Эффективная работа международной и национальных правовых систем во многом зависит от наличия четко сконструированной организационной основы их функционирования и взаимодействия, представленной совокупностью международных и внутригосударственных органов, учреждений и организаций. Рассмотрим основные направления взаимного влияния указанных институционных структур применительно к таким важнейшим составляющим юридической практики как правотворчество, правоприменение и контроль за осуществлением нормативных правовых предписаний.
Начнем с правотворчества. Применительно к международной правовой системе речь в данном случае должна идти, прежде всего, о международных межправительственных организациях (ММПО), тенденция расширения участия которых в международном нормоустановительном процессе давно стала объективной реальностью. Некоторые зарубежные исследователи даже высказывают мысль, что «международные организации начали заменять этнические государства в качестве основных, или даже первичных, администраторов международного права». Частично с этим можно согласиться, так как институционализация международных отношений сегодня представляет собой вполне сформировавшуюся тенденцию мирового развития, объективным основанием которой является интенсификация международного сотрудничества, предпринимаемого субъектами мирового сообщества в целях решения глобальных проблем, стоящих перед человечеством.
Международные организации не только оказывают помощь государствам в подготовке текстов международных правовых актов, но и довольно часто сами выступают в качестве инициаторов разработки таких документов. Использование организационных возможностей ММПО помогает государствам быстрее находить согласованные решения и, следовательно, значительно ускорять процедуру принятия соглашений. Многие международные организации располагают специальным механизмом, подразделения которого занимаются подготовкой и экспертизой нормативных актов, выносимых впоследствии на рассмотрение и утверждение либо самой международной организации, либо специально созываемой для этой цели межгосударственной конференции. Причем, в последнем случае, ММПО обычно предоставляют такой конференции различного рода услуги, осуществляемые их вспомогательными органами и секретариатами.
Помимо участия в договорном процессе государств, которое в литературе по международному праву принято именовать квазинормотворческой функцией международных организаций , ММПО осуществляют активную собственную нормоустановительную деятельность. К числу нормативных актов, принимаемых международными организациями от своего имени, в первую очередь необходимо отнести резолюции-рекомендации ММПО. В них, а также в других нормативных документах, организации высказывают свое мнение относительно событий, происходящих в мире, дают рекомендации государствам по поводу методов разрешения кризисных ситуаций, а также определяют перспективные пути и средства развития и регулирования межгосударственного сотрудничества в различных областях. В своих актах ММПО оценивают поведение государств с точки зрения его соответствия международным правовым нормам и тем самым легитимируют или делегитимируют их действия. Кроме того, некоторые нормативные акты ММПО уточняют факт наличия и содержания обычных норм международного права, а также служат средством их осуществления в конкретных случаях.
Важность собственной нормотворческой деятельности международных организаций была еще раз подтверждена в Итоговом документе Всемирного саммита ООН от 16 сентября 2005 г., в котором, в частности отмечалось «центральное место Генеральной Ассамблеи как главного совещательного, формирующего политику и представительного органа Организации Объединенных Наций, а также роль Ассамблеи в процессе выработки стандартов и кодификации международного права».
Следует также отметить такую особую форму участия международных организаций в нормотворческом процессе, как принятие ими нормативных регламентов. Речь в первую очередь идет о регламентах, принимаемых специализированными учреждениями ООН. Как отмечает В.И. Маргиев, «появление регламентов было вызвано резким увеличением количества технических вопросов, которыми приходится заниматься соответствующим специализированным международным организациям (ВПС, МСЭ, ВОЗ, ВМО, ИКАО, ИМО и др.). Такие регламенты носят различные названия и принимаются различными органами специализированных учреждений (пленарными или более узкими)». По его мнению, данная форма участия международных организаций в международном нормотворческом процессе носит специфический характер. Это выражается в том, что, во-первых, учредительные акты специализированных учреждений предусмотрели для вступления регламентов в силу упрощенный характер и, во-вторых, тексты регламентов после их принятия органами специализированных учреждений не могут быть изменены государствами-членами. В них окончательно формулируется правило поведения, и государство может принять или не принять его в таком виде.
Помимо разработки и принятия указанных документов внешней регламентации, любая международная организация осуществляет большую внутреннюю нормоустановительную деятельность. Речь идет о резолюциях и решениях, содержащих нормы, которые определяют порядок функционирования отдельных органов ММПО и составляют часть ее внутреннего права. К их числу относятся, например, правила процедуры органов ММПО; решения о создании и статусе вспомогательных подразделений; правила рассмотрения сообщений, направляемых в международные организации; решения о распределении взносов в бюджет ММПО и т.д. Эти акты по своей сути являются внутриорганизационными, так как направлены на регулирование отношений внутри организации. Однако нельзя не заметить их значительного влияния на внешнерегламентационную и контрольную деятельность ММПО. Внутриорганизационные акты, по существу, являются ее процессуальной основой.
Наряду с созданием собственных регулятивных норм международные организации имеют право вступать в договорные отношения с государствами и иными нормообразующими субъектами международного и внутригосударственного права в качестве полноправных участников международного договорного процесса. Заключаемые при этом соглашения затрагивают в основном вопросы консультативного обслуживания и оказания технической помощи государствам, определения статуса данных ММПО на их территории, а также сотрудничества соответствующих субъектов и координации их деятельности.
Значительное влияние на содержание нормотворческой деятельности международных организаций и их органов оказывают национальные правительства. Так, например, такой широко известный орган ООН как Комиссия международного права (КМП), огромный вклад которой в обеспечение прогрессивного развития международного права и его кодификации признается всеми, постоянно запрашивает мнение правительств и национальных организаций по находящимся на ее рассмотрении темам и направляет им для ознакомления свои проекты. Полученные заключения анализируются профильным докладчиком и специально назначенными для этого членами Комиссии. После этого они вырабатывают окончательную редакцию проекта и пояснительный доклад, которые передаются на утверждение КМП. Показательно здесь и то, что весь состав Комиссии в соответствии со ст. 8 Положения о ней «в целом должен обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира». В рамках Организации американских государств (ОАГ) схожие полномочия и порядок деятельности имеет Межамериканский юридический комитет.
Национальные институционные структуры принимают активное участие в нормотворческой деятельности, осуществляемой и другими международными организациями. Вот как это происходит, например, в рамках Международной организации труда. На основе решения Административного совета МОТ вопрос о принятии той или иной конвенции в рамках этой организации включается в повестку дня Генеральной конференции за 18 месяцев до открытия той сессии, на которой он должен обсуждаться. В течение этого времени Международное бюро труда (МБТ) подготавливает и рассылает правительствам предварительный доклад, содержащий анализ законодательства и практики различных государств, а также вопросы по тем проблемам, которые должны найти свое решение в конвенции. Правительства рассматривают этот доклад и сообщают свои мнения по нему МБТ. На основе сообщений правительств составляется доклад, который МБТ представляет Генеральной конференции. Доклад Бюро обсуждается на ее первой очередной сессии, после чего конференция может принять решение о рассмотрении проекта конвенции по существу. Очень близок к описанному порядок принятия конвенций в другом специализированном учреждении ООН - ЮНЕСКО. Помимо правительств, значительное влияние на международное нормотворчество оказывают и органы законодательной власти государств.
Не менее активным является взаимодействие международных и национальных институционных структур в процессе разработки внутригосударственных правовых актов. Здесь достаточно вспомнить, например, то огромное влияние, которое оказывают на нормотворческую деятельность государственных органов и содержание законов различных стран универсальные организации экономического и финансового профиля, а также специализированные ММПО, имеющие право принимать технические и административные регламенты обязательного характера. «Большинство из тех областей, в которых государства еще недавно свободно и по своему усмотрению устанавливали нормы, регламентирующие их экономические отношения с другими странами, - отмечает американский профессор П. Спиро, - сегодня находятся под плотным регулирующим воздействием Генерального соглашения по тарифам и торговле и ВТО». Несколько иной принцип положен в основу деятельности Организации экономического сотрудничества и развития, которая хотя и наделена довольно широкими нормотворческими полномочиями, включая принятие обязательных решений, но практически остается преимущественно координационно-консультативным форумом, который больше способствует сближению позиций государств-членов, чем их подчинению единым решениям.
Однако наибольшую известность в этом плане получила деятельность международных организаций, оказывающих техническую помощь государствам при разработке законов и других нормативных актов в области прав человека. Достаточно широкий спектр функций в этой области выполняет отделение практических действий и программ Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, которое предоставляет соответствующую помощь с согласия заинтересованных правительств и на основании их просьб. Одним из видов деятельности Управления является оказание государствам консультативных услуг экспертов ООН. Как правило, они связаны с реализацией конкретных проектов. В 1958 г., например, в ООН поступила заявка от Коста-Рики с просьбой провести изучение избирательного закона, а в 1957 г. правительство Гаити обратилось за консультацией по вопросам развития национальной избирательной процедуры и техники. В 1985 г. эксперт ООН оказывал помощь правительству Гвинеи в выполнении его обязательств по имплементации положений некоторых конвенций и пактов о правах человека и, в частности, Международного пакта о гражданских и политических правах.
В 60-е - 70-е годы прошлого века Комиссия по правам человека ООН несколько раз обращалась к Генеральному секретарю этой организации со специальной просьбой предоставлять консультативные услуги и техническую помощь правительствам стран, которые пережили период нарушений прав человека с тем, чтобы они смоги принять необходимые меры для восстановления возможности своих граждан пользоваться правами человека и основными свободами. Эта деятельность продолжается и в настоящее время. Среди наиболее крупных проектов, реализованных в последние десятилетия экспертами ООН, следует выделить мероприятия по оказанию помощи правительствам Колумбии, Гватемалы, Парагвая, Уругвая и Гамбии и другим с целью создания разветвленных национальных инфраструктур, обеспечивающих реализацию актов о правах человека. Как отмечает О.Г. Шульц, «необходимо отметить прогресс, достигнутый при осуществлении мандата Верховного комиссара ООН по правам человека, особенно в... развитии диалога с правительствами по вопросам прав человека;. укреплении программ технического сотрудничества в создании национальных институтов, занимающихся вопросами прав человека».
Мандат на оказание технической и консультационной помощи государствам имеет и такой орган ООН, как Центр по международному предупреждению преступности. За время своей деятельности «Центр подготовил предложения по нескольким глобальным программам, адресованным важнейшим вопросам, волнующим международные правоохранительные органы и судебное сообщество: по борьбе с организованной преступностью, по борьбе с торговлей людьми, по борьбе с отмыванием денег и против коррупции. В рамках программы правовой помощи команда юристов-практиков из ООН помогает государствам в подготовке законопроектов, необходимых для создания надлежащей правовой инфраструктуры по контролю над наркотиками и для функционирования на практике остальных соответствующих конвенций».
Специализированные учреждения ООН также оказывают помощь государствам в данной области. Не стала исключением в этом плане и Российская Федерация. Известно, например, что в июле 2001 г. Правительство РФ обратилось в Международную организацию труда с просьбой провести экспертизу проекта нового Трудового кодекса нашего государства. В документе, составленном после ее проведения, МОТ было высказано значительное количество замечаний и предложений, большинство из которых было учтено российскими парламентариями при дальнейшей работе над законопроектом.
Значительные усилия в этом направлении прилагают и региональные организации. Так, например, одной из провозглашенных целей деятельности Совета Европы является содействие европейским странам в активизации и проведении политических, законодательных и конституционных реформ с помощью различных программ сотрудничества. О стремлении Совета Европы добиться решения этой задачи говорит, в частности тот факт, что в рамках его Комитета Министров созданы и успешно функционируют комитеты экспертов и группы специалистов по улучшению процедур защиты прав человека; укреплению средств массовой информации и плюрализму; статусу персонала местных органов власти; избирательным системам и способам голосования на местном уровне; семейному праву; уголовному праву и многим другим направлениям . Одно только перечисление наименований этих органов свидетельствует о том пристальном внимании, которое Совет Европы уделяет оказанию помощи своим государствам-членам в деле приведения их законодательства в соответствие с европейскими стандартами прав человека и основных свобод.
Свои обязанности по поощрению защиты прав человека и демократии есть у Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Ее Бюро по демократическим институтам и правам человека активно участвует в мониторинге выборов, экспертизе проектов соответствующих законов государств- участников и поддержке гражданского общества. Как отмечает В.Н. Архилюк: «Долгосрочные миссии ОБСЕ оказывают юридическую и техническую помощь посредством консультаций или прямых рекомендаций правительству страны пребывания и по просьбе последнего. Такая помощь оказывается в основном в области человеческого измерения с акцентом на права человека, свободу слова, печати, информации, защиты прав и интересов национальных меньшинств» . Во многом схожие функции на американских и африканском континентах выполняют компетентные органы ОАГ и Африканского Союза. И это происходит не только в гуманитарной сфере.
В последних примерах речь идет уже не только о нормотворческой, но и об организационно¬исполнительной деятельности международных организаций. Ее основное отличие от нормотворческой деятельности состоит в том, что в данном случае международные организации не стремятся побудить государства претворить в жизнь положения тех или иных международных правовых актов, регламентируя их поведение в нормативных документах, а добиваются осуществления соответствующих соглашений при по¬мощи собственных людских и материальных средств, оказывая содействие правительствам в создании необходимых национальных инфраструктур, отвечающих международным нормам.
Одной из разновидностей организационно¬исполнительной деятельности ММПО, получившей широкое распространение, является практика созыва всемирных и региональных семинаров. Участники семинаров присутствуют на них в личном качестве, хотя и назначаются, как правило, национальными правительствами с последующим утверждением кандидатур компетентными органами международных организаций. В состав участников семинаров обычно входят высоко квалифицированные специалисты, занимающие ключевые посты в своих странах: министры, прокуроры, судьи, ответственные должностные лица, ведущие журналисты, представители экономической элиты и т.д. Семинары дают им возможность обменяться опытом и знаниями в целях стимулирования осмысления и разрешения проблем, связанных с деятельностью соответствующей ММПО.
Только за время действия программы консультативного обслуживания ООН было проведено несколько десятков международных семинаров во всех регионах мира. Большинство из них рассматривало вопросы, затрагивающие различные формы дискриминации и апартеида. Значительная часть семинаров была посвящена обсуждению проблемы соблюдения прав человека при отправлении правосудия. Проводились также семинары по защите прав человека в уголовном праве и процессе, по обеспечению правовой защиты от незаконных актов или злоупотребления административной властью и т.п. На них, в частности, была представлена информация о специальных институтах, действующих в некоторых странах, таких, как омбудсмен (парламентский уполномоченный по правам человека), что способствовало созданию подобных органов в других государствах.
Еще одно направление организационноисполнительной деятельности ММПО связано с предоставлением учебных грантов и грантов для повышения квалификации. Международными организациями и их структурными подразделениями выдается также значительное количество грантов для проведения специальных исследований, направленных на развитие различных элементов национальных правовых систем и касающихся, в частности, вопросов эффективности отправления судебных и административных процедур, разработки новых законодательных актов в различных областях и внесения изменений в действующие, совершенствования структуры системы национальных правотворческих и правоприменительных органов, механизма их взаимодействия и т.д.
Таким образом, хотя для осуществления международных актов и норм обычного международного права первостепенное значение имеют внутригосударственные органы и организации, механизмы и процедуры, роль организационно-исполнительной деятельности ММПО здесь никак нельзя недооценивать. В ее рамках международные организации не только облегчают для государств практическую реализацию международных норм, но и способствуют унификации этой деятельности, а также создают дополнительные гарантии ее правомерности и эффективности. Эта деятельность сокращает разрыв между принятием решений и их исполнением, способствует правовой интеграции государств и их субъектов . В особенности это касается стран с ограниченными ресурсами (а также с недостаточными экспертными познаниями по управлению имеющимися ресурсами), помощь которым международных организаций для целей подготовки национальной правовой базы, а тем более административных механизмов по имплементации соответствующих международных правовых норм, представляется совершенно необходимой. «Данная категория стран является особо уязвимой с точки зрения международных субъектов оказания такой помощи, особенно в ситуациях, когда государство в силу особенностей национальной правовой системы не может даже ратифицировать договор без внесения предварительно соответствующих изменений в законодательство».
Есть все основания полагать, что в будущем техническая помощь ММПО государствам будет расширяться. Как подчеркивалось в Приложении к резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Десятилетие международного права Организации Объединенных Наций» от 25 ноября 1992 г., государствам и международным организациям рекомендуется и впредь «предоставлять государствам, особенно развивающимся странам, помощь, технические и консультативные услуги с целью облегчить их участие в процессе заключения многосторонних договоров, включая присоединение к международным договорам и их осуществление, в соответствии с их национальными правовыми системами» .
