Водный кодекс Республики Абхазия не закрепляет опре­деления «трансграничных и (или) пограничных вод», однако уточняет, что «водопользование на пограничных водах осу­ществляется на основе международных договоров».

Также представляется интересным выяснить, как урегу­лирован вопрос об управлении трансграничными водами. О том, как вести водохозяйственную деятельность, управлять, ис­пользовать и охранять трансграничные водные объекты - «по частям»: каждое государство отвечает за часть трансгранично­го водного объекта, расположенного в пределах его террито­рии, или совместно, сообща. По этому поводу полагаем воз­можным привести некоторые положения Директивы 2000/60 EC Европейского парламента и Совета от 23 октября 2000 г. о водной политике. Несмотря на то, что Россия не является чле­ном Европейского Союза, текст документа представляет для нас интерес в части использования положительного опыта за­конотворчества в области определения рамочных отношений государств-участников. В Директиве предусматривается инте­грированная работа учреждений и комитетов в рамках бассей­нов рек. Как отмечает Д.О. Сиваков, для стран ЕС управление речным бассейном - наилучшая модель для трансграничных рек и озер. Директива, в частности, предусматривает:

—    в речных бассейнах, где водопользование может иметь трансграничное значение, требования достижения экологиче­ских целей, определяемых Директивой, должны быть скоор­динированы для всего района речного бассейна в целом;

—    в случае если район международного бассейна рек про­стирается за границы Сообщества, государства-члены попыта­ются составить единый план управления бассейном рек, а если это невозможно, план, который охватывает, по крайней мере, часть района международного бассейна рек, лежащего на тер­ритории заинтересованного государства-члена.

Важным является положение об имплементации норм Директивы: государства-члены вводят в действие законы, ре- гламентарные и административные положения, необходимые для приведения в соответствие национального законодатель­ства.

Россия подчиняется требованиям Соглашения об основ­ных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов (1998 г. Стороны Соглашения - Беларусь, Казахстан, Россия, Таджикистан), в котором Правительства государств - участни­ков выразили готовность осуществлять сотрудничество в обла­сти управления водными ресурсами трансграничных водных объектов. Стороны самостоятельно либо при необходимости по согласованию с другими заинтересованными Сторонами предпринимают меры, направленные на:

—    устранение или уменьшение опасности в связи с наво­днениями, затоплениями, подтоплениями, ледоходом и дру­гими стихийными явлениями;

—    ликвидацию и сведение к минимуму последствий ава­рийных загрязнений;

—    осуществление контроля за использованием водных объектов;

—    сокращение и предотвращение загрязнения водных объектов предприятиями и другими хозяйствующими субъ­ектами на водосборе.

В Соглашении, к сожалению, ничего не говорится о бас­сейновом подходе, а формулировка «самостоятельно либо при необходимости по согласованию с другими заинтересо­ванными Сторонами» не означает бассейновый подход.

Безусловно, управление трансграничными водными объ­ектами осуществляется совместно. Так, как справедливо отме­тил Ю.А. Лепешков, «особенностью двусторонних договоров является то, что все они предусматривают создание специаль­ных органов в виде смешанных комиссий (российско-белорус­ское и российско-казахстанское соглашения) либо назначение уполномоченных от каждого из государств-участников (укра­инско-российское соглашение) в целях обеспечения выполне­ния соответствующих соглашений». Но и такие совместные органы управления не означают бассейновое управление.

Модельный водный кодекс для государств-участников Со­дружества Независимых Государств предусматривает интере­сующие нас понятия:

—    международный бассейн водного объекта - географи­ческий район, расположенный на территории двух и более стран, ограниченный линией водораздела водной системы, ко­торая включает поверхностные и подземные воды, питающие общий водоток;

—    район международного бассейна водного объекта - бас­сейн водного объекта, охватывающий территорию более чем одного государства (не смотря на разницу в понятиях «транс­граничный» и «международный» в данном случае, представ­ляется, их можно условно рассматривать как синонимы).

Учитывая положения ст. 54 Модельного водного кодек­са, что среди основных направлений деятельности государ­ства-участника по вопросам международного сотрудничества в области использования и охраны трансграничных водных объектов выделяется совершенствование нормативной правовой базы и разработка предложений о гармонизации нацио­нальных законодательств в области водной политики с учетом действующих международных договоров и соглашений в этой области, государствам-участникам СНГ, являющимися сторо­нами по договорам о сотрудничестве в области использования и охраны водных объектов стоило бы предусмотреть принцип бассейнового управления трансграничных объектов.

Справедливости ради, стоит отметить, что в Водном ко­дексе РФ предусмотрено регулирование водных отношений на основе бассейнового подхода и закреплено понятие речного бассейна - территория, поверхностный сток вод с которой че­рез связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро; однако не отмечается никаких особенностей в управле­нии бассейном вод, имеющих трансграничное значение. Также в Законе Украины от 21.12.2010 «О стратегии государственной экологической политики Украины до 2020 г.»¹ предусмотрены положения о бассейновом управлении водными ресурсами.

Также в Модельном кодексе (2006) предусмотрена от­дельная статья об особо охраняемых водных объектах между­народного значения, к которым относятся, в том числе, транс­граничные водные объекты или их части. Признавая объект особо охраняемым, государство устанавливает для его исполь­зования и охраны особый режим. Например, водное законо­дательство Российской Федерации основывается на принципе сохранения особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается феде­ральными законами; более того, кодексом запрещается сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, отне­сенные к особо охраняемым водным объектам (ст. 44 Водного кодекса РФ). В связи с этим, полагаем, российскому законода­телю следовало бы воспринять идею о признании трансгра­ничных объектов (не всех, в части) особо охраняемыми водны­ми объектами с целью установления более строго режима их использования и охраны (как, например, это сделано с озером Ханка).

Говоря об актуализации вопросов международного со­трудничества в российских нормативных актах, можем отме­тить следующие документы.

1)   Водный кодекс Российской Федерации. С момента всту­пления закона в силу до настоящего времени (декабрь 2013) в кодекс внесено 19 изменений и дополнений. Для нас интерес представляют последние изменения с точки зрения относи­мости их к вопросам трансграничного сотрудничества. Так, Федеральным законом от 21.10.2013 № 282-ФЗ внесено из­менение в определение «сточных вод», под которыми теперь понимаются - дождевые, талые, инфильтрационные, поливо­моечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) ко­торых в водные объекты осуществляется после их использова­ния или сток которых осуществляется с водосборной площади (актуально, так как сброс неочищенных вод на водосборные площади трансграничных водных объектов является зачастую причиной конфликтов, поэтому объект должен быть четко определен в национальном законодательстве).

Этим же законом изменена статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы. Установлено, что в грани­цах водоохранных зон допускаются проектирование, строи­тельство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и ис­тощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. И определены такие сооружения: 1) централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения; 2) сооружения и системы для отведе­ния (сброса) сточных вод в централизованные системы водо­отведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод; 3) локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфиль- трационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечиваю­щие их очистку исходя из нормативов, установленных в соот­ветствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Кодекса; 4) сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также соору­жения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепро­ницаемых материалов. Такое изменение также актуально и не­обходимо в связи с тем, что в соответствии с Соглашением об основных принципах взаимодействия в области рационально­го использования и охраны трансграничных водных объектов (1998 г.) Стороны обязались принимать меры, направленные на предотвращение или устранение загрязнения или истоще­ния поверхностных и подземных вод, включая соответствую­щие средства для очистки, обезвреживания сточных или иных загрязненных вод, могущих поступить в водные объекты. И к таким мерам, безусловно, относиться оборудование хозяй­ственных и иных объектов в границах водоохранных зон со­оружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод.

Этим же Федеральным законом введена новая важная ста­тья о предотвращении негативного воздействия вод и ликви­дация его последствий. Особенно значимым в свете последних событий лета-осени 2013 года является установление запрета в границах зон затопления, подтопления использование сточ­ных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов про­изводства и потребления, химических, взрывчатых, токсич­ных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиаци­онных мер по борьбе с вредными организмами.

2)    Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года признает ключевым аспектом государственной по­литики в сфере водных отношений активное международное сотрудничество по вопросам использования и охраны водных объектов. Дальнейшее развитие трансграничного сотрудни­чества требует создания двухсторонней и многосторонней до­говорной базы о совместном использовании и охране транс­граничных водотоков, в частности в отношении рек Самура, Немана и Западной Двины (следует положительно оценить тот факт, что определяя в 2009 году такую цель, в 2010 году Россия уже заключает Соглашение с Правительством Азер­байджанской Республики о рациональном использовании и охране водных ресурсов трансграничной реки Самур).

3)    Государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» содержит положение о необходимости решения проблем за­грязнения поверхностных водных объектов, которое имеет важное международное значение. Отмечается, что реализация совместных проектов по снижению антропогенной нагрузки, экологической реабилитации и охране трансграничных рек (в том числе р. Северский Донец, р. Урал) является важным фактором повышения рациональности использования водных ресурсов России.

4)  Основы государственной политики в области экологи­ческого развития Российской Федерации на период до 2030 года для решения задачи развития международного сотруд­ничества в области охраны окружающей среды предусматри­вают использование следующих механизмов:

-     реализация мер по активизации сотрудничества с ино­странными государствами и международными организа­циями в природоохранной сфере, направленных на более эффективное отстаивание и защиту интересов Российской Федерации при участии в международных договорах приро­доохранной направленности, а также парирование угроз, свя­занных с трансграничным загрязнением;

-     гармонизация законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды с международным экологиче­ским правом.

5)  Знаковым именно в год Водного сотрудничества явля­ется утверждение Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 года Концепции внешней политики Российской Федерации, в которой подчеркивается, что «стре­мительное ускорение глобальных процессов в первом десяти­летии XXI века, усиление новых тенденций в мировом разви­тии требуют по-новому взглянуть на ключевые направления динамично меняющейся ситуации в мире, переосмыслить приоритеты внешней политики России с учетом ее возросшей ответственности за формирование международной повестки дня и основ международной системы».

Подводя итог, считаем необходимым отметить как поло­жительные аспекты, выявленные в ходе исследования нацио­нального законодательства:

-     внесение изменений в Водный кодекс РФ, касающихся водного трансграничного сотрудничества (п. 19 ст. 1, ч. 16 ст. 65, дополнение главы 6 статьей 67.1.);

-     признание важности вопросов трансграничного сотруд­ничества в стратегических актах, определяющих политику го­сударства в сфере использования и охраны окружающей сре­ды;

-     активное сотрудничество с сопредельными государства­ми по вопросам использования и охраны трансграничных вод (несмотря на невыраженное явно желание сотрудничать от­дельных государств, например КНР).

Вместе с тем следует отметить некоторые положения, ко­торые следует рассматривать как определение направления дальнейшего развития как национального, так и международ­ного законодательства:

-     предусмотреть определение трансграничных вод в рос­сийском законе;

-     с осторожностью, просчитывая последствия, осущест­влять сотрудничество с Китаем, учитывая «согласие» России в

Соглашении с КНР признать равную значимость использова­ния и охраны трансграничных вод;

-     признать обязательным принцип бассейнового управ­ления в отношении трансграничных вод;

-     признать трансграничные объекты (не все, в части, ис­пользуя индивидуальный подход и учитывая экологические, социальные, экономические факторы) особо охраняемыми во­дными объектами с целью установления более строго режима их использования и охраны.

Несмотря на календарное окончание Года водного со­трудничества, авторам хотелось бы пожелать Сторонам не останавливаться на достигнутом, а продолжать наращивание международного сотрудничества по рациональному исполь­зованию водных объектов и активизации деятельности по ох­ране водных объектов с целью недопущения трансграничного загрязнения.

Интерэкоправо

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (68) 2014