В целом, подводя итог рассмотрению вопроса общих и особенных черт в механизме парламентской ответственности Правительства Российской Федерации и стран СНГ, можно сделать общий вывод, что Конституция РФ и современное российское конституционное законодательство устанавливает ответственность Правительства РФ за ненадлежащее выполнение своих обязанностей перед Президентом России и в меньшей степени пред Государственной Думой Российской Федерации. Вместе с тем, анализ конституционных положений, регламентирующих общий механизм взаимодействия Государственной Думы, Правительства и Президента Российской Федерации в вопросах правительственной ответственности в целом свидетельствует, о том, что такая ответственность может быть реализована только в соответствии с решением Главы государства и с его согласия. Юридически вынесение соответствующего решения Президентом РФ о роспуске Правительства России ни в Конституции РФ, ни и федеральном законодательстве не закрепляются. Указанная особенность как раз является отличительной чертой Российского и зарубежного законодательства в области парламентской ответственности, и по мнению многих не только конституционалистов, но и практических работников и представляет явный пробел действующего законодательства, создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации и объективно предполагает необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.
Рассмотрев разнообразные механизмы и особенности парламентской ответственности правительства России и СНГ, возможно констатировать тот факт, что действие законодательной власти по выражению недоверия правительству, связанного с его отставкой, является мощным средством сдерживания исполнительной власти. Кроме того, выражение недоверия правительству является действенным инструментом формирования правительственной политики, согласованного с парламентским курсом, и в то же время крайней мерой ответственности правительства перед парламентом.
В связи с вышеизложенным, считаю необходимо привести классификацию видов парламентской ответственности правительства. Хоть вопрос о классификации видов юридической ответственности в юридической науке всегда являлся дискуссионным. Однако, признавая существование такого подвида конституционной ответственности как парламентская ответственность правительства, изучив и проанализировав опыт конституционно-правового регулирования ответственности исполнительных органов власти как в России и СНГ, так и в мировой практике, нами предлагается классификация видов такой ответственности в зависимости от тех или иных условий (критериев).
- По субъектному составу парламентская ответственность в отношении правительства (органов исполнительной власти) может быть:
- коллективная (солидарная),преобладающая в большинстве стран мира, в том числе и России и характеризуется отставкой всего правительства;
- индивидуальная (Австрия, Греция, Польша). Применяется к отдельному министру в виде вотума недоверия за принятое решение.
- Парламентская ответственность Правительства как в России, так и за рубежом носит в большей степени политический характер и относится к политической ответственности. Кроме того, данный критерий может быть сформирован в зависимости от формы правления: президентской, парламентской или смешанной. В зависимости от данного критерия такая ответственность может быть реализована:
- главой государства (Россия, США);
- парламентом (Великобритания, Италия);
- парламентом с согласия главы государства (Россия);
- главой государства с согласия парламента (Украина, Молдова).
- В зависимости от сферы воздействия ответственность органов исполнительной власти можно классифицировать:
- политическую;
- конституционную;
- уголовную;
- административную;
- публичную-правовую;
- дисциплинарную.
- Политическая ответственность правительства (органов исполнительной власти) может выражаться со стороны парламента в форме:
- резолюции порицания;
- вотума недоверия;
- в отказе в доверии правительству по итогам ежегодного доклада или вопросам обязательным для рассмотрения в парламенте;
- в форме доверия или недоверия работе правительства, вопрос при этом ставится перед парламентом самим правительством (отказ в доверии);
- импичмент как форма ответственности. Применима больше для глав государств, однако может быть применена и к главе государства, и к главе исполнительной власти. В президентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства перед представительным органом, импичмент является необходимым средством взаимодействия законодательной и исполнительной власти в связке существующей системы «сдержек и противовесов». Как правило, импичмент реализуется в странах с двухпалатной парламентской системой, где нижняя палата выступает в роли следственных и обвинительных органов, а верхняя принимает окончательное решение.
Фактически в странах Европы, как и в России, доминирующим видом ответственности правительства выступает политическая, которая может быть применена или парламентом или президентом, в зависимости от формы правления, существующей в той или иной стране. В США, и ряде Латиноамериканских странах, форма политической ответственности носит характер импичмента, и при соблюдении определенных процедур может выражаться со стороны парламента лицам, входящим в систему исполнительных органов.
- Вотум недоверия в свою очередь может быть:
- конструктивным, т.е. осуществляемый со стороны парламента только при определении нового главы правительства при одновременной отставки прежнего главы и состава правительства. Данный вотум недоверия довольно редко применяется в зарубежном законодательстве и свойственен лишь для некоторых стран Европы.
- деструктивный, т.е. голосование, осуществляемое по вопросу о недоверии правительству или отдельному его члену с дальнейшей процедурой представления и одобрения кандидатуры на должность со стороны или президента или парламента.
- По критерию вынесения недоверия со стороны парламента по составу парламента:
- инициируемая (выносимая, налагаемая) со стороны нижней палаты парламента. Данный вид ответственности воспринят в законодательстве почти всех стран мира.
- инициируемая (выносимая, налагаемая) со стороны обеих палат парламента (в случае двухпалатного парламента). Данный вид ответственности является довольно редким и реализуется в законодательстве Бельгии, Исландии, Италии, Нидерландов, Норвегии, Румынии, Швеции. В основном это государства, в которых в формировании правительства участвуют обе палаты, а, соответственно, правительство несет ответственность перед обоими палатами парламентов. На Американском континенте, в странах Латинской Америки, а так же в странах СНГ такой вид ответственности не применяется вовсе.
- По вопросам доверия или недоверия парламента правительством могут быть поставлены:
- вопрос о доверии в зависимости от одобрения парламентом акта, представленного правительством;
- вопрос о доверии парламента проводимой со стороны правительства политике;
- запрос парламентского доверия правительства в начале своего формирования. Свойственно многим странам Европы;
- запрос парламентского доверия, связанный с представлением парламенту правительственной программы по дальнейшей работе правительства (программа действий), отклонение которой парламентом означает отказ в доверии и фактически формирование нового состава кабинета. Свойственно многим странам СНГ.
- В зависимости от условия, при наличии которых ставить вопрос в парламенте о недоверии правительству невозможно:
- в период какого-либо срока (например, шести месяцев) после избрания главы правительства;
- в период, когда отклоняя предложение о голосовании недоверия правительству, новое предложение о недоверии на том же основании не может быть внесено в течение какого либо срока, например от шести месяцев до года;
- вопрос о доверии не может быть поставлен повторно после последнего голосования по вопросу о доверии в тот или иной период времени (например, 90 дней);
- вынесение нового вопроса о недоверии правительству, законодательный орган страны не может в течение той же парламентской сессии.
- В зависимости от срока времени обсуждения или сбора необходимой информации для предъявления обвинения:
- срок, отведенный на дебаты по предложению о вотуме доверия или недоверия (от трех до пяти дней);
- срок для постановки на голосование вотума недоверия (резолюции порицания) с момента ее внесения (как правило, составляет 5 дней). В первые два, три дня срока могут быть внесены альтернативные резолюции;
- голосование не может проводиться раньше срока после внесения вотума о недоверии и ограничен количеством дней избрания другого Премьер-министра.
Так или иначе, в каждой Конституции, указан срок времени обсуждения или же всей процедуры вотума недоверия, как например, в России (ст. 117 Конституции).
- По количеству голосов, поданных за принятие или отклонения вотума недоверия правительству:
- абсолютным большинством голосов с обязательными нормами о наличии повышенного кворума присутствующих депутатов на заседании парламента;
- вотум недоверия или резолюция порицания выносится квалифицированным составом парламентариев, что затрудняет реализацию этого полномочия со стороны парламента (например, Италия);
- Выражение недоверия правительству в парламенте возможно с использованием процедуры:
- тайного голосования;
- поименного голосования;
- открытого голосования;
- рейтинговой формы голосования;
- письменной формы голосования.
- Конституционные обязанности органов исполнительной власти в зарубежных странах могут быть осуществлены по разным основаниям:
- группа обязанностей, обращенных на выполнение определенных функций (например, расчетно-аналитическая функция, бюджетная и другие);
- обязанности, закрепленные в Конституциях стран, т.е. конституционные обязанности; обязанности, закрепленные в иных законах; обязанности, закрепленные в договорах; обязанности, закрепленные в судебных прецедентах; обязанности, закрепленные в доктринах;
- в зависимости от субъекта ответственности можно выделить обязанности Премьер-министра, обязанности министров, обязанности лиц входящих в органы исполнительной власти.
Таким образом, мы не претендуем на окончательность представленной нами классификации ответственности исполнительной власти, однако с уверенностью полагаем, что ответственность правительства (органов исполнительной власти) во всех без исключения странах носит политический характер и преимущественно остается политической. Следует особо подчеркнуть, что основания применения парламентской ответственности правительств в мире крайне сложно сформулировать, и вывести в четкую структуру, в связи с чем в действиях правительства в большинстве случаев довольно сложно будет выявить признаки конституционного правонарушения, а соответственно конституционной ответственности. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентами, а в России Государственной Думой.
Характеризуя современную правовую систему России в вопросе формирования парламентской ответственности Правительства РФ, смело можно утверждать, что по-прежнему актуальной задачей остается то, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой. Ответственность Правительства РФ является в большей степени позитивной или политической в рамках конституционного вида ответственности. Представляется, что особенностью российской формы правления, ее уникальностью, редкостью и отличительной чертой от мировой практики, является особое политическое состояние ответственности Правительства РФ.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (70) 2013