О правовых проблемах актуализации вопросов международного водного сотрудничества в законодательстве России

Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций объявила 2013 год Международным годом водного со­трудничества. В настоящее статье авторы предпринимают по­пытку проанализировать нормы международного права, евро­пейского права, национального (российского и сопредельных государств) законодательства с целью выявления проблем в области водного сотрудничества и определения дальнейших путей его совершенствования. Актуальность темы дополни­тельно подчеркивают последние события в мире, имеющие чрезвычайный характер: наводнения на юге дальнего Востока России и северо-востоке Китая, в Германии, в Польше, в Вен­грии, а также встречи на высшем уровне по водному сотруд­ничеству.

В душанбе Таджикистан) 20 и 21 августа 2013 года состоя­лась Международная конференция высокого уровня по водно­му сотрудничеству в целях углубления диалога и улучшения взаимопонимания и укрепления партнерских отношений и сотрудничества по вопросам, касающимся водных ресурсов.

Основное внимание в ходе Конференции было уделено четырем основным темам:

1)   водное сотрудничество в интересах развития человече­ского потенциала;

2)   водное сотрудничество в интересах экономической вы­годы;

3)   водное сотрудничество для экосистем;

4)   трансграничное водное сотрудничество.

В ходе пленарных сессий, заседаний высокого уровня и специальных тематических мероприятий участники Конфе­ренции выдвигали предложения, которые следует рассматри­вать как добровольные и не имеющие обязательной силы. Они представляют собой значимый и конкретный итог Конфе­ренции, а правительствам, международным организациям и другим соответствующим заинтересованным сторонам реко­мендуется ознакомиться с предложениями, используя их в ка­честве ориентиров и руководства к последующим действиям.

К мерам в контексте водного сотрудничества, ко­торые следует принять в приоритетном порядке, от­носятся следующие:

—    меры, направленные на обеспечение продуктив­ного и устойчивого исполь- Абанина Е.Н. зования водных ресурсов в

целях извлечения общей вы­годы в трансграничном и межсекторальном контексте;

—    меры, направленные на содействие разработке ком­плексных стратегий по борьбе со всеми видами загрязнений водных ресурсов, включая удаление и очистку сточных вод.

Для Российской Федерации вопрос трансграничного во­дного сотрудничества актуален в связи с ее географическим, гидрографическим, гидрологическим и геополитическим положением. Бассейны 70 крупных и средних рек страны яв­ляются трансграничными. Свыше 46 000 км государственной границы проходит по рекам, озерам и морям, в том числе 7141 км - по рекам, 475 км - по озерам и 38807 км - по морям. Российская Федерация граничит с 16 государствами. По 24 наиболее крупным трансграничным водным объектам заклю­чены двусторонние соглашения в области охраны и использо­вания вод трансграничных водных объектов.

Вопрос о сотрудничестве в области использования и охра­ны водных объектов - один из наиболее часто обсуждаемых во­просов и в научных кругах, в частности и в связи с тем, что за­конодательство Российской Федерации не содержит термина «трансграничные водные объекты». Подчеркнуть это на наш взгляд необходимо, чтобы высветить пробел. Напомним, что действовавший ранее Водный кодекс РФ 1996 года содержал отдельную статью, в которой определял, что «трансгранич­ными (пограничными) водными объектами являются поверх­ностные и подземные водные объекты, которые обозначают, пересекают границу между двумя или более иностранными государствами или по которым пролегает Государственная граница Российской Федерации». также такие дефиниции встречались и в Водном кодексе РСФСР от 30 июня 1972 года в специальной главе 23 «Водопользование на пограничных во­дах СССР», где предусматривалось, что водопользование на пограничных водах СССР осуществляется на основе между­народных договоров. Некоторые исследователи могут отме­тить, что в связи с особым правовым режимом таких водных объектов их определение в национальном законодательстве не является обязательным, достаточно определения «транс­граничных вод», которое дается в Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международ­ных озер от 17 марта 1992 г. Россия ратифицировала Конвен­цию в 1993 г., тем самым соглашаясь и с определением, что «трансграничные воды означают любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах; в тех случаях, когда трансграничные воды впа­дают непосредственно в море, пределы таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах». Однако часть трансграничных вод находится на территории России, а значит - и регулироваться должно нор­мами российского закона, в котором должно быть отражен объект регулирования. Российский закон не воспринял, не имплементировал устоявшееся понятие трансграничных вод в Конвенции и не оставил прежнее (Водный кодекс РФ 1996 г.), что возможно требует исправления.

Россия является членом Содружества Независимых Госу­дарств, и для нас действует Соглашение об основных принци­пах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов (1998 г. Стороны Соглашения - Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан), в котором также есть определение трансграничного водного объекта, под которым понимаются любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают или пересекают грани­цы между двумя или более государствами либо расположены на таких границах. Согласно Соглашению Стороны стремятся к согласованию и сближению правовых, административных, технических мер, а также нормативных документов, касаю­щихся использования и охраны водных объектов. Возможно, первым шагом в сближении правовых норм станет гармони­зация законодательств государств в части понимания объекта регулирования трансграничного сотрудничества.

Двусторонние соглашения Российской Федерации в об­ласти охраны и рационального использования трансгранич­ных водных объектов заключены Абхазией, Азербайджаном, Республикой Беларусь, Казахстаном, Китаем, Монголией, Украиной, Финляндией и Эстонией. Принимая во внима­ние исторические рамки заключения указанных соглашений, а также сложность международных отношений с некоторыми странами ввиду их не совсем корректного поведения в отноше­нии природных объектов, не подпадающих полностью под их суверенитет, мы не беремся судить полностью о содержании текстов документов. Каждое из названных соглашений требует отдельного исследования. В настоящей работе ниже обобще­ны сравнительные данные по предметам: цель Соглашения и (или) принцип, на основе которого стороны сотрудничают; объект Соглашения; определение объекта (трансграничные воды) по соответствующему национальному законодательству.

Практически все Соглашения преследуют идентичную цель - организация сотрудничества в области охраны и раци­онального использования трансграничных водных объектов (Эстония, 1997; Белоруссия, 2002; Казахстан, 2010; Азербайд­жан, 2010; Абхазия, 2011). такое сотрудничество основывает­ся на принципе разумного и справедливого использования трансграничных водных объектов (Монголия, 1995; Беларусь, 2002; Казахстан, 2010; Азербайджан, 2010; Абхазия, 2011).

Интерес представляют отдельные принципы, обозначен­ные в договорах, например, в Соглашении с Китаем закрепле­но, что сотрудничество осуществляется на основе справедливо­го и рационального использования и охраны трансграничных вод с учетом экономических, социальных и демографических факторов; признание равной значимости использования и охраны трансграничных вод и их неразрывной связи. Пред­ставляется, что обозначенный в Договоре принцип признания равной значимости использования и охраны трансграничных вод и их неразрывной связи противоречит российскому водно­му законодательству. Так, в соответствии с Водным кодексом РФ, водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе при­оритета охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать нега­тивное воздействие на окружающую среду. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, «долгое время в нашей стране право­вое регулирование и практика исходили из противоположных начал - из приоритета использования водных ресурсов перед их охраной. Такая политика привела к истощению ряда во­дных объектов, снижению стока, загрязнению поверхностных и подземных вод опасными веществами, гибели промыш­ленных запасов водных биоресурсов и другим негативным последствиям». Учитывая демографический фактор, ката­строфическую ситуацию с водными ресурсами и планы Ки­тайской Народной Республики по использованию р. Черный Иртыш, возникают опасения о состоянии как реки отдельно, так и окружающей среды в целом, так как истощение и загряз­нение Иртыша неизбежно повлечет большой экологический и экономический вред. Несмотря на противоречие российскому закону и явно просматриваемые последствия такого принци­па, не принимать его во внимание мы не можем, так как в со­ответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «если международным договором Российской Федерации установлены иные прави­ла, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Объектом названных Соглашений выступают трансгра­ничные воды, которым даются различные определения:

—  пограничные водные системы - озера, реки и ручьи, пе­ресекаемые линией границы или по которым проходит линия границы (Финляндия, 1964);

—  трансграничные водные объекты - участки рек и дру­гих поверхностных водотоков, по которым проходит госу­дарственная граница между Сторонами; поверхностные и подземные воды в местах, где их пересекает государственная граница (Украина, 1992);

—  трансграничные воды - реки, ручьи, озера и другие по­верхностные водные объекты, а также месторождения подземных вод, по которым проходит или которые пересекает госу­дарственная граница (Монголия, 1995);

—    трансграничные воды бассейна реки Нарва, включая Псковско-Чудское озеро, при этом трансграничные воды оз­начают любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более го­сударствами или расположены на таких границах (Эстония, 1997);

—    трансграничные водные объекты - любые поверхност­ные и подземные водные объекты, которые обозначают гра­ницу между двумя государствами, пересекают ее или по ко­торым пролегает такая граница (Белоруссия, 2002; Казахстан, 2010; Абхазия, 2011);

—    трансграничные воды - реки, озера, ручьи, болота, расположенные на границе или пересекающие эту границу (КНР, 2008);

—    водные ресурсы трансграничной реки Самур - поверх­ностные воды пограничного участка трансграничной реки Са- мур (Азербайджан, 2010).

Как видим, согласно приведенным данным объектом могут выступать - как водные объекты в целом, любые по­верхностные и подземные водные объекты, так и отдельные объекты - озера, реки, ручьи, болота; и определенные объек­ты - например, водные ресурсы трансграничной реки Самур. Учитывая такую детализацию в объектах в каждом случае в отношении с каждым государством, возвращаемся к вопросу: есть ли необходимость в закреплении в Водном кодексе РФ по­нятия трансграничных водных объектов?

Нам представляется, что необходимость в том есть, в этом вопросе мы полностью солидарны с мнением И.О. Красновой, что «к трансграничным (пограничным) рекам применяются общие положения водного законодательства, в первую оче­редь, Водного кодекса, устанавливающие единый правовой ре­жим всех водотоков и других водных объектов России.

Такое положение (отсутствие понятия «трансграничные водные объекты». Прим. авторов) вряд ли можно признать удовлетворительным». Российская Федерация в пределах территории своего государства самостоятельно осуществляет водохозяйственные и водоохранные мероприятия на транс­граничных водных объектах. Соответственно, определение трансграничных вод в законе позволит определить и особые правовые меры охраны таких водных объектов, меры по пре­дотвращению и сокращению трансграничного воздействия на трансграничные воды.

Кроме того, отдельные государства, с кем мы сотруднича­ем по вопросам использования и охраны трансграничных вод, имеют в своем национальном законодательстве определения трансграничных вод:

—    согласно Закону о воде Эстонии «трансграничные во­дные ресурсы - вода, которая проходит по государственной границе (пересекают государственную границу)»;

—    согласно Водному кодексу Республики Беларусь «по­граничными водными объектами являются водные объекты, по которым проходит Государственная граница Республики Беларусь»;

—    согласно Водному кодексу Республики Казахстан «трансграничными водами являются поверхностные и под­земные водные объекты, которые обозначают и (или) пересе­кают Государственную границу Республики Казахстан»;

—    согласно Водному кодексу Азербайджанской Респу­блики «к пограничным водным объектам относятся поверх­ностные и подземные водные объекты, определяющие меж­государственную границу, пересекающие границу или через которые проходит государственная граница Азербайджан­ской Республики»;