные воды пограничного участка трансграничной реки Са- мур (Азербайджан, 2010).
Как видим, согласно приведенным данным объектом могут выступать - как водные объекты в целом, любые поверхностные и подземные водные объекты, так и отдельные объекты - озера, реки, ручьи, болота; и определенные объекты - например, водные ресурсы трансграничной реки Самур. Учитывая такую детализацию в объектах в каждом случае в отношении с каждым государством, возвращаемся к вопросу: есть ли необходимость в закреплении в Водном кодексе РФ понятия трансграничных водных объектов?
Нам представляется, что необходимость в том есть, в этом вопросе мы полностью солидарны с мнением И.О. Красновой, что «к трансграничным (пограничным) рекам применяются общие положения водного законодательства, в первую очередь, Водного кодекса, устанавливающие единый правовой режим всех водотоков и других водных объектов России.
Такое положение (отсутствие понятия «трансграничные водные объекты». Прим. авторов) вряд ли можно признать удовлетворительным». Российская Федерация в пределах территории своего государства самостоятельно осуществляет водохозяйственные и водоохранные мероприятия на трансграничных водных объектах. Соответственно, определение трансграничных вод в законе позволит определить и особые правовые меры охраны таких водных объектов, меры по предотвращению и сокращению трансграничного воздействия на трансграничные воды.
Кроме того, отдельные государства, с кем мы сотрудничаем по вопросам использования и охраны трансграничных вод, имеют в своем национальном законодательстве определения трансграничных вод:
— согласно Закону о воде Эстонии «трансграничные водные ресурсы - вода, которая проходит по государственной границе (пересекают государственную границу)»;
— согласно Водному кодексу Республики Беларусь «пограничными водными объектами являются водные объекты, по которым проходит Государственная граница Республики Беларусь»;
— согласно Водному кодексу Республики Казахстан «трансграничными водами являются поверхностные и подземные водные объекты, которые обозначают и (или) пересекают Государственную границу Республики Казахстан»;
— согласно Водному кодексу Азербайджанской Республики «к пограничным водным объектам относятся поверхностные и подземные водные объекты, определяющие межгосударственную границу, пересекающие границу или через которые проходит государственная граница Азербайджанской Республики»;