Правительством РФ 28 сентября 2004 г. утверждены Пра­вила осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйствен­ной продукции, сырья и продовольствия. В рассматриваемом нормативном правовом акте значительное место уделяется функциям Министерства сельского хозяйства РФ, на которое возлагается ответственность за организацию государственных и закупочных интервенций и регулирование уровня цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные и товарные интервенции.

Четвертая функция государственного регулирования сельского хозяйства связана с ориентацией законодательства на повышение качества жизни сельского населения, повыше­ние роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских террито­рий и достойных условий жизни сельского населения.

На практике до сих пор остаются незащищенными со­циальные права сельского населения. Падает престижность и доходность сельскохозяйственного труда. За чертой бедности находится почти половина сельского населения. Наблюдает­ся повсеместное обнищание сельских жителей. Проявления бедности особенно очевидны в районах с так называемым де­прессивным характером экономики, расположенных вдали от региональных центров и в неблагоприятных экономических условиях. За период реформ продолжительность жизни на селе снизилась и составляет у женщин 73,4 года, мужчин - все­го 60,9 лет. Как видно, среднестатистический селянин едва до­живает до пенсионного возраста.

Вызывает тревогу возрастание смертности на селе, депо­пуляция в 64 регионах страны, деградация качественного по­тенциала рабочей силы, снижение ее общеобразовательного и квалификационного уровня. «Для большинства сельских ад­министративных районов характерна низкая (до пяти человек на 1 кв. км) и нижайшая (до одного человека на 1 кв. км) плот­ность населения, что увеличивает по обоснованному мнению академика А.В. Петрикова, геополитические риски».

В Приоритетном национальном проекте «Развитие АПК», Федеральной целевой Программе «Социальное развитие села до 2012 года», утвержденной постановлением Правительства РФ № 858 от 3 декабря 2002 г. с учетом ее пролонгации до 2013 г., а в последующем - предполагаемой к разработке Фе­деральной целевой программе устойчивого развития сельских территорий на 2014-2017 годы (с учетом ее пролонгации до 2020 г.), как это предусмотрено Концепцией развития сель­ских территорий Российской Федерации до 2020 г., утвержден­ной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 2136-р; в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (с изменениями от 24 июля 2009 г.) «О раз­витии сельского хозяйства» осознается необходимость обеспе­чения устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительства и содержания в надлежащем порядке связыва­ющих населенные пункты автомобильных дорог.

Одна из основных функций государства состоит в том, что оно создает условия для устойчивого развития сельских терри­торий, расширения рынка труда в сельской местности, повы­шения уровня жизни сельского населения, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве. Социальные функции государства связаны с созданием условий для повы­шения комфортности проживания в сельской местности, обе­спечением равного доступа с горожанами к благоустроенному жилью, здравоохранению, образованию, торговле, бытовому обслуживанию.

Важнейшим направлением устойчивого развития сель­ских территорий является улучшение демографической си­туации и повышение трудообеспеченности в депрессивных регионах. Проект Концепции социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федера­ции до 2020 года предлагает решать эти проблемы в рамках федеральной и региональной целевых программ, которыми должны быть определены меры, направленные на переселе­ние и привлечение рабочих кадров, специалистов из городов и других субъектов Российской Федерации, стран СНГ для сель­скохозяйственной деятельности и работы в сфере социальных услуг (образование, здравоохранение и др.). «Расходы пред­приятий и организаций АПК на обустройство семей, пересе­ляющихся в такие регионы, могут покрываться за счет средств федерального бюджета в размерах, определяемых Правитель­ством Российской Федерации и предусмотренных в федераль­ном бюджете».

Пятая функция государственного регулирования сельско­го хозяйства выполняется путем решения конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. Это нашло отражение в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», в котором выделена специальная глава УП «Требования в области охраны окружа­ющей среды при осуществлении хозяйственной и иной дея­тельности». Закон определяет эти требования как меру эко­логически допустимого поведения предпринимателя. Закон ужесточает требования к хозяйственной деятельности и при­знает недостаточным, как ранее, выдачу разрешений и лицен­зий на природопользование. В ст. 31 закрепляется требование об экологической сертификации, регистрации источников за­грязнения, об отчетности предприятий, об организации про­изводственного контроля.

В законе закрепляются новые повышенные требования к сельскохозяйственной деятельности, которая является по­стоянным и мощным источником загрязнения, особенно почв и вод. В новом законе появилось новое требование: объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необхо­димые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, которые должны исключать загрязнение почвы, воды, возду­ха (ст. 43). Это означает, что при предоставлении земли для сельскохозяйственных целей часть земель должна отводиться для защитных зон, либо должны быть предоставлены допол­нительные участки для санитарно-защитных зон.

Экологическая функция государства нашла свое за­крепление в ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который провозглашает в качестве одной из основных целей государ­ственной аграрной политики сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельского хозяйства земельных уго­дий и их почвенного плодородия, водных ресурсов, объектов растительного и животного мира.

Усиление публично-правового регулирования приро­допользования и охраны окружающей среды в сельском хо­зяйстве нашло отражение и в правовой доктрине, в которой особое внимание обращается на проблемы экологизации аграрного законодательства, как наиболее приближенные к природопользованию. Законодательство закрепляет общие экологические требования при осуществлении сельскохозяй­ственной деятельности, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплу­атации, консервации и ликвидации зданий, строений и соору­жений и иных объектов, специальные экологические требова­ния при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и экс­плуатации мелиоративных систем.

В ряду других важнейших проблем экологизации аграр­ного законодательства особо должны быть выделены пробле­мы организационно-правового обеспечения химической и биологической безопасности в агропромышленном комплек­се; стратегии сохранения почв как одного из приоритетов обе­спечения устойчивого развития России; экологического зем­леделия и выхода экологически чистой сельскохозяйственной продукции на мировые продовольственные рынки; вопросы нормативно-правового обеспечения рыбохозяйственного ком­плекса и продовольственной безопасности России; проблемы ландшафтного использования и охраны земель сельскохозяй­ственного назначения.

Создание устойчивой системы продовольственной без­опасности связано с правовыми проблемами экологизации сельского хозяйства. Речь идет об организационно-правовом обеспечении развития экологического земледелия и произ­водстве качественного и безопасного продукта питания. При этом надо учитывать исследования Международной комис­сии «По вопросам будущего развития производства продук­тов питания» и проекты по реализации устойчивого сельского хозяйства в 52 странах мира.

Эти мировые экономические тенденции в развитии эко­логического земледелия и производства продуктов питания, провозглашенные в Докладе ФАО от 6 мая 2007 г. «Органиче­ское сельское хозяйство», взаимосвязаны с проблемами право­вого регулирования генно-инженерной деятельности. Оздо­ровление человеческой популяции и улучшение состояния окружающей среды возможно только с учетом анализа миро­вого опыта развития сельскохозяйственного производства и экологизации земледелия.

В сентябре 2012 г. предприняты некоторые попытки ре­шить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, в проекте ФЗ «О производстве органиче­ской сельскохозяйственной продукции и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации», на что ранее в 1999 г.  и в 2010 г. обращалось внимание в юридической ли­тературе. Это направление государственного регулирования является одним из приоритетных в совершенствовании аграр­ного законодательства, направленного на устойчивое обеспе­чение населения Российской Федерации экологически чистой высококачественной сельскохозяйственной продукцией. Этим вызвана необходимость усиления внимания к проблемам сти­мулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей при производстве органической сельскохозяйственной про­дукции; поддержки потребительской сельскохозяйственной кооперации, малого и среднего предпринимательства, пре­доставляющих услуги сельскохозяйственным товаропроиз­водителям органической сельскохозяйственной продукции, информационно-методического и научно-методического обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих органическое сельскохозяйственное произ­водство.

Принципы государственного управления и регули­рования сельским хозяйством. Среди основополагающих принципов государственного управления сельским хозяй­ством особо выделяют такие принципы, как:

—   законность;

—   федерализм;

—   демократизм;

—   прозрачность;

—   доступность и др.

В то же время главным вопросом государственного регу­лирования сельского хозяйства является вопрос о принципах государственной аграрной политики. К этим принципам от­носятся:

—   равная доступность и адресность государственной под­держки для всех сельскохозяйственных товаропроизводите­лей;

—   равная доступность для всех субъектов продовольствен­ных рынков информации о рынках и о государственной аграр­ной политике;

—   единство агропродовольственного рынка и рынка ре­сурсов для сельскохозяйственного производства на всей терри­тории РФ и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке;

—   последовательность осуществления мер государствен­ной аграрной политики и ее устойчивое развитие;

—   участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных то­варопроизводителей в формировании и реализации государ­ственной аграрной политики.

В формулировках многих из этих принципов, провозгла­шенных ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 5), нашли прямое отражение соответствующие положения Конститу­ции РФ. В ряде случаев такие формулировки лишь косвенно связаны с конституционными положениями. Однако и они выражают нормативно-руководящие идеи, положения, при­сущие аграрному праву как комплексной интегрированной отрасли права.

В законодательстве предусматриваются и другие принци­пы, такие, например, как:

—   свобода предпринимательской деятельности в сель­ском хозяйстве в рамках общественного хозяйственного по­рядка;

—   самостоятельное распоряжение сельскохозяйственным товаропроизводителем своей собственностью;

—   ограничение вмешательства государственных органов в аграрные отношения; аграрный протекционизм (его внутриэ- кономический и внешнеэкономические аспекты);

—   гарантированность исполнения обязательств государ­ства перед сельскохозяйственными товаропроизводителями;

—   декриминализация аграрной экономики;

—   обеспечение правопорядка и законности в предприни­мательской деятельности в сельском хозяйстве.

Основные направления государственного регулиро­вания сельского хозяйства. Государственная программа и Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» с учетом целей и задач государственной аграрной политики выделяют основные направления форми­рования новой системы государственного регулирования про­довольственного рынка России.

Приоритетным направлением государственного регу­лирования сельского хозяйства и продовольственного рынка является устойчивое развитие сельских территорий. Как отме­чается в ст. 1 Закона о развитии сельского хозяйства, понятие «устойчивое развитие сельских территорий» имеет два аспек­та. Во-первых, это устойчивое развитие сельских поселений - одного или нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов). Во- вторых, это устойчивое развитие межселенных территорий.

В границах сельских поселений и межселенных террито­рий, в соответствии с требованиями земельного, градострои­тельного законодательства, лесного, водного, экологическо­го законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях и об охране объектов культурного наследия, законодательства о местном самоуправлении, осу­ществляется градостроительное планирование, территори­альное зонирование и регулирование застройки жилья, дорог, подземных и воздушных коммуникаций транспорта, связи, энергоснабжения, канализации, объектов социальной сфе­ры и создаются комфортные условия для жизнедеятельности сельского населения.

Последовательный переход к устойчивому развитию сельских территорий, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохра­нения благоприятной окружающей среды, осуществляется в соответствии с Федеральной целевой программой «Социаль­ное развитие села до 2010 года», действие которой продлено до 2013 г. Для финансирования жилищного строительства и реализации проектов инженерной и инфраструктурной под­готовки строительных площадок для массовой жилищной за­стройки, решения других проблем, связанных с устойчивым развитием, выделено 20% Государственной программы.

Вторым важным направлением государственного регу­лирования сельского хозяйства и продовольственного рынка является создание общих условий функционирования сель­ского хозяйства. Государственная программа содержит ком­плекс мер, которые позволяют в рамках институциональных и структурных преобразований создать более благоприятные условия для функционирования сельского хозяйства. Такая ориентация Государственной программы позволяет реализо­вать меры по сохранению и восстановлению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, создать систему го­сударственного информационного обеспечения АПК, активи­зировать участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализаций госу­дарственной аграрной политики.

Третьим важным направлением государственного регу­лирования сельского хозяйства и продовольственного рынка является правовое обеспечение развития приоритетных подо­траслей сельского хозяйства. Это позволяет усилить влияние экономических механизмов (восьмилетних субсидированных кредитов на строительство и реконструкцию животноводче­ских объектов, субсидий на возмещение части затрат на содер­жание маточного поголовья крупного рогатого скота мясных пород, овец и коз, оленей, табунных мясных лошадей) на ре­гулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве.

Государственная программа определяет, что одним из приоритетных направлений сельского хозяйства является рас­тениеводство, в частности, такие его подотрасли, как элитное семеноводство, производство рапса, льноводство и закладка многолетних насаждений.

Четвертым важным направлением государственного ре­гулирования сельского хозяйства и продовольственного рын­ка является ориентация Государственной программы на до­стижение финансовой устойчивости сельского хозяйства. Тем самым создается правовая основа для финансового оздоров­ления сельскохозяйственных предприятий, сохранения льгот­ного налогообложения сельскохозяйственных товаропроизво­дителей, расширения земельно-ипотечного кредитования в сельском хозяйстве. Программные документы федерального уровня служат правовой основой для сохранения субсиди­рованных процентных ставок по кредитам, предоставления льготных кредитов малым формам хозяйствования на аль­тернативную занятость и десятилетних кредитов на приоб­ретение высокотехнологичных машин для растениеводства и животноводства.

Пятым важным направлением реализации Государствен­ной программы является регулирование продовольственного рынка. Программные документы федерального уровня служат ориентиром для решения трех задач. Во-первых, в законода­тельстве должны быть заложены меры, которые позволяют устранить межрегиональные торговые барьеры, препятству­ющие свободному движению сельскохозяйственных товаров. Во-вторых, должно быть расширено использование внебан- ковских, альтернативных форм кредитования - лизинга, си­стемы складских (зерновых) расписок, залога сельскохозяй­ственной продукции. В-третьих, необходимо формирование рыночной инфраструктуры (создание кредитно-финансовых, страховых, торговых, кооперативных, акционерных, государ­ственных структур, обслуживающих сельскохозяйственные коммерческие организации и всех субъектов продовольствен­ного рынка). В-четвертых, формирование эффективной си­стемы государственного регулирования сельским хозяйством происходит в новых и весьма жестких условиях присоедине­ния России к ВТО и реализации нормативные положения Та­моженного Союза России, Беларуси и Казахстана.

Это связано, прежде всего, с усилением конкуренции на агропродовольственном рынке и с более чем двукратным сни­жением и без того мизерной бюджетной поддержки отрасли. Если порог, установленный ВТО по ней для России на 2012 и 2013 гг., составляет по $9 млрд., то в течение пяти лет запла­нировано ее постепенное снижение и доведение в 2018 г. до базового уровня в $4,4 млрд. В расчете на 1 га сельхозугодий это составит лишь 738 руб. ($23), что, как минимум, на поря­док меньше, чем в странах - аутсайдерах ЕС. Для сравнения, в США объем бюджетной поддержки отрасли при более бла­гоприятных природных и экономических условиях составляет более $100 млрд.

Приоритетом государственной агропродовольственной политики должно быть обеспечение единства полноценного продовольственного рынка, который не может функциониро­вать в какой-то ограниченной зоне экономического простран­ства. Не может быть эффективного продовольственного рын­ка в одном отдельно взятом регионе, если экономика других регионов функционирует по иным законам (например, по законам планово-распорядительной системы). Формирование продовольственного рынка должно быть всеохватывающим и должно происходить одновременно на всей территории РФ. Это требование закреплено ст. 74 Конституции РФ, которая не допускает установления каких-либо таможенных границ, по­шлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров и услуг и финансовых средств. В этой сфере не может быть никаких ограничений на передвижение товаров и услуг, за исключением особых случаев, когда речь идет о торговле наркотиками и медикаментами.

Между тем, на практике администрации отдельных субъектов РФ устанавливают всевозможные лицензии, квоты, ограничения на цены и торговые наценки, местные налоги и сборы, льготы отдельным хозяйствующим субъектам, препят­ствующие свободному движению сельскохозяйственной про­дукции и продовольствия. Широко распространены также торговые барьеры, которые вводит местная власть, запрещая вывоз сельскохозяйственной продукции и продовольствия за пределы территории субъекта РФ. Такого рода запреты на вы­воз продовольствия мотивируются по общему правилу тем, что выплаченные региональной властью дотации на живот­новодческую продукцию должны оставаться на территории своего региона.

В определенной мере административные торговые барье­ры были спровоцированы также товарными кредитами, по которым производилась поставка нефтяными компаниями горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным ком­мерческим организациям. При этом непогашенные в срок долги по товарным кредитам были переоформлены в долго­вые обязательства регионов. Потому региональные власти вводят сезонные ограничения на вывоз сельскохозяйственной продукции и продовольствия до уплаты долгов по товарным кредитам.

На практике широко распространены ограничения на ввоз отечественного продовольствия на свою территорию, которые устанавливает правительство Москвы, регулярно за­купая продовольствие за границей за счет валютных кредитов федерального правительства. Свободному движению продо­вольствия препятствуют также ограничения на ввоз чужой ликероводочной продукции как подакцизного и высокодоход­ного товара, от реализации которого в региональный бюджет поступают значительные доходы.

В связи с этим возникают вопросы, с одной стороны, об установлении эффективных механизмов защиты единства продовольственного рынка, с другой - об эффективности кон­троля и правовых мер по обеспечению режима законности и охране Конституции РФ (часть первая ст. 74), запрещающей установление каких-либо препятствий для свободного пере­мещения товаров на территории страны. Такого рода неза­конные акты, устанавливающие торговые барьеры на пути свободного движения сельскохозяйственной продукции и продовольствия, отменяются судами либо по протестам про­куроров, либо по жалобам граждан, оспаривающим в суде действия и нарушения, затрагивающие права и свободы граж­дан.

Существуют и иные формы защиты единства продоволь­ственного рынка от нарушения нормотворчеством субъектов РФ. Конституционный надзор и контроль могут осущест­вляться Президентом РФ, федеральными органами исполни­тельной власти. Однако наиболее эффективным механизмом охраны единства продовольственного рынка и обеспечения режима законности в деятельности региональных органов государственной власти, регулирующих продовольственный рынок, является судебный конституционный контроль и про­курорский надзор.

аграрное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (69) 2014