Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов севера: региональный опыт правового регулирования и правоприменительной практики

Конституция Российской Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепри­знанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69), в том числе защи­ту исконной среды обитания и традиционного образа жизни (п. «м» ч. 1 ст. 72).

В связи с промышленным освоением Арктики и северо­восточных территорий, вопросы совершенствования россий­ского «аборигенного» законодательства в сфере защиты кон­ституционных прав коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания и традиционный образ жизни становятся актуальной проблемой государства и общества.

И здесь, на наш взгляд, на первый план выходят вопросы правового регулирования общественных отношений между промышленными компаниями и народами Севера при реа­лизации промышленных проектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов.

В связи с этим интересен опыт правового регулирования и правоприменительной практики государственной этноло­гической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных мало­численных народов Севера Республики Саха (Якутия).

В настоящее время этнологическая экспертиза благодаря усилиям правозащитников стала уже элементом обществен­ного правосознания на Севере, где она представляется как экс­пертное заключение о влиянии хозяйственных проектов на со­хранение и развитие традиционного образа жизни коренных народов.

Понятие «этнологическая экспертиза» определено в ст. 1 Федерального закона № 82-ФЗ от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федера­ции» как научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-куль­турной ситуации на развитие этноса, но дальше определения этого понятия законодатель не пошел в связи с недостаточной научной исследовательской базой и отсутствием правоприме­нительной практики.

В силу федеративного устройства Российской Федерации и соответствующих положений ее Конституции (пункты «а», «в», «е», «к» ст. 71, пункты «б», «м», ч. 1 ст. 72, части 2, 5 ст. 76) законодательство о коренных малочисленных народах Севера является двухуровневым, т. е. состоит из двух блоков законов и нормативных правовых актов - федеральных и региональных. При этом в рассматриваемой сфере федеральное правовое ре­гулирование первично и приоритетно (ввиду того, что пред­мет данного регулирования прежде всего составляют права и свободы человека и гражданина, установление которых отне­сено к ведению Российской Федерации), а региональное - до­полняющее, конкретизирующее, правозащитное (его необ­ходимость и направленность предопределяются отнесением вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, за­щиты прав национальных меньшинств, защиты исконной сре­ды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов). Конституция РФ, отнеся к совмест­ному ведению федеральных и региональных органов государ­ственной власти защиту исконной среды обитания и традици­онного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ч. 1 ст. 72), создала предпосылки для участия субъектов Федерации в регулировании отношений, связанных с мало­численными народами Севера.

Так, субъекты Российской Федерации - Ямало-Ненецкий автономный округ (далее ЯНАО), Сахалинская область, Респу­блика Саха (Якутия), где реализуются масштабные промыш­ленные проекты, были вынуждены принимать региональные правовые акты об этнологической экспертизе, восполняя тем самым пробелы федерального законодательства.

Анализируя современную практику правового регулиро­вания и проведения этнологической экспертизы в субъектах Российской Федерации, можно условно выделить четыре ос­новных вида этнологической экспертизы:

-      общественная этнологическая экспертиза (Ямало-Не­нецкий АО);

-      этнологическая экспертиза как часть государственной экологической экспертизы (Ямало-Ненецкий АО, Сахалин­ская область);

-      этнологическая экспертиза как часть государствен­ной историко-культурной экспертизы (Урало-Сибирский регион);

-      государственная этнологическая экспертиза (Республи­ка Саха (Якутия)).

Из анализа практики проведения этнологической экс­пертизы в России видно, что у общественной этнологической экспертизы есть существенный недостаток, его результаты не имеют юридической силы и не обязательны для исполне­ния. А при проведении этнологической экспертизы как части иной государственной экспертизы невозможно качественно и полно провести научное исследование. Кроме того, в любом из совмещённых вариантов экспертизы неизбежны сложности с включением раздела тематически «чужеродной» информации.

Государственная этнологическая экспертиза, на наш взгляд, является наиболее эффективной в плане качества науч­ного исследования: этнологические, социологические и право­вые материалы, а также материалы оценки ущерба традици­онных видов хозяйствования, становятся основой заключения экспертизы, а не вписываются в отчет иного научного иссле­дования. И главное, результаты и рекомендации государствен­ной этнологической экспертизы имеют юридическую силу и обязательны для исполнения.

Для меня, как инициатора и автора Закона Республики Саха (Якутия) «Об этнологической экспертизе в местах тра­диционного проживания и традиционной хозяйственной де­ятельности народов Севера Республики Саха (Якутия)» 820-З № 537-IV, при разработке правового акта главными вопроса­ми были: кто может быть заказчиком проведения этнологиче­ской экспертизы и на какие финансовые средства должна про­водиться; статус этнологической экспертизы - общественная или государственная; степень участия в научном исследовании представителей народов Севера; должна ли проводиться этно­логическая экспертиза в обязательном порядке; каковы право­вые основания проведения этнологической экспертизы; как обеспечить безусловное исполнение рекомендаций этнологи­ческой экспертизы.

В результате анализа опыта проведения этнологической экспертизы в России, а также длительного этапа согласования законопроекта в органах государственной власти, я пришел к твердому убеждению, что этнологическая экспертиза должна быть государственной и должна проводиться на территории Якутии в обязательном порядке до принятия решений о ре­ализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяй­ственной деятельности малочисленных народов.

14 апреля 2010 г. впервые в Российской Федерации пар­ламентом Якутии был принят региональный Закон «Об этно­логической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов Севера Республики Саха (Якутия)» 820-З 537-IV.

Основаниями для проведения государственной этнологи­ческой экспертизы являются:

-       Конституция РФ (ст. 67, пункт "м" ч. 1 ст. 72)

-       Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О га­рантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»;

-          Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О тер­риториях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изменениями от 26 июня 2007 г., 23 июля, 3 декабря 2008 г.);

-       Закон Республики Саха (Якутия) «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традици­онной хозяйственной деятельности коренных малочислен­ных народов Севера Республики Саха (Якутия)» от 14 апреля 2010 г. 820-З № 537-IV.

-       Постановление Правительства Республики Саха (Яку­тия) от 6 сентября 2011 г. № 428 «О порядке организации и про­ведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности ко­ренных малочисленных народов».

Административный регламент предоставления Депар­таментом по делам народов Республики Саха (Якутия) госу­дарственной услуги «Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов» от 18 июня 2012 г. № 66-од.

Объектами государственной этнологической экспертизы Республики Саха (Якутия) были определены:

1)    нормативные правовые акты, материалы и другая до­кументация по осуществлению намечаемой хозяйственной и иной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;

2)    малочисленные народы, находящиеся в зоне влияния намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

3)        исконная среда обитания малочисленных народов;

4)        социально-культурная ситуация в зоне влияния наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности.

Предмет исследования - возможные сценарии положи­тельного и отрицательного развития этнологической ситуа­ции во время, после и вследствие реализации промышленного Проекта в местах традиционного проживания и традицион­ной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия).

Государственная этнологическая экспертиза Республики Саха (Якутия) основывается на следующих принципах:

1)    предотвращение потенциальной опасности намечае­мой хозяйственной и иной деятельности;

2)    обязательность проведения этнологической экспер­тизы до принятия решений о реализации намечаемой хо­зяйственной и иной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;

3)    комплексность оценки воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных на­родов намечаемой хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

4)    достоверность и полнота информации, представляе­мой для этнологической экспертизы;

5)    независимость экспертов этнологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области этноло­гической экспертизы;

6)    научная обоснованность, объективность и законность заключений этнологической экспертизы;

7)    гласность, участие общественных организаций (объеди­нений), учет общественного мнения;

8)    ответственность участников этнологической эксперти­зы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, ка­чество этнологической экспертизы.

Организация проведения государственной этнологи­ческой экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, находящихся в зоне влияния намечаемой хозяйствен­ной и иной деятельности, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в области этнологической экспертизы - Департаментом по де­лам народов Республики Саха (Якутия).

При этом коренные малочисленные народы и их объеди­нения имеют право делегировать представителей в эксперт­ную комиссию государственной этнологической экспертизы, а также участвовать в проведении этнологической экспер­тизы при разработке федеральных и региональных государ­ственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов.

Заказчик этнологической экспертизы (далее - Заказчик) финансирует ее проведение. Заказчик - это юридическое лицо, которое намерено осуществлять хозяйственную или иную деятельность в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов.

Одним из основных мероприятий этнологической экс­пертизы, кроме всестороннего научного экспертного иссле­дования, является комплексная оценка ущерба по всем видам традиционного природопользования (экономики) народов Севера. При этом особое внимание должно уделяться тради­ционным знаниям народов Севера, а также максимальному учету их мнения.