Первыми появились в России, так же, как и за рубежом, саморегулируемые организации в сфере рынка ценных бу­маг. Эти организации были образованы в середине 1994 г., еще до принятия Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее - Закон о РЦБ). По­нятие саморегулируемых организаций на законодательном уровне было впервые закреплено в ст. 48 Закона о РЦБ, со­гласно которому саморегулируемой организацией профес­сиональных участников рынка ценных бумаг является добро­вольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, функционирующее на принципах некоммер­ческой организации.

Саморегулируемые организации в сфере финансового рынка и Банк России как субъекты административной юрисдикции

При создании системы регулирования отечественно­го фондового рынка были реципированы многие решения и принципы зарубежного законодательства, прежде всего США (также интенсивно использовался опыт Соединённого Коро­левства).

На российском рынке ценных бумаг развитие саморе­гулируемых организаций характеризовалось тем, что роль в упорядочивании соответствующих отношений, отводимое им государством, со времени их создания до настоящего момента постепенно изменялась в сторону снижения. Кон­цепция развития рынка ценных бумаг в Российской Феде­рации, утвержденная Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008, одним из важнейших принципов государ­ственной политики на рынке ценных бумаг провозглашала принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования. Положения Кон­цепции определяли, что необходимость членства в само­регулируемой организации профессиональных участников фондового рынка является для них одним из лицензионных требований. Кроме того, первоначально саморегулируемые организации привлекались к участию в самой процедуре лицензирования профессиональных участников фондового рынка. Вместе с тем в 2000 г. в Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008 были внесены изменения, исключившие по­ложения об обязательности членства в саморегулируемой организации в связи с их несоответствием закрепленному в Законе о РЦБ принципу добровольности создания само­регулируемой организации. Лицензирование саморегули­руемыми организациями профессиональной деятельности своих участников было отменено в мае 2005 г.

Направление развития к снижению роли саморегули­руемых организаций на российском фондовом рынке было обратным по отношению к общегосударственной полити­ке развития саморегулируемых организаций и усиления их роли в других сферах как части проводившейся в 2000-х гг. административной реформы, одной из задач которой провозглашалось внедрение институтов саморегулиро­вания в профессиональной и предпринимательской сфе­рах, которые взяли бы на себя часть публичных функций. В тот период ослабление саморегулируемых организаций на фондовом рынке можно объяснить осторожностью, в частности в Великобритании, где в начале 2000-х гг. прово­дилась спровоцированная крупными финансовыми скан­далами реформа регулирования фондового рынка, в ходе которой публичные функции саморегулируемых органи­заций были переданы регулятору, подотчетному Парла­менту и Министерству финансов.

Тем не менее, сейчас саморегулируемые организации продолжают играть важную роль в функционировании рос­сийского фондового рынка.

В настоящее время совершенствование правового регу­лирования финансового рынка продолжается. В частности, в Стратегии развития финансового рынка Российской Федера­ции на период до 2020 года (далее - Стратегия) определено, что в связи с количественным ростом и качественным услож­нением финансового рынка возникает объективная потреб­ность в развитии функций саморегулирования.

Стратегией предусмотрено, что саморегулируемые орга­низации должны:

1)     более эффективно взаимодействовать с государствен­ными органами;

2)     разрабатывать нормы и правила, которые нужны для дополнения и детализации норм государственного регули­рования, причем следует стимулировать саморегулируемые организации к установлению более жестких требований к дея­тельности участников финансового рынка;

3)      осуществлять контроль на рынке ценных бумаг;

4)     разрабатывать комплекс мер, направленных на сниже­ние инвестиционных рисков;

5)     осуществлять сбор и анализ отчётности участников фи­нансового рынка.

Для того чтобы саморегулируемые организации могли эффективно осуществлять предоставляемые им Стратегией полномочия и был принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансо­вого рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федераль­ного закона «О внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ).

В процессе принятия Федерального закона № 223-ФЗ было высказано немало замечаний, и даже поднимался во­прос о необходимости его принятия в принципе.

Разработчики Федерального закона № 223-ФЗ, оперируя положениями Стратегии, говорили, что целью закона явля­ется как повышение роли саморегулирования в деятельности участников финансового рынка, так и повышение эффектив­ности взаимодействия саморегулируемых организаций в сфе­ре финансовых рынков с регулятором. Предполагается, что со­вершенствование института саморегулируемых организаций в России должно привести:

1)     к повышению конкурентоспособности российского фи­нансового рынка;

2)     к формированию целостной регулятивной системы, отвечающей интересам профессиональных участников раз­личных секторов финансового рынка и обеспечивающей над­лежащий уровень контроля их деятельности;

3)     к повышению уровня защиты прав потребителей фи­нансовых услуг.

Необходимо выделить следующие принципиальные но­вации для саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг, установленные Федеральным законом № 223-ФЗ.

Во-первых, введение вновь принципа обязательно­го членства в саморегулируемой организации, но уже не только для одних профессиональных участников рынка ценных бумаг, а для большинства профессиональных субъ­ектов финансового рынка, в том числе для управляющих компаний инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев. При этом сохраняется лицензирование деятельности этих субъектов наряду с обязательным членством их в саморегу­лируемой организации, что является нетипичным для дру­гих сфер экономической деятельности, где обязательное саморегулирование вводилось как альтернатива лицензи­рованию. Такая двойственность контроля, по-видимому, призвана стать специфичной чертой регулирования сферы финансового рынка. К сожалению, авторами данного зако­на нигде не приводятся ссылки на опыт каких-либо других государств, имеющих успешно функционирующий фон­довый рынок, для которого было бы характерно такое же всеобщее обязательное членство в саморегулируемой ор­ганизации. Представляется, что данный вопрос следует ре­шать только после проведения тщательного исследования иностранной практики всех развитых фондовых рынков. В противном случае неизбежно возникает вопрос: не будет ли это для России очередным «особым путем», заводящим в тупик?

Так вице-президент Российского Союза Промышленни­ков и Предпринимателей В. Плескачевский полагает, что ли­цензирование сочетается с саморегулированием только в си­туации, когда саморегулирование добровольно. Невозможно параллельно осуществлять лицензирование и обязательное саморегулирование. При этом следует заметить, что в ино­странной практике при обязательном членстве в саморегулируемой организации (например, брокеры в США) лицен­зирование, как правило, осуществлялось не государством, а самими саморегулируемыми организациями.

Во-вторых, ограничение количества саморегулиру­емых организаций, действующих на рынке, ведущее к укрупнению существующих саморегулируемых организа­ций. Частью 4 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ пред­усматривается объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 26% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности. Необходимо отме­тить, что по сравнению с первоначальным вариантом по­роговое значение по количеству членов снижено с 34% до 26%, то есть количество саморегулируемых организаций одного вида увеличено до трех. Укрупнение саморегу­лируемых организаций призвано реализовать принцип добросовестности их поведения, основанного на заслу­женной репутации, что позволит избежать создания са­морегулируемых организаций - «однодневок» и процесса неуправляемого открытия и закрытия недобросовестных саморегулируемых организаций.

Статус саморегулируемой организации приобретается в отношении одного или нескольких видов деятельности фи­нансовых организаций при условии соблюдения порогового значения 26% в отношении каждого вида деятельности, явля­ющегося предметом саморегулирования для саморегулируе­мой организации.

В-третьих, установление требования о наличии общих базовых стандартов у всех саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов одного вида деятельности. Согласно ст. 5 Федерального закона № 223-ФЗ Банк России устанавлива­ет перечень обязательных для разработки саморегулируемой организацией определенного вида базовых стандартов и тре­бования к их содержанию. Саморегулируемые организации одного вида обязаны направить на согласование в Банк России единый базовый стандарт. Помимо базовых стандартов, ста­тьей 6 Федерального закона № 223-ФЗ предусматривается обя­зательное наличие внутренних стандартов саморегулируемых организаций на финансовом рынке.

По форме резко, но, по сути, справедливо по данному поводу высказался заместитель председателя совета директо­ров Профессиональной Ассоциации Регистраторов, Транс­фер-Агентов и Депозитариев Петр Лансков: «Авторы, судя по всему, полагают, что в передовых практиках небанковско­го финансового рынка лучше всего разбирается Центробанк, который и будет устанавливать требования к стандартам, вы­давать разрешения на разработку стандартов и согласовывать результат этой разработки», с чем П. Лансков не может согла­ситься «не потому, что плохо относится к Банку России, а пото­му, что всеведающих людей и органов, которые знают «лучше тех, кто работает в поле, как им сажать репу», не существует».

В-четвертых, делегирование Банком России по своему усмотрению контрольных функций определяемым им от­дельным саморегулируемым организациям. Так, согласно ст. 7 Федерального закона № 223-ФЗ Банк России на основании обращения саморегулируемой организации вправе передать ей указанные в пункте 1 данной статьи полномочия по полу­чению от членов саморегулируемой организации отчетности, перечень которой устанавливается Банком России. Также, со­гласно п. 1 ст. 14 Федерального закона № 223-ФЗ, за саморегу­лируемой организацией по-прежнему сохраняется функция по контролю за соблюдением их членами законодательства о ценных бумагах, а не только лишь правил самих саморегули­руемых организаций.

Так, плановая проверка проводится не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в год. График плановых про­верок своих членов на текущий год саморегулируемая орга­низация направляет в Банк России ежегодно до 1 февраля. Внеплановая - проводится на основании поручения Комитета финансового надзора Банка России, жалобы на члена саморе­гулируемой организации и иных оснований, предусмотрен­ных внутренними стандартами саморегулируемой организа­ции.

Саморегулируемая организация в отношении своего чле­на может применять ряд мер, начиная с требования об обяза­тельном устранении выявленных нарушений в установленные сроки, заканчивая наложением штрафа и исключением из членов саморегулируемой организации.

Надзирает за деятельностью саморегулируемых ор­ганизаций Банк России: во-первых, Банк России ведет реестр саморегулируемых организаций, который раз­мещается в Интернете; во-вторых, Банк России осущест­вляет надзор за выполнением саморегулируемыми орга­низациями требований действующего законодательства; в-третьих, Центральный банк РФ в случае неисполнения в установленный срок его предписания об устранении на­рушений, выявленных в деятельности саморегулируемой организации, согласно ч.4 ст. 28 Федерального закона № 223-ФЗ, имеет право:

1)     привлечь саморегулируемую организацию и её долж­ностных лиц к административной ответственности;

2)     направить требование о замене руководителя саморе­гулируемой организации;

3)     принять решение о прекращении статуса саморегули­руемой организации;

4)     приостановить исполнение всех или части функций са­морегулируемой организации, в том числе приостановить все или часть полномочий, переданных ей Центральным банком РФ, по одному или нескольким видам деятельности, являю­щимся предметом саморегулирования для саморегулируе­мой организации.

Саморегулируемая организация совместно с Банком Рос­сии может участвовать в подготовке проектов нормативных актов Банка России, для чего планируется создавать совмест­ные рабочие группы. Банку России вменено в обязанность вы­носить проекты нормативных актов на рассмотрение рабочих групп и иных объединений по инициативе саморегулируемых организаций. В качестве одного из вариантов предусмотрено размещение проектов документов на официальном сайте Бан­ка России.

Помимо рассмотренных основных нововведений, опреде­ленные изменения коснулись видов членства в саморегулиру­емой организации, порядка управления саморегулируемой организацией, ужесточения требований к руководителям саморегулируемой организации, взаимодействия саморегу­лируемых организаций и Банка России в законотворческой сфере и др.

Итак, с 11 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон № 223-ФЗ, который меняет существующий механизми института саморегулирования для участников финансового рынка.

Определены общие подходы к построению системы взаимодействия профессионального сообщества различ­ных сегментов финансового рынка с единым регулятором финансового рынка - Банком России, принципы участия профессиональных объединений в осуществлении регули­рования, контроля и надзора на финансовом рынке, предо­ставления саморегулируемым организациям полномочий по разработке стандартов, норм и правил, дополняющих и (или) конкретизирующих нормы государственного регу­лирования.

Результатом вводимых Федеральным законом № 223-ФЗ изменений финансовая система Российской Федерации долж­на приобрести признаки прозрачности, целостности, эффек­тивности функционирования и стабильности. Финансовая система Российской Федерации должна соблюдать права и за­конные интересы розничных инвесторов и создавать условия для снижения рисков индивидуальных инвестиций.

Однако вызывает справедливое опасение отсутствие у Банка России опыта взаимодействия с саморегулируемыми организациями как такового. Так, например, независимый эксперт Ю. Данилов утверждает, что вообще в мире нет примеров успешного развития саморегулирования в сек­торах и на рынках, регулируемых и надзираемых централь­ными банками. В настоящий момент регулятор склонен к формированию на фондовом рынке крупных, подконтроль­ных ему монополистических структур (центральный депо­зитарий, единственная крупная биржа - ОАО Московская биржа и др.), к каковым в исследуемой редакции пред­стоит причислить и саморегулируемые организации (при пороговом значении минимального количества членов в 26% таковых может быть не более трех по одному виду де­ятельности). Это ставит под сомнение само понятие «само­регулируемая организация» для фондового рынка. В связи с этим следует согласиться с мнением председателя совета директоров Российской Торговой Системы, являющейся крупнейшей электронной торговой площадкой российско­го рынка корпоративных ценных бумаг, Анатолием Гаври­ленко о том, что подобную организацию не следует назы­вать саморегулируемой организацией, потому что если она самостоятельно ничего не регулирует, а только исполняет поручения Центробанка, то такая структура является его агентом регулирования и надзора.

Как представляется, сочетание обязательного членства в саморегулируемой организации, определения Банком России содержания стандартов саморегулируемой орга­низации и делегирования по усмотрению Банка России отдельным саморегулируемым организациям дополни­тельных полномочий может привести к чрезмерной адми­нистративно-юрисдикционной нагрузке на финансовый рынок не только со стороны Банка России, но и со стороны самих саморегулируемых организаций, борющихся за пра­ва «избранных», и ляжет тяжелым бременем на професси­ональных участников.

Таким образом, с одной стороны, вступление в силу Фе­дерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируе­мых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является актуальным, учитывая необходимость приведения в соответствие с существующими реалиями не­малое количество устаревших положений законодательства, а с другой, резюмируя отзывы профессионального сообщества по представленному вопросу, необходим пересмотр и уточне­ние некоторых норм указанного закона с обязательным учетом мнения профессиональных участников в сфере финансового рынка.

ТАРАНОВ Игорь Евгеньевич
аспирант кафедры административного права и административного процесса Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации