При изучении российского опыта проведения оценки воздействий на этнологическую среду (ОВЭС) были выявлены случаи нарушения законодательства, когда материалы ОВЭС объявлялись секретными и тщательно оберегались от народов Севера, чьи права были нарушены, как научными экспертами проводящими оценку, так и промышленными компаниями - заказчиками этих работ. Поэтому было законодательно опре­делено, что результаты этнологической экспертизы должны быть доведены до заинтересованных сторон, и в первую оче­редь представителей народов Севера. После такого ознаком­ления составляется акт, который регистрируется местной администрацией. Споры о размерах и порядке возмещения убытков и потерь должны разрешаться согласительной комис­сией или судом.

После принятия Закона был разработан четкий механизм реализации в виде постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 6 сентября 2011 г. № 428 «О порядке органи­зации и проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов» и Админи­стративного регламента предоставления Департаментом по делам народов Республики Саха (Якутия) государственной услуги «Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности ко­ренных малочисленных народов» от 18 июня 2012 г.№ 66-од.

Постановлением утверждено Положение о порядке орга­низации и проведения этнологической экспертизы, Положе­ние об Экспертной комиссии этнологической экспертизы при Правительстве Республики Саха (Якутия) (далее - Экспертная комиссия). Экспертная комиссия на основании сводных ма­териалов научного исследования (ОВЭС) и заключений экс­пертов готовит заключение государственной этнологической экспертизы (положительное или отрицательное), которое ут­верждается постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) и приобретает силу нормативного правового акта, обязательного для исполнения.

Положительное заключение должно содержать выводы о соответствии намечаемой (осуществляемой) деятельности требованиям, установленным нормативными актами Россий­ской Федерации и Республики Саха (Якутия); о допустимости намечаемого воздействия на территорию в местах традицион­ного проживания и традиционной хозяйственной деятельно­сти коренных малочисленных народов Севера; о возможности реализации Проекта; практические рекомендации.

Отрицательное заключение может содержать выводы двух видов:

-     о необходимости доработки предоставленных материа­лов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключе­нии, подготовленном экспертной комиссией;

-     о недопустимости реализации Проекта.

Оценка воздействия на этнологическую среду в дальней­шем используется для государственного контроля и монито­ринга этнологической ситуации во время реализации про­мышленного проекта до его завершения.

В 2011 г. в ходе апробации региональной государствен­ной этнологической экспертизы и Методики исчисления раз­мера убытков, причиненных объединениям коренных мало­численных народов Севера, утвержденной Министерством регионального развития России по заявке промышленных компаний ОАО «Якутуголь» и ОАО «Тимир» проведены две этнологические экспертизы: «Строительство подъездного же­лезнодорожного пути к Эльгинскому месторождению углей от станции Улак до станции Эльга» в Нерюнгринском районе и «Строительство железнодорожной линии Хани (Икабъе- кан) - Тарыннахский ГОК» в Олекминском районе.

При этом компенсация ущерба кочевой родовой общи­не «Бута» при строительстве подъездного железнодорожного пути к Эльгинскому месторождению углей от станции Улак до станции Эльга Нерюнгринского района составила 6 498 605 рублей, кочевой родовой общине «Лось» 2 298 485 рублей. Компенсация ущерба кочевой родовой общине «Тяня» при строительстве железнодорожной линии Хани (Икабъекан) - Тарыннахский ГОК Олекминский район составила 17 485 тыс. рублей.

Для сравнения в 2007 г. при строительстве нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» через территории тради­ционной хозяйственной деятельности шести кочевых родовых общин общая сумма компенсации за ущерб составила 4 млн рублей и была выплачена только благодаря личной позиции Президента Республики Саха (Якутия) В.А. Штырова, так как согласно позиции юристов ОАО «Транснефть» не было четких правовых оснований для выплаты компенсации за причинен­ный ущерб. А компенсация за ущерб природным биологиче­ским ресурсам Алданского района на трассе прохождения не­фтепровода протяженностью более 250 км ОАО «Транснефть» оценила на 150 тыс. рублей единовременной выплаты. При этом эти платежи ушли в бюджет Алданского района, а не на бюджеты национальных муниципальных образований на уровне поселения и кочевых родовых общин.

В рамках апробации Методики в Нерюнгринском, Алдан­ском и Олекминском районах были проведены общественные слушания и рабочие встречи, на которых было высказано ряд предложений и существенных замечаний по Методике, ут­вержденной Министерством регионального развития РФ, но в то же время было отмечено, что основным ее важным достоин­ством, в отличие от ранее действовавших методик исчисления размера ущерба и убытков, является комплексность оценки ущерба.

Так, если ранее при изъятии территорий традиционного природопользования для государственных и муниципальных нужд оценивались лишь потери оленьих пастбищ, то насто­ящая Методика позволяет оценить и другие потери, наноси­мые хозяйствам народов Севера. Среди них: потери, наноси­мые домашнему оленеводству в целом, а не только оленьим пастбищам, а также табунному коневодству, промысловой охоте, традиционному рыболовству, собирательству.

В феврале 2013 г. в Правительство Республики Саха (Яку­тия) обратилось руководство ОАО «Русгидро» с заявлением о проведении государственной этнологической экспертизы проектной документации по строительству Канкунской ГЭС в соответствии с требованиями регионального Закона «Об этно­логической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов Севера Республики Саха (Якутия)» от 14 апреля 2010 г. № З № 537-IV.

27 марта 2013 г. состоялось первое заседание экспертной комиссии этнологической экспертизы при Правительстве Ре­спублики Саха (Якутия), в котором были обсуждены вопросы проведения государственной этнологической экспертизы. Не­обходимо сказать, что на стадии формирования состава экс­пертной комиссии этнологической экспертизы Ассоциация коренных малочисленных народов Севера Якутии официаль­но делегировала своих представителей в состав экспертной комиссии.

Кроме того, представители Союза кочевых родовых об­щин РС(Я) и АКМНС РС(Я) активно участвовали в проведении оценки влияния на этнологическую среду строительства Кан­кунской гидроэлектростанции на реке Тимптон, в основном путем предоставления экономических, социальных и истори­ко-культурных сведений о народах Севера, проживающих на данных территориях и ведущих кочевой образ жизни.

Члены экспертной группы этнологической эксперти­зы поделились выводами по итогам предварительного рас­смотрения материалов и документации по оценке влияния на этнологическую среду строительства Канкунской гидро­электростанции на реке Тимптон, разработанной научно- иследовательским и проектно-изыскательским институтом энергетики и транспорта «Энерготранспроект». Эксперты по­рекомендовали вынести отрицательное заключение на пред­ставленные материалы в связи с несоответствием требованиям действующего законодательства в сфере защиты прав мало­численных народов.

Эксперты указали, что представленные характеристики видов традиционной хозяйственной деятельности, этнокуль­турного и социально-экономического развития малочислен­ных народов, земель и иных природных ресурсов, необходи­мых для ведения традиционной деятельности, расположения отдельных природных объектов историко-культурного насле­дия, мест древних поселений, факторий, стойбищ, стоянок малочисленных народов, являются неполными.

Представители Союза кочевых родовых общин РС(Я) и АКМНС РС(Я) отметили, что в характеристике традиционно­го природопользования отражены не все виды традиционной хозяйственной деятельности, имеющие экономическое значе­ние, отсутствует характеристика этнокультурной ситуации, неполно представлена характеристика социально-экономиче­ской ситуации.

Эксперты высказали общее мнение о том, что специ­алистами, оценившими воздействие на этнологическую среду (ОВЭС), не представлены заключения о влиянии изменений исконной среды обитания малочисленных народов и соци­ально-культурной ситуации на развитие этноса, не дан общий прогноз развития этнодемографической, этносоциальной и этнокультурной ситуации при реализации проекта, отсут­ствует оценка возможных изменений и нарушений в тради­ционном образе жизни коренного и местного населения. При оценке размера убытков, причиненных малочисленным наро­дам и их объединениям в результате нанесения ущерба их ис­конной среде обитания, отсутствуют расчеты убытков по тер­риториям косвенного воздействия. Представленный график выплаты компенсационных платежей за убытки эксперты по­считали значительно заниженным.

В итоге обсуждения члены экспертной комиссии этно­логической экспертизы приняли предварительное решение о возвращении заказчику представленных материалов и про­ведении полной оценки воздействия на этнологическую среду при строительстве Канкунской ГЭС для оперативного устране­ния замечаний экспертов.

В мае 2012 г. Экспертная комиссия этнологической экс­пертизы после устранения замечаний и рекомендаций дала положительное заключение на материалы «Оценки воздей­ствия на этнологическую среду (ОВЭС) в составе проектной документации на строительство Канкунской ГЭС на р. Тим- птон».

Необходимо подчеркнуть разницу между государствен­ной этнологической экспертизой и оценкой воздействия на этнологическую среду (ОВЭС).

Государственная этнологическая экспертиза - это ин­струмент органа государственной власти, результаты которого имеют правовые последствия в форме разрешения либо за­прещения того или иного планируемого проекта хозяйствен­ной деятельности.

Оценка воздействия на этнологическую среду (ОВЭС) - это материалы заказчика, в которых даны экспертные оценки положительного и негативного развития этнологической ситу­ации во время, после и вследствие реализации планируемой хозяйственной деятельности в местах традиционного прожи­вания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия).

Государственная этнологическая экспертиза и оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на этнологическую среду способствуют принятию научно-обо­снованного управленческого решения о реализации намечае­мой хозяйственной и иной деятельности посредством расчета возможных неблагоприятных воздействий, оценки возмож­ного ущерба самобытной культуре аборигенов Севера, учёта общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению негативных воздействий.

Заключения государственной этнологической эксперти­зы Республики Саха (Якутия), а также практические рекомен­дации в целом удовлетворили как промышленные компании, так и родовые общины народов Севера, заложили основу для взаимовыгодного сотрудничества.

В целом можно отметить, что при проведении государ­ственной этнологической экспертизы Республики Саха (Яку­тия) сложность вызывали вопросы определения критериев оценки воздействия промышленных проектов на традицион­ный образ жизни народов Севера. Также в процессе исследо­вания были выявлены проблемы ненадлежащего оформления кочевыми родовыми общинами документов по ведению хо­зяйственной деятельности, бухгалтерской отчетности, поста­новки на учет и регистрации объектов недвижимости, в том числе оленьих пастбищ, охотничьих и рыболовных угодий.

Опыт проведения государственной этнологической экс­пертизы Республики Саха (Якутия) также показал необходи­мость проведения научно-исследовательских работ по разра­ботке инструктивно-методических документов по исчислению размера убытков с расчетом региональных нормативных по­казателей по следующим направлениям:

1. «Оценка качества земель традиционного природополь­зования в Республике Саха (Якутия)».
2. «Разработка региональных нормативов для расчета раз­мера убытков, причиненных коренным малочисленным наро­дам Севера Республики Саха».
3. «Разработка региональных нормативов для расчета раз­мера убытков табунного коневодства Якутии».

Принятие специальных нормативных правовых актов Ре­спублики Саха (Якутия), регулирующих вопросы проведения государственной этнологической экспертизы, на наш взгляд, позволяют в ближайшей перспективе:

-     организовать работу по проведению этнологической экспертизы на уровне Правительства республики с обязатель­ным участием независимых общественных и научных экспер­тов;

-     предупредить возможные негативные последствия вли­яния промышленных проектов на исконную среду обитания малочисленных народов и традиционный образ жизни;

-     обеспечить комплексность оценки воздействия на ис­конную среду обитания и традиционный образ жизни мало­численных народов намечаемой хозяйственной и иной дея­тельности и его последствий.

На основе документов государственной этнологической экспертизы разрабатываются мероприятия, направленные на социально-экономическое и культурное развитие малочис­ленных народов, ведущих кочевой образ жизни. Кроме того, экспертные материалы в дальнейшем помогут обеспечить эффективный общественный и государственный контроль на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной де­ятельности.

Таким образом, одним из эффективных механизмов ре­гулирования общественных отношений между промышлен­ными компаниями и народами Севера при реализации про­мышленных проектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности является государ­ственная этнологическая экспертиза.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что в результате проведения государственной этнологической экс­пертизы общественные отношения между промышленными компаниями и народами Севера переводятся в правовое поле с участием независимых экспертов в лице органов власти, об­щественных и научных институтов. А аборигены Севера стано­вятся субъектами правоотношений - полноправными партне­рами промышленных компаний.

В связи с тем, что в рассматриваемой сфере федераль­ное правовое регулирование является первичным, а ре­гиональное - дополняющим, конкретизирующим, полагаем необходимым на основе положительного опыта субъектов Российской Федерации разработать и принять Федеральный закон «О государственной этнологической экспертизе».

Теория и история государства и права

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (67) 2013