Тем не менее, было бы преувеличением сказать, что организационно-исполнительная деятельность ММПО обеспечивает полную унификацию процесса осуществления международных правовых предписаний. Это невозможно по причине все еще сохраняющихся различий в правоприменительной практике государств, каждое из которых использует свою собственную совокупность правотворческих, правоприменительных и структурно-компетенционных средств, предназначенных для выполнения международных обязательств в рамках национальной правовой системы данной страны.

Как правильно отмечает С. Ю. Марочкин: «Юридические условия создают только нормативные предпосылки действия норм международного права в правовой системе РФ. Но возможность реального действия непосредственно зависит от организационных предпосылок. Иначе говоря, вопрос о том, кто и как обеспечивает такое действие. Совокупность органов и принимаемых ими мер образуют внутригосударственный организационный механизм реализации норм международного права. Через их деятельность непосредственно осуществляется обязанность государства по выполнению его международных обязательств и принципа pacta sunt servanda». Представляется, что это утверждение справедливо не только для Российской Федерации, но и для всех стран мира, в каждой из которых система соответствующих органов и их компетенция определяется конституциями, а также законами и другими правовыми актами, регламентирующими процедуру заключения, исполнения и денонсации международных договоров и участия в международных отношениях.

Так, например, согласно ст. 32 Федерального закона РФ «О Международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. . Президент и Правительство России принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров нашей страны. В их актах даются поручения о подготовке соответствующих документов и предложений, определяются министерства и ведомства, ответственные за исполнение международных обязательств российской стороной. Что касается федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят во¬просы, регулируемые международными договорами РФ, то в соответствии с Законом они обеспечивают выполнение обязательств и осуществление прав Российской стороны, вытекающих из этих договоров, а так¬же наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Органы государственной власти субъектов РФ также обеспечивают в пределах их полномочий выполнение международных договоров России.

Принимаемые при этом федеральными и региональными структурами меры могут включать в себя создание предусматриваемых международными правовыми актами органов и организаций, разработку и осуществление определенных программ, выделение необходимых финансовых и материальных ресурсов, производство работ, осуществление иных действий или, наоборот, воздержание от их совершения и т.п. Общее наблюдение за выполнением международных обязательств нашей страны и координацию соответствующей деятельности государственных органов осуществляет Министерство иностранных дел России .

Помимо органов исполнительной власти немало¬важная роль в обеспечении осуществления международных правовых предписаний в правовой системе Российской Федерации принадлежит судам. Это, в частности, обусловлено тем, что в нашей стране вышестоящие судебные органы могут давать нижестоящим судам указания по использованию в их деятельности положений международных договоров России, а также общепризнанных принципов и норм международного права. Особенно велика в этом смысле роль разъяснений и указаний Верховного Суда РФ, которые фактически формируют судебную практику судов общей юрисдикции. Среди документов, исходящих от этого органа, особое значение в интересующей нас области имеют постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» и от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». На формирование единообразного порядка применения норм международного права на территории нашей страны направлены также информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ с обзором практики рассмотрения дел с участием иностранных лиц, а также постановления его Президиума по спорам с иностранным участием.

Важное значение судебных органов во внутригосударственном институционном механизме определяется также тем обстоятельством, что применение международных нормативных предписаний в рамках национальных правовых систем происходит в большинстве своем именно благодаря их деятельности. Как отмечает Т.Н. Нешатаева «международное право действительно становится реальным благодаря судебной практике... Пока оно написано на бумаге и в договоре - это мечта, которая может в любой момент превратиться в дым.

И только если она опосредована через много судебных решений, эта мечта становится реальностью».

Следует признать, что наша страна находится только в начале этого пути. Однако и здесь есть очевидные сдвиги в лучшую сторону. За время действия новой Конституции РФ количество судебных дел со ссылками на международное право существенно возросло. «Сейчас значительная часть постановлений или определений только Конституционного Суда РФ не обходится без обращения к нормам международного права. Все чаще в своей деятельности на них ссылаются все виды судов, иные органы государственной власти, местного самоуправления, предприятия и фирмы, практикующие юристы и адвокаты, государственные деятели и граждане».

Определенной спецификой здесь обладает деятельность Конституционного Суда РФ, который не правомочен устанавливать в резолютивной части своего решения соответствие закона той или иной норме международного права. Вместе с тем «аргументация решения, в его мотивировочной части, может обогащаться международно-правовым материалом, что влияет на формирование правовой позиции Суда по конкретному делу, которая в свою очередь способствует решению вопросов совершенствования законодательства и учитывается в правоприменительной практике, в частности, при решении конкретных дел судами общей юрисдикции». При этом, как отмечает Председатель Суда В.Д. Зорькин, «Конституционный Суд РФ, вырабатывая с применением международно-правовых аргументов правовые позиции, носящие общий характер и обязательные для судов, других государственных органов и должностных лиц, на практике реализует конституционное положение о принадлежности международно-правовых принципов и норм к российской правовой системе. Придавая своему решению дополнительный вес за счет международного права, Конституционный Суд демонстрирует, что считает международное право важным критерием, которому должны соответствовать законодательство и практика судов».

В зарубежных странах, которые уже давно участвуют в международных интеграционных процессах, практика применения судебными органами международных правовых норм более обширна. Спектр их деятельности в этой области достаточно широк: от использования норм международного права в качестве правового обоснования для выносимых решений, до установления самого факта наличия и содержания таких норм, их толкования с учетом особенностей международно-правовой системы, а также (с некоторыми оговорками) определения конституционности международных договоров. Широко известна, например, практика Федерального конституционного суда Германии, который по запросу нижестоящих судов вправе принимать решения о том, является ли та или иная норма международного права частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для граждан. Суд также осуществляет контроль за должным выполнением международных правовых норм государственными органами ФРГ.

Тенденция к росту роли национальных судов в функционировании международного права становится все более очевидной. Практика показывает, что именно от нее в значительной мере зависит бесперебойность работы как международной, так и национальных правовых систем в условиях углубляющейся интернационализации общественной жизни. Значение этой тенденции высоко оценивается в научных кругах. Американский профессор Л. Брилмайер, например, отмечает, что среди юристов-международников сложилось достаточно прочное мнение о том, что «национальные судьи имеют «двойную функцию» по применению и национального, и международного права. Некоторые идут еще дальше и полагают, что законодательные и исполнительные действия, которые нарушают международное право, могут быть признаны судами неконституционными. Поэтому неудивительно, что рассмотрение американскими судебными органами международных споров стало сегодня обычным делом. Международное право может предоставить истцу повод к действию и обеспечить ответчика защитой».

В то же время другой американский исследователь Дж. Сетиер, проанализировав практику рассмотрения Верховным Судом США в 2003-2004 годах дел, непосредственно затрагивающих вопросы международного права, пришел к выводу, что в них «Суд по большей части игнорировал положения международного права, а в случаях, когда у него не было уважительной причины для такого игнорирования, рассматривал международные правовые нормы поверхностно». Причем причина этого, по мнению ученого, заключалась не в том, что «Суд испытывал враждебность к международному праву», а в том, что ему гораздо удобнее было использовать привычное внутреннее право.

Это лишний раз доказывает то обстоятельство, что эффективность механизма применения международно- правовых норм национальными судами все еще зависит, к сожалению, от широкого спектра различных внутренних и внешних факторов неюридического характера. Кроме того, существенную роль здесь играют национальные правовые традиции и культура, так как «в одних юрисдикциях с международным правом будут обращаться как с хорошо знакомым предметом», а в других национальные суды будут «держаться за внутреннее право, даже если это повлечет за собой нарушение международных обязательств».

Взаимодействие институционных структур международной и национальных правовых систем предопределяется также тем обстоятельством, что суды государств могут и должны учитывать в своей деятельности решения международных судов и использовать их в качестве правовой основы для собственных решений, тем более, что по мнению некоторых исследователей целый ряд международных судебных органов выполняет сегодня нормотворческие функции. Следует согласиться с В.С. Верещетиным, который считает, что «более или менее глубокое постижение «живого», действующего международного права невозможно без знания практики его применения Международным судом ООН, как, впрочем, и практики других органов международного правосудия. В более широком плане есть основания утверждать, что международные суды, хотя они в первую очередь, конечно, являются органами, предназначенными для правоприменения, а не правотворчества, оказывают большое влияние на развитие многих отраслей и институтов современного международного права». В свою очередь международные суды могут принимать (и принимают) во внимание решения национальных судов как элемент и доказательство практики соответствующих государств.

В некоторых случаях взаимодействие международных и национальных судов юридически необходимо. Так, в соответствии со ст. 234 Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (консолидированный текст) Суд ЕС обладает правом в преюдициальном порядке принимать решения по вопросам, касающимся толкования договоров об учреждении Сообществ, а также действительности и толкования актов их органов и Европейского центрального банка. Данная статья устанавливает, что «если подобный вопрос встанет перед каким-либо судом одного из государств-членов и этот суд сочтет, что подобное разъясняющее решение Суда ЕС необходимо для принятия его собственного решения по данному вопросу, он может обратиться в Суд ЕС с просьбой вынести требующееся ему на этот счет решение». Если подобный вопрос возникнет у национального суда, решения которого не подлежат обжалованию, то подобное обращение к Суду ЕС является обязательным.

Значение решений Суда ЕС определяется еще и тем обстоятельством, что некоторые из них носят прецедентный характер и в этом смысле Суд выполняет нормотворческие функции. Как указывает М.В. Кучин: «Признание за решениями суда ЕС общего нормативного характера сегодня не вызывает сомнения ни у западных, ни у отечественных ученых. Решения Суда по конкретным делам, как затрагивающие вопросы толкования норм права Сообществ, так и формулирующие новые нормы, признаются источниками права ЕС, которые связывают как спорящие стороны, так и все иные государства-члены. Данные решения служат прецедентом для национальных судебных органов. Национальный суд не может игнорировать решения Суда ЕС и должен решать споры, опираясь на его позицию».

Точно так же Европейский Суд по правам человека, толкуя положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., создает свое прецедентное право. «При этом, судебные постановления в части толкования, как правило, не дублируют Конвенцию, а, напротив, устанавливают как в процессуальной, так и в материальной сферах положения, непосредственно не вытекающие из текста Конвенции, которые направлены на детальную регламентацию порядка реализации закрепленных в ней прав; определяют содержание конкретного права и гарантии его соблюдения».

Прецедентное право Европейского Суда по правам человека не может не учитываться национальными судами государств-членов Совета Европы и влечет за собой обязательства по принятию «действенных мер для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Суда». Поэтому, как указывается в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г., «применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод». А в п. 11 этого документа содержится положение о том, что постановления Европейского Суда «в отношении Российской Федерации, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов государственной власти РФ, в том числе и для судов».

Отметим также, что одна из наиболее важных тенденций развития современной системы международного правосудия определяется появлением в международном процессе новых действующих лиц. Речь в данном случае идет, прежде всего, о международных организациях и индивидах. В результате этого новое качество получают как сами международные споры, так и процедура их урегулирования. Сегодня «мы уже наблюдаем не спокойное разбирательство между двумя или тремя государствами, а сложный интерактивный процесс, в который вовлекаются все элементы мирового сообщества, включая государства, организации и частных лиц»38. Количество международных судебных учреждений также существенно возросло. Достаточно вспомнить международные трибуналы по Югославии и Руанде, Специальный суд по Сьерра- Леоне, Международный уголовный суд, Трибунал по морскому праву и Орган ВТО по разрешению споров. Помимо этого существует целый ряд региональных судебных органов. Несмотря на то, что подобная дифференциация и регионализация международного правосудия приводит к возникновению целого ряда технических и юридических проблем, думается, что в целом его эволюция способствует укреплению верховенства права и правовых начал в деятельности органов и организаций как международной, так и национальных правовых систем.

Тесное взаимодействие национальных и международных институционных структур характерно также для контрольной деятельности, осуществляемой ими в рамках различных правопорядков. Выступая в качестве одного из средств обеспечения исполнения правовых норм, контрольная деятельность заключается в действиях субъектов международного и национального права по установлению фактического положения дел и его оценки с точки зрения соответствия определенным нормативным предписаниям. Основой правового контроля является сбор информации, который может проводиться при помощи любых законных методов и средств, таких, например, как наблюдение, инспектирование, обмен данными, консультирование, предоставление отчетов и докладов и др. Основаниями для сбора информации могу служить, например, плановые проверки контрольных органов или жало¬бы, поступающие на их имя от государств, организаций и частных лиц. Далее происходит сопоставление полученных данных с требованиями правовых норм. Результатом контрольной деятельности становятся имеющие правовое значение документы и материалы, на основе которых компетентными органами и организациями могут быть приняты соответствующие правовые акты.

Некоторые исследователи считают, что контрольная деятельность включает в себя также установление вины и ответственности государств и иных субъектов и поэтому должна охватывать арбитражный и судебный контроль . Однако, как подчеркивает В.Я. Суворова, «контролирующие органы не всегда наделены такими полномочиями, но если они все же ими наделены, то это уже органы, обладающие комплексом контрольных и правоприменительных полномочий. Правоприменительные полномочия используются ими, когда налицо угроза нарушения норм международного права либо нарушение совершено».

О правовом контроле можно говорить как в международном, так и во внутригосударственном смысле. Причем и тот, и другой могут осуществляться либо индивидуально, когда государство использует свои национальные средства, либо коллективно, когда задействуются элементы международного институционного механизма.

В первом случае контрольные функции могут быть возложены как на государственные органы, так и на отдельные должностные лица, и осуществляться на федеральном, ведомственном и (или) региональном уровне. Во внутреннем праве государственный контроль относится к функциям государственного управления. Будучи частью управляющего блока механизма правореализации, он «включается в правоприменительные процессы с целью обеспечения их точности, соответствия требованиям законности и служит важным организационно-юридическим способом управления процессами применения права». При этом вторжение внутригосударственного контроля в механизм правореализации относится как к национальным правовым нормам, так и к нормам международного права, являющимся частью правовой системы данного государства . Поскольку основными субъектами международного права являются государства, то обязанность наблюдать за выполнением ими соответствующих обязательств ложится именно на государственные органы.

Так, согласно положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации от 11 июля 2004 г., этот орган осуществляет общее наблюдение за выполнением международных обязательств РФ, участвует в подготовке предложений по приведению законодательства нашей страны в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами, а также осуществляет контроль за соответствием законодательству России и международно-правовым нормам проектов международных договоров РФ. В этих целях Министерство имеет право, в частности, получать от органов государственной власти и местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, документы, справочные и иные материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компетенцию Министерства; передавать им необходимую информацию; принимать в пределах своей компетенции решения нормативного характера, обязательные для исполнения вышеуказанными субъектами при осуществлении ими международных контактов.

В отличие от индивидуального контроля, коллективный (совместный) контроль реализуется при помощи международных институционных структур: международных органов, организаций, комиссий, комитетов и т.п. В его рамках следует выделить контрольные процедуры, функционирующие на базе постоянно действующих организационных форм (таких, например, как комиссии по правам человека и по положению женщин ООН или Комитет защиты морской среды Международной морской организации), и договорные механизмы, предусмотренные конкретными международными соглашениями. Последние могут оговаривать, в частности, необходимость проведения на периодической основе полномочными представителями государств-участников наблюдений, инспекций, консультаций или создание специальных органов (конференций, комиссий, комитетов), выполняющих контрольные функции.

Важно отметить, что, в конечном счете, и внутригосударственный, и международный контроль преследуют одну цель - соблюдение субъектами мирового сообщества своих обязательств. В этом плане между ними отсутствуют взаимоисключающие противоречия. Поэтому тесное взаимодействие и продуманная согласованность осуществления контрольных функций международными и национальными институционными структурами способны значительно повысить эффективность процесса реализации правовых предписаний на практике.

Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что деятельность институционных органов международной и национальных правовых систем «технически» обеспечивает процедуру создания и реализации соответствующих правовых норм, выступает в качестве важнейшего средства контроля за их применением на практике. В рамках этой деятельности органы и организации рассматриваемых системных конструкций тесно взаимодействуют друг с другом на всех этапах правотворческого и правоприменительного процессов, что позволяет говорить об объективной необходимости их взаимного функционального «присутствия» в сфере ответственности друг друга.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (7) 2008