Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Международное право Особенности правового обеспечения и правового регулирования деятельности международных организаций интеграционного типа

Особенности правового обеспечения и правового регулирования деятельности международных организаций интеграционного типа

Интеграционные процессы продолжают привлекать ис­следователей международных отношений своей популярно­стью и беспрецедентной для современного мира широтой рас­пространения. Это обусловлено, прежде всего, объективным характером их существования и реальными изменениями в области экономики, политики и, безусловно, права. Между­народные организации приобретают новые черты в сфере полномочий, и компетенции, что позволяет говорить об их интеграционном характере не только по формальному при­знаку наличия интеграционных отношений, но и социально­му значению.

Применительно к Евразийскому экономическому союзу, следует отметить, что он также квалифицируется как инте­грационная организация, что, кстати, прямо закреплено в до­говоре о Евразийском экономическом союзе. Исследователи предпринимают многочисленные попытки охарактеризовать деятельность этой организации в сфере экономики и поли­тики, определенные сложности вызывают и правовые аспек­ты деятельности подобных субъектов, что касается не только компетенции, но и статуса самой организации. Признаки, вы­деляемые политологами, часто расходятся с определениями, правоведов, что предопределяет необходимость разрешения сложившихся противоречий.

На настоящем этапе крайне важно выявить и проанали­зировать правовые аспекты интеграционные преобразований субъектов международных отношений. Это обусловлено от­сутствием детальных исследований изменения статуса права, на фоне интеграционных процессов. Важно определиться, изменяется ли статус, природа, признаки и иные характери­стики правовых норм в условиях интеграции. Необходимо соотнести понятия признаки «интеграционности» и «над­национальности», столь популярные среди исследователей, применительно к правовым системам международных орга­низаций.

Первоначально следует отметить, что интеграционные процессы становятся частью глобализационного порядка, в условиях коренных изменений международных отношений. Глобализация остается предметом нескончаемых дискуссий, однако на фоне научных споров и диспутов, объективность протекающих процессов очевидна. Бесспорно, реалии современного правопорядка требуют оценки, а порой и пере­смотра устоявшихся взглядов, на международное право. Но в таких условиях следует остерегаться «фанатизма», присущего политологической и публицистической сферам. Правоведы должны избегать скоропостижных выводов поддаваясь веяни­ям обстановки.

Все чаще право международных организаций интеграци­онного характера, также именуют «интеграционным», а порой наднациональным, ставя его как самостоятельный элемент в ряду с международным и внутригосударственным. Этой прак­тики не избегают и органы упомянутых организаций, а порой и органы государственной власти их государств-членов. Так, например, суд Евразийского экономического союза, использу­ет термин «наднациональное интеграционное право», однако в актах суда не раскрывается позиция относительно содержа­ния этого понятия, что на наш взгляд крайне важно.

Исторически, так сложилось, что источником межгосу­дарственной интеграции становились экономическая сфера взаимодействия государств, и это находит подтверждение в процессе формирования Европейского союза, преобразован­ного из Европейского объединения угля и стали, взаимодей­ствие в экономической сфере становится отправной «вехой» в процессе создания Евразийского экономического союза. Это обусловлено, прежде всего, характерной гибкостью, и одно­временно широтой плоскости субъектного взаимодействия. По утверждению ряда авторов «существование интеграцион­ного права в качестве особого юридического феномена при­знано сегодня как в российской юридической науке, так и в зарубежной».

Исследователи часто определяют интеграционное право - юридическим средством, механизмом правового регули­рования общественных отношений в процессах интеграции, проходящих в разных районах нашей планеты, и в конечном смысле - средством осуществления глобализации. Руковод­ствуясь подобным подходом, элементы интеграционности можно обнаружить практически в любой международной ор­ганизации, а нормы направленные на унификацию правового регулирования между государствами-членами, вполне можно охарактеризовать как интеграционное право. При этом ис­пользование самого термина далеко не все авторы восприни­мают с оптимизмом. Примечательно, что судья Суда ЕАЭС К. А. Чайка в статье «Актуальные вопросы права интеграци­онного образования и конституционного права государств - членов», избегает термина интеграционное право, а говорит о праве интеграционного образования, при этом речь не идет о формировании некоего нового уровня правового регулиро­вания, ситуация рассматривается в рамках двухуровневой мо­дели.

Неоднозначна в науке и позиция относительно опреде­ления статуса интеграционного права. Есть мнение, что «ин­теграционное право выступает в качестве межотраслевого комплекса юридических норм, относящихся к разным отрас­лям и правовым институтам». Примечательно, что авторы, раскрывающие понятие интеграционного права, стараются в большинстве своем избегать его квалификации как право­вой системы, используя термины «межотраслевой комплекс» или «синтетическая правовая сфера». Что в действительности весьма логично и обоснованно, поскольку, признавая за инте­грационным правом статус правовой системы, придется раз­решить ряд весьма противоречивых нюансов, как например, основу формирования системы права, как комплекса норм, со­ставляющей «стержень» правовой системы. В случае с теори­ей международных организаций все довольно просто, нормы международного права составляют систему права, которая в совокупности с правоприменительной практикой субъекта­ми и правоотношениями формирует динамичную правовую систему, которая отражает сферу правового бытия междуна­родной организации. В этом случае все подчинено логике и с позиции публично-правового образования в юрисдикции ко­торого действует право международной организации. Приме­нительно к интеграционному праву все становится куда более запутанным, ведь необходимо определить под юрисдикцией какого публично-правового образования находится «система интеграционного права», и если принять во внимание что ин- теграционность есть свойство международной организации, связанной характером сфер правового регулирования, то не­избежно приходим к выводу о том, что интеграционное право формируется в юрисдикционном пространстве международ­ной организации? Тогда какие критерии станут основопола­гающими для разграничения интеграционного права и права международной организации. Справедливости ради отметим, что отдельные авторы придерживаются автономности и само­стоятельности интеграционного права как правовой системы. На наш взгляд говорить об интеграции в подобном контексте можно, если приять за истину тот факт, что термин «интегра­ционное право» означает не автономный правовой феномен, а признак, характеризующий право соответствующей междуна­родной организации.

Весьма логично утверждать, что интеграционное право может зарождаться внутри международного публичного пра­ва. Однако, каков его дальнейший путь развития. Исследова­тели полагают, что «в процессе дальнейшего развития может продолжать оставаться в его рамках, но может трансформиро­ваться в самостоятельный вид правовых систем». Если это так, то необходимо признать, что отделяясь от международного права и не сливаясь полностью с правом внутригосударствен­ным, интеграционное право должно порождать новый уро­вень правового регулирования общественных отношений. Что современными реалиями никак не подтверждается, поскольку придется выделить и новый вид самих общественных отноше­ний, отличительный характер правовых норм, особый пред­мет правового регулирования. Но на эти вопросы пока не уда­ется найти ответов, ибо известно только два уровня правового регулирования: международный и внутригосударственный, которые динамично сближаются главным образом благодаря интеграционному праву, что наталкивает на мысль, о новых формах взаимопроникновения, и тенденциозности правоот­ношений, а не о порождении некой новой правовой сущности.

Рассмотрим ситуацию вокруг вопроса применения термина «наднациональность». Примечательно, что, право­применители все чаще обращаются к использованию этого термина, применяя его к нормам права и правовым актам, причем наблюдается это не только по отношению к между­народному уровню правового регулирования, но и к нацио­нальной практике. Не избегает употребления данной терми­нологии и Конституционный суд Российской Федерации. Так, например, в постановлении от 16.07.2015 г. № 22-П говорится о «наднациональных актах». Хотя конституционный суд ни в одном из документов не дает разъяснений о содержании это­го понятия, или о том, что он под этим термином понимает, есть ли разграничения с международными правовыми акта­ми. «Наднациональность» применяется и к характеристике органов, например, говоря о международных судебных орга­нах. При этом весьма интересно, как в тексте одного документа Европейский суд по правам человека может именоваться как «межгосударственный субсидиарный судебный орган» и одно­временно как «наднациональный орган». При этом контекст применения терминологии не дает возможности раскрыть со­держания понятий. В указанном постановлении речь идет о том, что «особое внимание наднациональных органов к базо­вым элементам этой конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также гарантирующие эти права нормы об основах конституционного строя, позволит снизить вероятность кон­фликта между национальным и наднациональным правом, что, в свою очередь, во многом будет определять - при сохра­нении конституционного суверенитета государств...». Право­применитель вновь сталкивается с понятием наднациональ­ного права, и остается непонятным, есть ли различие между его нормами и международным правом. Видимо, речь долж­на идти о праве международных организаций, которые часто именуют наднациональными в силу специфики их компетен­ции, однако необходимо акцентировать внимание на том, что в случае использования такого подхода, есть необходимость сделать оговорку, что на природу и качественные характери­стики права это не влияет. Подтверждением сказанного может быть позиция конституционного суда, о наличии в судебной практике проблемы соотношения национального и между­народного права (прежде всего, европейской конвенционной юрисдикции).

Если внутригосударственные органы используют рас­сматриваемый термин применительно к праву гораздо реже, нежели к институтам, то на уровне международных органи­заций использование осуществляется гораздо «смелее». Так, Суд Евразийского экономического союза прямо говорит о праве организации как о «наднациональном интеграционном праве», что на наш взгляд вызывает больше вопросов, неже­ли ответов, поскольку ни суд, ни сама организация не вырабо­тала понятия наднационального права или интеграционного права. Отметим, что и в учредительных документах Евразий­ского экономического союза не говорится ни слова о надна­циональном праве, или о праве интеграционном. В Договоре о Евразийском экономическом союзе речь идет о наднацио­нальной компетенции и о наднациональном органе (См. ст. 38,103 Договора), хотя эти понятия также не раскрываются, но не о праве. Сам Евразийский экономический союз, буду­чи международной организацией, что конституировано в его учредительных документах (ч. 2 ст. 1 Договора), не определил до настоящего времени свое право как интеграционное. Кроме того, такого понятия нет в числе закрепленных в международ­ных правовых актах.

Следует обратить внимание и на применение рассма­триваемого термина к субъектам международных правоотно­шений. В теории все настойчивее продолжают говорить, что расширение глобализационных связей приводит к возникно­вению международных организаций нового типа - не межпра­вительственных, а наднациональных. Примерами такого рода организаций могут выступать и Евразийский экономический союз, и ВТО и Европейский союз. Не теряет популярности мнение о том, что Европейский союз обладает качественным своеобразием, отличающим его от классических международ­ных организаций. И суть отличительных черт состоит в том, что этот субъект обладает наднациональным характером ком­петенции, который придает функции публичной власти его органам.

Основное отличие указанных организаций состоит в том, что они делегируют полномочия, которые считались традици­онно суверенной компетенцией государств, при этом вопрос о качестве и значимости передаваемых функций - это «водо­раздел, отличающий межправительственную организацию от наднациональной». Однако описанные подходы не могут ответить на два весьма существенных вопроса, а именно - ка­ким образом определить ту границу, за пределами которой заканчивается передача суверенных полномочий межправи­тельственным организациям, и начинается наднациональная компетенция; и каковы существенные отличия этих субъектов с позиции права, а именно статуса норм, создаваемых органи­зацией, и правового статуса самого субъекта.

Политическая интеграция подразумевает функциони­рование наднациональных (надгосударственных) органов. Также политическая интеграция может связываться и с соз­данием в рамках надгосударственных организаций «интегра­ционных парламентов», которые предлагается наделять функциями аналогичными государственным парламентам. Это связывается со способом избрания членов этого парламента, в частности самим населением государств-членов. При этом крайне сложно утверждать, способствует ли это формирова­нию политической воли надгосударственного уровня, само­стоятельной относительно воли государств. Это обусловлено особенностью функционирования права, имеющего между­народную природу. Политические аспекты эффективности права выражаются в необходимости придания нормам обя­зательного характера. Что вызывает известные сложности, связанные с механизмом правотворчества на международном уровне правового регулирования. По мнению ряда авторов, сложившуюся ситуацию можно преодолеть благодаря функ­ционированию судебных органов организации, которые дела­ют «делают право живым», интеграционное право становит­ся реально работающим, что поддерживается авторитетом, законной силой решения, и правосудием. Однако органы правосудия ограничены определенными юрисдикционными рамками как по отношению к внутригосударственному праву так и международному обычному праву.

Исследователи, обосновывая свою позицию, в качестве аргумента наднациональной самостоятельности ЕАЭС приво­дят статьи 1 и 7 Договора о Евразийском экономическом сою­зе, которые предусматривают возможность Союза заключать международные договоры, а также самостоятельно сотрудни­чать с иными государствами и международными организациями. Однако анализ обозначенных статей позволяет сделать весьма любопытный вывод о том, что это самостоятельное сотрудничество возможно только при наличии компетенции оговоренной международным договором, а также при усло­вии выполнения государствами-членами необходимых вну­тригосударственных процедур.

Раскрывая признаки наднациональности, исследователи неизменно приходят к «классическому» выводу о том, что над­национальность проявляется в передаче суверенных полно­мочий «международному интегративному объединению». В чем и проявляется отличительная особенность наднациональ­ного образования от классической международной организа­ции, а именно в передаче международному институту неко­торых полномочий в отношении физических и юридических лиц и делегировании отдельной компетенции по ведению международных отношений между государствами-членами организации.

В литературе популярно мнение о том, что современные государства часто подпадают под чье либо влияние, принцип суверенитета далек от абсолютного, и потому полностью суве­ренных государств крайне мало. Однако в отношении оценки подобного рода утверждений стоит быть весьма осторожным. Дело в том, что у современных государств суверенитет ничьей вышестоящей политической волей не ограничивается, каждое государство, которое делегирует свои, пусть и суверенные пол­номочия другим субъектам, в частности международным ор­ганизациям, делают это добровольно и именно в том объеме, в котором они считают это целесообразным и допустимым. Кроме того, обязать со стороны организации принять эти ус­ловия, не возможно. Практически хрестоматийным остается пример с Великобританией в составе Европейского союза, ко­торая отказалась войти в зону «евро», и таможенную зону, а в конечном счете приняла решение о выходе из состава органи­зации на референдуме в 2016 году, что подтверждает факт на­личия самостоятельной суверенной воли, которую невозмож­но ограничить политическими инструментами, а правовое обеспечение ограничения на международном уровне остается не выработанным. Эта ситуация, прежде всего, предопреде­лена согласованием воли государств, как основного факто­ра формирования политических решений, и создания норм международного права, и факт делегирования полномочий, тоже есть проявление воли государства.

В последнее время в международно-правовой науке все чаще фигурирует точка зрения, что именно политическая интеграция породила наднациональное право, которое регу­лирует наряду с международным правом отношения внутри интеграционных объединений. Развивая эту мысль, авторы за­являют, что «наднациональное право занимает как бы проме­жуточное положение между международным правом, регули­рующим внешние отношения государств, а также внутренние и внешние отношения международных организаций, в кото­рых эти государства участвуют, с одной стороны, и националь­ным правом, регулирующим главным образом отношения внутри государств, - с другой». Подобного рода позиция не нова для международно-правовой науки, однако, при оценке подобных выводов необходимо сконцентрировать внимание на вопросе относительно уровней правового регулирования. Классическая правовая наука определила, что существует два уровня, а именно международный, и внутригосударственный, которые отличаются по характеру регулируемых правоот­ношения, процедуре создания правовых норм, а так же по характеру их реализации. И если принимать за истину су­ществование некоего третьего уровня, который «вклинивает­ся» между национальным и международным, то непременно придется выяснить, какими отличительными особенностями он обладает. Порождаемый на международном уровне, субъ­ектами международного права: первичное создается самими государствами-учредителями международной организации, а вторичное, самой организацией в процессе ее деятельно­сти, он не приобретает каких-либо индивидуализирующих особенностей его природы или статуса. Что касается взаи­мосвязи так называемых интеграционных международных организаций и наднационального права, очевидно, что этот терминологический казус необходимо решать изначально на уровне правоведов теоретиков, что обусловлено рядом при­чин. Во-первых, признак интеграционности применительно к международной организации не носит правового характера, а говорит о проникновении регулирующего воздействия государства во внутренние отношения, следовательно, правовые системы, создаваемые такими организациями, и определяют­ся как интеграционные, то есть создаваемые интеграционны­ми международными организациями, не порождая некоего нового правового феномена. Во-вторых, концепция «наднаци­ональности» главным образом применима к международным организациям, которые обладают широкими полномочиями в решении суверенных вопросов государств-членов, их право­вые системы стали именоваться наднациональным правом, при этом наднациональное право также не является принци­пиально новым уровнем правового регулирования, а термино­логически характеризует принадлежность правовой системы к организации, обладающей признаками перечисленными выше. В-третьих, взаимозависимость так называемого над­национального права и интеграционного не может видеться безусловной, это разные признаки, которые могут, но не обя­зательно, сочетаются в международной организации, следова­тельно, говоря об «интеграционном праве», автоматически не подразумевается и не может подразумеваться право наднаци­ональное. Наднациональность связывается с формированием воли на надгосударственном уровне, в то время как интегра­ция с объединительными тенденциями в регулировании об­щественных отношений.

Для современной международно-правовой науки харак­терно, что принципиальных новаций в праве так и не наблю­дается. Хотя этому тезису можно противопоставить услож­нение и изменение характера правоотношений и субъектов международных отношений, деятельность международных организаций действительно приобретает интеграционный ха­рактер. Однако согласиться с утверждением, что это породило новое явление в общественной и правовой жизни, такое как автономное интеграционное право, довольно сложно. Новый тип или вид права должен непременно иметь отличительные особенности в объекте правового регулирования его норм, которые непременно должны привести к отличию правоот­ношений, что, в конечном счете, может дать основания гово­рить о некоем правовом феномене. При анализе правового комплекса, именуемого интеграционным правом, неизбежно приходим к выводу о том, что оно как социальный регулятор находится на международном уровне, субъект правотворче­ства представляет собой международную организацию. Един­ственное отличие этой организации от прочих состоит в объ­еме полномочий, которые она выполняет в различных сферах общественной жизни государств. А это не дает оснований для появления нового правового феномена.

Международная интеграция это неотъемлемый элемент общественной жизни, основная цель межгосударственного общения состоит в том, чтобы с помощью норм более высоко­го порядка урегулировать общественные отношения внутри­государственного характера в той или иной сфере. Именно в этом и проявляется интеграция как феномен или социальное явление, и квалификация ее не должна зависеть от объема сфер общественной жизни, подпадающих под регулирование подобного рода норм. Таким образом, говорить о том, что Ев­ропейский союз, ВТО или Евразийский экономический союз породили принципиально новый правопорядок довольно сложно, но, никоим образом, не стоит отрицать интеграцион- ность как признак правовой системы. Применительно к ука­занным организациям вполне уместно вести речь о масштабе интеграционных процессов, их проникновении в националь­ную сферу, не никак не о качественном изменении порядка правового регулирования и тем более характера норм, или уровня правового регулирования.

ШМАКОВ Роман Валерьевич
старший преподаватель кафедры Государственного, муниципального права и управления Коломенского института (филиала) Московского политехнического университета



   

Бесплатная горячая линия 24/7

Тел. 8-800-350-23-69 (доб. 192)

Звонок по РФ бесплатный!


Бесплатная горячая линия 24/7

Тел. 8-800-350-23-69 (доб. 192)
Звонок по РФ бесплатный (все регионы)!