А что же это были за методы, которыми так искусно пользовался Н.П. Карадже-Искров? На этот вопрос автор рецензии предпочел не отвечать и не освещать их, сделав лишь заключительный вывод о том, что в такой контрреволюционной клевете на советское государство и коммунистическую партию фашистский автор целиком повторяет клевету злейших врагов трудящихся троцкистов-зиновьевцев.

Нежелание рецензента вдаваться в детальный и объективный анализ изложенных Н.П. Карадже-Искровым положений о советских профсоюзах, на наш взгляд, легко объяснимо тем фактом, что ученый в своих взглядах основывался исключительно на советском законодательстве, а также на отдельных положениях работ тех авторов, которые не были отнесены «официальной» наукой к категории неблагонадежных. В связи с этим сделанные Н.П. Карадже-Искровым выводы едва ли можно было бы опровергнуть, поскольку такое опровержение, в конце концов, привело бы ни к чему иному, как к необходимости признать полную обоснованность его позиции. Иными словами, Н.П. Карадже-Искров в своей статье сделал попытку, в отличие от большинства, если не всех своих современников, провести идеологически незаангажированное исследование вопросов правового положения профсоюзов, которое не противоречило бы официальной идеологии, проанализировать указанную проблему с позиции ученого, не вовлеченного в процесс идеологической обработки масс, стоящего над ним и не имеющего с ним ничего общего. И, по нашему мнению, Н.П. Карадже-Искрову это удалось. Внимательное изучение его статьи доказывает, что он не был ученым-революционером, стремящимся во чтобы то ни стало найти противоречия между законодательством и реальной жизнью и призывающим к их немедленному устранению. В его статье этого не было. Он видел своим заданием лишь объективное и максимально сдержанное с точки зрения человеческих эмоций, а также полностью нейтральное с политических позиций исследование административно-правовых институтов, то есть такое, которое, по сути, могло быть проведено только в демократическом и правовом государстве. В связи с этим мы в очередной раз не можем не восхититься тем мужеством и тем самопожертвованием во имя Науки, которое так ярко продемонстрировал Н.П. Карадже-Искров не только в данной статье, но, пожалуй, и во всех иных своих работах.

Что же касается изложенных Н.П. Карадже-Искровым мыслей касательно правового положения профсоюзов в СССР, то нам бы хотелось кратко остановиться на тех из них, которые являются наиболее ценными с практической и научной точек зрения.

Профсоюзы как таковые и профсоюзное движение в целом было чрезвычайно важным вопросом для советской власти, сыграв немаловажную роль в процессе установления и закрепления советской государственности, а раз так, то и правовое положение профсоюзов в СССР, по мнению Н.П. Карадже-Искрова, было своеобразным в сравнении с западным правом. Все это обусловило принятие значительного количества нормативных актов, полностью или частично призванных регулировать их правовой статус. На основании анализа таких актов Н.П. Карадже-Искровым были сделаны следующие выводы: система профсоюзов, как и система государственных органов коммунистической партии базируется на одном и том же принципе – демократического централизма, который характеризуется следующим образом: высшие органы избираются низшими органами; распоряжения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих; профсоюзы организованы в соответствии с принципом «одно предприятие – отдельный профсоюз». Все работники предприятия или организации входят в состав того профсоюза, который соответствует специализации предприятия или организации. В каждой отрасли производства образовывается только один профсоюз; профсоюзы наделяются статусом юридического лица; профсоюзы получают финансовые средства: 1) за счет членских взносов, которые составляют 1% от заработной платы; 2) за счет взносов работодателей, направляемых производственным советам; профсоюзы наделяются очень обширным перечнем функций. Кроме представления интересов работающих во время заключения коллективного договора, урегулирования споров и т. д. они также согласно ст. 158 Кодекса законов о труде принимают участие в организации и регулировании народного хозяйства. Кроме того, профсоюзам переданы также и функции охраны труда.

Сделанные выводы, как уже было указано выше, основывались исключительно на положениях нормативных актов, действовавших в СССР в 20-х–30-х годах прошлого столетия, и поэтому они не могли и не должны были стать предметом упреков Н.П. Карадже-Искрова, однако стали, где главным камнем преткновения был вопрос о правовой природе профсоюзов. Рассуждая на этому тему, Н.П. Карадже-Искров, по-видимому, предполагал, что она может вызвать острую дискуссию, поэтому свой анализ он начал с рассмотрения аргументов, к которым апеллировали советские ученные, высказываясь, в большинстве своем, за публично-правовой характер деятельности профсоюзов, рассматривая их как опору диктатуры пролетариата. Так, в частности, речь шла о том, что профсоюзы участвуют в государственном управлении, на что Н.П. Карадже-Искров говорил, что в данном процессе задействованы и частные лица посредством выборов своих представителей в органы власти. На замечание о том, что профсоюзам принадлежат определенные права в сфере управления предприятиями и в урегулировании споров, автор указывал, что подобные права есть также и у работодателя, который может быть и частным лицом. Не соглашался Н.П. Карадже-Искров и с идей, что публично-правовая природа профсоюзов определяется их участием в заключении коллективного договора, поскольку последний очень часто рассматривался в качестве частноправового договора, а к тому же мог быть подписан и работодателем, который не всегда относился к уровню государственного органа. Не находила у ученого поддержки также и теория о том, что передача функций народного комиссариата юстиции профсоюзам преобразовывает их в субъектов публичного права. В связи с этим Н.П. Карадже-Искров говорил, что в западном праве также имеет место передача публичных функций для исполнения частным лицам, что, по-видимому, в целом не изменило их правовой природы.

В качестве итога данных рассуждений Н.П. Карадже-Искров привел ряд аргументов, которые, по его мнению, говорили в пользу частноправовой природы профсоюзов, а именно: ни законодатель, ни судебная практика не называли профсоюзы государственной организацией, что не позволяло рассматривать их в качестве государственного звена; профсоюзы не были наделены принудительными полномочиями, что соответствовало бы публичному праву; было бы очень неестественным так плотно регулировать правом деятельность публичных юридических лиц и ставить их под такой же ограниченный государственный контроль, как и иные частноправовые союзы; заданием публичных юридических лиц является осуществление публичного управления. Однако одной из форм деятельности профсоюзов является забастовка. Но неужели может быть так, спрашивает Н.П. Карадже-Искров, чтобы забастовка была отнесена к формам государственной управленческой деятельности?

На основании таких рассуждений ученый пришел к выводу, что профсоюзы представляли собой частные привилегированные (общественно полезные) организации, или так называемые обобществленные организации. Вместе с этим такое заключение, на наш взгляд, не означает, что Н.П. Карадже-Искров пытался провести параллели между советскими профсоюзами и, как говорилось в рецензии, фашистскими корпорациями итальянского образца и органами «трудового фронта» гитлеровского типа. Для ученого – в данном случае а это четко вытекает из его статьи – было важно определиться с правовой природой профсоюзов лишь для того, чтобы ответить на вопрос о возможности или невозможности применения норм гражданского и (или) публичного (административного) права и границах такого применения для регулирования их деятельности.

Подытоживая изложенное выше, нетрудно заметить и понять, что анализируемая рецензия представляла собой ярчайший пример жесточайшего и очень эффективного способа уничтожения советскими номенклатурщиками дореволюционной и послереволюционной интеллигенции. Этот способ, замешанный на сфабрикованных и безосновательных, а очень часто и полностью абсурдных обвинениях, не предполагал, да и не допускал использования никаких способов защиты. Каждый, в отношении кого он был применен, был обречен. Обречен был и Н.П. Карадже-Искров, виднейший ученый и интеллектуал первой половины ХХ ст., которому никто и никогда не дал возможности оправдаться, защитить себя от чудовищных обвинений в искажении советской действительности, к анализу которой он подходил, как мы убедились выше, не с антисоветскими настроениями, а исключительно лишь с позиции научной истины.

Новый взгляд на старую статью

Анализ научного наследия Н.П. Карадже-Искрова, безусловно, не может быть ограничен лишь опровержением рассмотренной выше рецензии, поскольку статья ученого содержит в себе ряд чрезвычайно интересных научных положений и выводов, которые, как уже отмечалось выше, остались неизвестными для широкой научной общественности.

В первую очередь остановимся на внутренней структуре статьи. Она состоит из четырех основных частей, три первые из которых можно отнести к общей части административного права, а последнюю – к особенной, поскольку она посвящена рассмотрению вопросов правового регулирования отдельных отраслей управления (религия, право передвижения и паспортизация, пресса и зрелища, союзы и собрания, социальное страхование, социальное обеспечение, жилищное дело, народное образование, управление экономикой). Сравнивая данную статью с монографией Н.П. Карадже-Искрова «Новейшая эволюция административного права», можно сделать вывод, что она стала определенным продолжением названной работы, вместив в себя как новые аспекты, так и углубив ранее поднятые автором вопросы.

Изложение материала начинается со вступления, в рамках которого Н.П. Карадже-Искров раскрывает исторические аспекты становления административного права в России и Советском Союзе начиная с 1917 г., а также рассматривает отношения, которые возникают между исполнительной властью и властью законодательной, а также исполнительной и судебной по действующему советскому праву.

Вторая часть статьи была посвящена рассмотрению основ организации управления, где автором анализировались следующие вопросы: общая система органов власти – центральные органы управления, местные органы управления и публичные учреждения; общеполезные организации, в частности коммунистическая партия и колхозы, а также профсоюзы; служебное право; чрезвычайное положение и субъективные публичные права и обязанности отдельных лиц.

Внимательное изучение работы Н.П. Карадже-Искрова показывает, что он сделал попытку не только проанализировать действующее в названных сферах советское законодательство, а и сравнить его с западным правом, а также научными теориями, изложенными на страницах иностранной литературы. Результатом такого многовекторного подхода к изучению организации советского управления стали достаточно интересные выводы. Так, например, рассматривая систему органов управления, Н.П. Карадже-Искров пришел к выводу, что отношения между вышестоящими и нижестоящими органами в советском государстве являлись в высшей степени своеобразными, поскольку они были построены на принципе демократического централизма. К характерным признакам демократического централизма ученый относил следующие: все органы избираются; распоряжения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих; избираемые органы обязаны систематически информировать своих избирателей о своей деятельности. На основании этого Н.П. Карадже-Искров пришел к мысли, что советское законодательство не проводит никакого противопоставления между правительственными органами и органами самоуправления, то есть, по его мнению, на местном уровне собственные дела органов самоуправления полностью охватывались государственным управлением. Говоря современным языком, автор подводил читателей к мысли об отсутствии в СССР предпосылок для становления и развития местного самоуправления, как необходимого элемента правовой государственности.

Наряду с анализом правового статуса общеизвестных субъектов административного права, т. е. органов государственного управления, Н.П. Карадже-Искров коснулся и правового положения так называемых публичных учреждений, место и роль которых в системе субъектов административного права, по нашему мнению, и до сегодняшнего дня остаются изученными далеко не полностью. В частности, ученый предлагал различать два вида публичных учреждений: управляющие и хозяйствующие. Оба вида учреждений, по его мнению, осуществляли определенную часть публичного управления: первые исполняли сугубо административные задания, связанные с милицейской деятельностью, развитием культуры или управлением в сфере экономики, тогда как последние занимались профессиональной хозяйственной деятельностью, называясь государственными предприятиями или хозяйственными организациями и даже хозяйственными органами. При этом они подчинялись соответствующим народным комиссариатам, местным исполнительным комитетам или другим органам управления, а их отношения с названными субъектами носили публично-правовой характер.

Как мы видим, Н.П. Карадже-Искров сделал попытку обозначить место юридических лиц публичного права в системе субъектов советского административного права, однако, как известно, она (попытка) не нашла поддержки в советской науке. Вместе с этим отметим, что институт юридических лиц публичного права является принципиально важным для современного административного права, стремящегося к кардинальному изменению предмета своего регулирования. Возникновение огромного количества публично-сервисных отношений как вида административно-правовых отношений в обязательном порядке предполагает и уточнение круга субъектов, между которыми такие отношения могут возникать. И одним из таких субъектов как раз и являются юридические лица публичного права, правовой статус которых, к сожалению, стал предметом рассмотрения далеко не всех учебников и монографий по административному праву. Однако эта, казалась бы, сугубо научная проблема, например, в Украине в последнее время приобрела чисто практический характер. В данном случае речь идет о том, что украинские административные суды зачастую отказываются рассматривать правовые споры, возникшие между юридическими лицами публичного права и гражданами, мотивируя свой отказ тем, что такие правоотношения, по их мнению, не являются публично-правовыми. Подобная позиция представителей судебной власти может быть объяснена не иначе как тем, что некоторым судьям просто не хватает знаний о системе субъектов административного права, а ученые, в свою очередь, не спешат им такие знания предоставить.

Не менее интересными для современной правовой науки представляются и те положения статьи Н.П. Карадже-Искрова, которые посвящены вопросам государственной службы. Их ценность, по нашему мнению, связана с тем, что они помогают понять процессы становления и развития отечественного института государственной службы. Как известно, на сегодняшний день в научной литературе продолжают вестись дискуссии о правовой природе института государственной службы. Однако они, на наш взгляд, во многом обусловлены тем, что их авторы не всегда обращаются к изучению первооснов правового регулирования советской государственной службы. В советском государстве исторически сложилось так, что государственная служба считалась лишь одним из подвидов трудовой деятельности, который, наряду с иными видами, регулировался Кодексом законов о труде. Об этом, в частности, как раз и писал Н.П. Карадже-Искров, отмечая в своей статье, что советское служебное право не является обособленной частью публичного права, как это имеет место в западных странах, а является частью общего трудового права. Наряду с этим ученый показал в своей работе и формирование понятия «должностное лицо», которое, по его мнению, было трехаспектным: 1) охватывало собой всех лиц, работающих по найму в организациях обобществленного сектора (рабочих и служащих); 2) охватывало только служащих организаций обобществленного сектора; 3) касалось только служащих публично-правовых юридических лиц. Из этого понятия исключались все лица, работающие по найму в некоммерческих организациях, и рабочие публичных юридических лиц.

Таким образом, как мы видим, проблема отсутствия в современной правовой науке и законодательстве четкого определения понятия «должностное лицо» тесно связана с историческими особенностями его становления, а именно попыткой разместить публично-правовой институт государственной службы в рамках трудового права. Иными словами, заданием сегодняшнего дня является освобождение института государственной службы от частноправовых наслоений, появившихся на нем, как вытекает в том числе и из статьи Н.П. Карадже-Искрова, вследствие искусственной политики государственных деятелей и представителей советской правовой науки.

Третья часть статьи Н.П. Карадже-Искрова охватывала собой вопросы правового контроля над администрацией, а именно проблемы административного контроля, административной жалобы и административного иска, а также материальной ответственности должностных лиц и публично-правовой компенсации. Наибольший интерес, на наш взгляд, представляют поднятые автором вопросы материальной ответственности должностных лиц и публично-правовой компенсации, поскольку после Н.П. Карадже-Искрова они, фактически, более не рассматривались на страницах научной литературы по административному праву. К анализу названного института автор подошел с трех позиций: позиции личной ответственности виновного должностного лица; позиции ответственности публичной власти за незаконные действия ее должностных лиц; позиции ответственности государства за вред, наступивший в результате правомерного исполнения его функций. Изучение достаточного количества нормативных актов, материалов судебной практики позволило Н.П. Карадже-Искрову сделать следующие выводы: «Для личной ответственности за причиненный вред у нас не предусмотрено никаких специальных правил, также как нет и препятствий (административных гарантий, предварительных решений, возбуждений споров о подведомственности) для ее наступления. Порядок ее наступления регулируется нормами частного права… Основополагающее значение для вопроса имущественной ответственности публичной власти за незаконные действия ее должностных лиц имеет ст. 407 Гражданского кодекса РСФСР… Имущественная ответственность государства за законно причиненный вред урегулирована только в специальных законах, не получив при этом никакой общей регламентации…». Касательно последнего аспекта Н.П. Карадже-Искров, в частности, говорил, что отсутствие обобщенных правил свидетельствует и об отсутствии всеобщего советского правового института возмещения ущерба, причиненного законными действиями государственной власти. Этот институт, по его мнению, должен был представлять собой дальнейшее развитие принципа неприкосновенности собственности, но поскольку советская система возникла на основе безвозмездной экспроприации имущества частных лиц, то частная собственность едва ли могла, по его справедливому замечанию, претендовать на серьезную защиту со стороны советских законов.

Заканчивая анализ научного наследия Н.П. Карадже-Искрова, изложенного в статье «Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Rusland) seit 1917» (Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.), хочется еще раз отметить тот факт, что данная робота стала последним, по сути монографическим, произведением, которое было написано вне строгих рамок советской правовой науки 30-х годов. Н.П. Карадже-Искров предложил читателям свой взгляд на ряд интереснейших институтов административного права, многие из которых и по сегодняшний день, вследствие гонений истинных представителей научной интеллигенции (А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, О.Ф. Евтихиева, Н.П. Карадже-Искрова и др.), остались надлежащим образом не изученными и не понятыми. Реалии сегодняшнего дня, к счастью, позволяют нам обратиться к работам незаслуженно забытых ученных, и, как следствие, продолжить разработку тех вопросов, которые предопределили их трагическую судьбу, однако для этого, по нашему глубокому убеждению, прежде необходимо поднять на принципиально иной уровень изучение истории отечественной науки административного права и административного законодательства.

Административное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале №  7 (62) 2013

Создание сайтов является одним из самых востребованных направлений нашей деятельности. Это неудивительно, ведь сайт – лицо любого предприятия. Создание сайтов вся подробная информация на сайте http://gomelsoft.com