Общее и особенное в механизме парламентской ответственности правительства в России и стран Содружества Независимых Государств

В начале 90-х годов прошлого столетия произошедшие изменения в общественно-политической, экономической, социальной, культурной и иных сферах жизни общества вы­звали центробежные процессы распада Союза ССР. Все это привело к огромному политическому кризису вызванному тенденциями отделения бывших республик СССР, которые впоследствии объединились в Содружество Независимых Го­сударств, что предопределило закрепление их новой государ­ственности, принятия своих Конституций, а так же формиро­вание системы организации верховной власти в государстве и их ответственности.

Для начала отметим, что форма правления во многих странах СНГ является республиканской, но отличается разно­образными конституционными моделями.

1. Близко стоящая к президентской республике латиноа­мериканского и афроазиатского типа, но с элементами наци­ональной самобытности, где Президент является конституци­онно и главой государства, и главой исполнительной власти, и также пытается контролировать и другие ветви власти, хотя и не лишает их известной самостоятельности. Таковыми яв­ляется Азербайджанская Республика, Грузия в 1995-2004 гг., Таджикистан, Узбекистан. В данных странах президент воз­главляет исполнительную власть, а правительство полностью подотчетно и несет ответственность пред главой государства.
2. Близкая к классической полупрезидентской республи­ке с элементами собственной специфики в виде контроля над парламентским большинством, ограниченных полномочий Парламента и тенденцией к контролю над органами судебной власти (Армения, Россия, Украина, Грузия с февраля 2004 г.). Не смотря на то, что президент по конституции не является главой исполнительной власти, он полностью контролирует кабинет министров, которые подотчетны и несут политиче­скую ответственность перед ним.
3. Смешанная форма правления, близкая к парламентар­ному типу, но с повторяющимися попытками усиления пре­зидентской власти (Молдова). Такие попытки периодически характерны и для Украины. В данных странах правительство несет ответственность в большей степени перед парламентом, который имеет реальные рычаги воздействия на данный орган исполнительной власти, хотя президент во многом предопре­деляет формирование и работу правительства.
   
   
   

Рассматривая особенности конституционного положения Правительства в странах СНГ и его взаимодействие с главой государства, с уверенностью можно констатировать тот факт, что их статус во многом идентичен. Практически одинаковы их функции, компетенция и во многом сходны их полномочия в отношении к президенту, т.е. в шести странах Содружества (Армения, Беларусь, Россия, Казахстан, Киргизия, Узбеки­стан) правительство полностью подчиняется главе государства и несет ответственность в первую очередь перед ним.

Полномочия правительства в большинстве стран СНГ в своей основе очень похожи. К наиболее типичным полномо­чиям правительства относятся следующие: организация рабо­ты и руководство системой органов государственного управ­ления и других органов исполнительной власти; составление государственного бюджета и обеспечивает его исполнение в виде отчета перед парламентом; обеспечение осуществления и проведения финансовой, кредитной и денежной политики, и другие.

Довольно важным является вопрос назначения главы правительства (Кабинета или Совета Министров) в странах Содружества. Такая процедура реализуется путем утвержде­ния парламентом кандидатуры, выдвинутой Президентом для занятия поста Премьер-министра, что заставляет глав госу­дарств считаться с мнением парламентов. Во всех без исключе­ния бывших республиках СССР, главу правительства для его назначения представляет президент страны.

Институт парламентской ответственности правительства в странах СНГ, как правило, связан с частичной подотчетностью по некоторым вопросам парламенту и полной ответственно­стью перед президентом. Как верно указывается в литературе «в любом случае ответственность Правительства перед Прези­дентом оказывается более реальной, что исключает, какие бы то ни было разногласия между ними». Можно сказать, во всех странах СНГ складывается своеобразная концепция высшей исполнительной власти, смысл которой заключается в том, что Президенту принадлежат общее определение политики и принятие решений по всем важным вопросам, а Прави­тельству — организация исполнения решений Президента и руководство текущими делами. Поэтому вести речь о какой- либо реальной парламентской ответственности правительства перед парламентом во всех странах СНГ не представляется возможным, в связи с отсутствием действенных механизмов привлечения за неблагоприятные проступки правительства к ответственности, а так же благодаря «защищенности» испол­нительной власти от парламента президентом.

Фактически только в Республике Молдова, ответствен­ность правительства перед парламентом может выражаться во взятии на себя добровольной ответственности за действия или заявления, которые были совершены данным органом испол­нительной власти. В прочем, в этом случае речь не идет о до­верии правительства перед парламентом, которое может быть поставлено как, например, в России в рамках части 4 статьи 117 Конституции РФ.

Основной вывод при реализации механизмов парламент­ской ответственности правительства России и стран СНГ за­ключается в объединяющих моментах основной из которых является тот, что функционирование всей системы исполни­тельной власти осуществляется через глав государств, и все ор­ганы исполнительной власти, входящие в СНГ, несут реальную ответственностью только перед президентами своих стран.

В конституционном законодательстве стран СНГ (Россия не является исключением) присутствует одна общая особен­ность и не зависит от конституционно закрепленной формы. Такой особенностью является наличие двухуровневой систе­мы ответственности органов исполнительной власти. Первый уровень - Президент страны, который обладает реальными полномочиями по смещению правительства, второй уровень

-     законодательный орган (парламент) который имеет юриди­чески закрепленный механизм ответственности правительства перед этим же органом, т.е. парламентом. Однако, как Пре­зидент, так и Правительство в странах Союза Независимых Государств делят между собой полномочия по управлению в стране, что, как известно, является отличительной чертой по- лупрезидентских республик, а соответственно вмешательства Правительства в дела главы государства влечет политическую ответственности данного органа, т.е. отставку. С другой сто­роны, юридически закрепленный механизм ответственности правительства перед парламентом, дает сбой, как из-за отсут­ствия четких процедур и критериев привлечения к ответствен­ности, так и из-за влияния Президента страны на органы ис­полнительной власти, фактически их защита, до тех пор, пока они не вмешиваются в полномочия главы государства. При таком раскладе парламент в странах СНГ не имеет реальных рычагов воздействия на Правительство своей страны.

Присутствующая в зарубежных государствах такая двой­ственность вполне реальна (Австрия, Финляндия, Франция, Португалия), так как с Президентом, Правительство является вполне самостоятельным органом государственной власти, если опирается на депутатское большинство в Парламента своей страны. «Поэтому глава государства вынужден фор­мировать Правительство из членов партийной фракции или блоков партий, победивших на парламентских выборах». Двойственная природа государственной власти в странах СНГ, наоборот является во многом номинальной, а соответственно таким же является и механизм парламентской ответственно­сти Правительства.

На основании изложенного, можно прийти к следующим выводам. В странах с парламентской формой правления, а так же во многих монархических государствах глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, привлекать его к ответственности будь то политическая, или какая-либо другая. В таких странах правительство отвечает сугубо перед парламентом, который может применять к ис­полнительной власти любые санкции. В государствах с пре­зидентской формой правления - президентских республиках исполнительная власть (члены кабинета) несет ответствен­ность исключительно перед главой государства, как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть или адми­нистрацию. При смешанной форме правления неоднознач­ность субъектов, обладающих правом применения санкций по отношению к правительству, что зачастую создает еще боль­шую запутанность и неразбериху при процедуре вынесения недоверия правительству. Кроме того, часто устанавливается фактическое право главы государства применять меры ответ­ственности в отношении исполнительной власти в стране, а у парламента имеются лишь формальные полномочиями ини­циировании процедуры ответственности правительства (Гру­зия, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Узбеки­стан, и многие другие страны СНГ).

Правовой механизм парламентской ответственности пра­вительств стран СНГ и характер сложившихся правовых отно­шений между Парламентом, Президентом, Правительством не позволяет отнести ни одну вышеописанную конституцион­ную модель формы правления в странах СНГ к какой-либо из их существующих ныне классических разновидностей: прези­дентской, парламентарной или полупрезидентской. Еще раз подчеркнем, что в странах СНГ сложились нетипичные фор­мы правления, оказывающие влияние на весь государственно­правовой механизм, в том числе и на ответственности. Все это так же свидетельствует о том, что правовое положение Прави­тельства перед Президентом показывает изначальный прио­ритет Президента и его ведущую роль в этом управленческом процессе , хоть и при отсутствии прямого подчинения Прави­тельства Главе государства, как то в России, Казахстане, Арме­нии, Беларуси. В определенной степени это можно отнести и к Украине. Это дает основание утверждать о наличии фактиче­ского главенства Президента в системе исполнительной власти в названных странах Содружества его приоритетной роли по отношению к Правительству и Парламенту «следовательно, и об отсутствии принципиальных различий в организации верховной управительной власти между «президентскими» и «полупрезидентскими» республиками стран СНГ». Как верно указывается в ряде публикаций, что Президент и в этих ре­спубликах выступает как фактический глава и верховный ру­ководитель исполнительной власти, осуществляющий общее, стратегическое руководство Правительством, которое несет перед ним реальную политическую и иную ответственность.

Российское конституционное законодательство содержит требование коллективной (солидарной) ответственности Пра­вительства РФ, так как Государственная Дума может выразить недоверие Российскому Правительству в целом, но не отдель­ным министрам, что по мнению Шеяна А.Н. «не исключает возможности порицать отдельных министров и обращаться к главе государства с предложением об освобождении их от должности. Однако, подобные предложения могут носить лишь рекомендательный, диспозитивный характер. В от­ношении конкретного члена Правительства депутаты могут предлагать рекомендации, которые могут быть учтены или не приняты во внимание Президентом Российской Федерации».

Реализуя данную конституционную модель правитель­ственной ответственности в виде конституционного обычая, путем создания такого прецедента, Россия во многом сблизи­лось бы с зарубежной практикой солидарной правительствен­ной ответственности, в которой преобладает индивидуальная ответственность министров.

Вторым вариантом закрепления индивидуальной пар­ламентской ответственности членов правительства возможно было бы установить на законодательном уровне основания конституционно-правовой ответственности членов Правитель­ства РФ в том, числе и председателя, ограничив этими основа­ниями нарушения норм, связанных с Конституцией РФ, фе­деральными конституционными и федеральными законами, совершением уголовных преступлений. Причем не следовало бы включать в законодательство нормы с размытыми и субъек­тивными условиями, которые влекут за собой возможность со стороны парламента злоупотреблений мер ответственности.

В некоторых странах Европы при этом «индивидуальная министерская ответственность наступает в отношении лишь тех членов правительства, которые официально не возража­ли против решения правительства. Так, в Финляндии каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государствен­ном совете, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявление о своем несогласии, занесенном в протокол (§ 60 Конституции)».

Полагаем, что в России ответственность министров и членов правительства должна быть четко дифференцирована по основаниям и правовой природе от иной ответственности должностных лиц. Это связано с тем, что члены правительства осуществляют широкий объем полномочий, с политической окраской. Кроме того, данная мера индивидуальной ответ­ственности членов правительства позволит создать защитный юридический механизм как от возможного давления со сторо­ны главы государства, так и от необоснованных политических нападок со стороны Государственной Думы.

Практика правительственной ответственности свидетель­ствует, что в основе недоверия и недовольства Государственной Думы Правительству РФ лежит недоверие или недовольство работой конкретного министра, к работе которого со стороны законодательного органа есть большие притязания в виде же­лания вынести вотум недоверия. Однако каких-либо действен­ных механизмов и рычагов давления или отстранения у пар­ламента в отношении такого министра в России не имеется. Вот почему реализуемая в ряде зарубежных стран (в первую очередь в Европе) индивидуальная ответственность позволяет выделить и персонифицировать вину членов правительства. Фактически наряду с выше озвученными мерами, введение в России индивидуальной, персонифицированной министер­ской ответственности позволяет избежать противостояния между правительством, парламентом и главой государства, а так же масштабного правительственного кризиса, с сохране­нием, сложившегося управленческого аппарата всего Прави­тельства РФ, а так же демократизировать процедуру парла­ментской ответственности Правительства России.

Все это создаст действенный механизм, способный гаран­тировать стабильность деятельности Правительства РФ и его членов, сделать их более независимыми от произвола со сто­роны различных политических и иных структур.

Высказываемая в последнее время в теории и практи­ке точка зрения, согласно которой недостатком российской модели парламентской ответственности Правительства РФ является отсутствие резолюции порицания или как ее еще называют резолюции недоверия, которая существует практи­чески во всей мировой практике ответственности правительств перед парламентами. Внесения подобного проявления ответ­ственности правительства перед парламентом в российское законодательство, придало бы институту конституционной ответственности более наглядный и демократический харак­тер. Такая резолюция, являясь разновидностью актов Госу­дарственной Думы (наряду с парламентскими запросами и парламентскими расследованиями) и могла бы оформляться в виде постановления палаты, что придало бы еще большую открытость и гласность в работе Российского парламента.