Интеграционные процессы продолжают привлекать исследователей международных отношений своей популярностью и беспрецедентной для современного мира широтой распространения. Это обусловлено, прежде всего, объективным характером их существования и реальными изменениями в области экономики, политики и, безусловно, права. Международные организации приобретают новые черты в сфере полномочий, и компетенции, что позволяет говорить об их интеграционном характере не только по формальному признаку наличия интеграционных отношений, но и социальному значению.
Применительно к Евразийскому экономическому союзу, следует отметить, что он также квалифицируется как интеграционная организация, что, кстати, прямо закреплено в договоре о Евразийском экономическом союзе. Исследователи предпринимают многочисленные попытки охарактеризовать деятельность этой организации в сфере экономики и политики, определенные сложности вызывают и правовые аспекты деятельности подобных субъектов, что касается не только компетенции, но и статуса самой организации. Признаки, выделяемые политологами, часто расходятся с определениями, правоведов, что предопределяет необходимость разрешения сложившихся противоречий.
На настоящем этапе крайне важно выявить и проанализировать правовые аспекты интеграционные преобразований субъектов международных отношений. Это обусловлено отсутствием детальных исследований изменения статуса права, на фоне интеграционных процессов. Важно определиться, изменяется ли статус, природа, признаки и иные характеристики правовых норм в условиях интеграции. Необходимо соотнести понятия признаки «интеграционности» и «наднациональности», столь популярные среди исследователей, применительно к правовым системам международных организаций.
Первоначально следует отметить, что интеграционные процессы становятся частью глобализационного порядка, в условиях коренных изменений международных отношений. Глобализация остается предметом нескончаемых дискуссий, однако на фоне научных споров и диспутов, объективность протекающих процессов очевидна. Бесспорно, реалии современного правопорядка требуют оценки, а порой и пересмотра устоявшихся взглядов, на международное право. Но в таких условиях следует остерегаться «фанатизма», присущего политологической и публицистической сферам. Правоведы должны избегать скоропостижных выводов поддаваясь веяниям обстановки.
Все чаще право международных организаций интеграционного характера, также именуют «интеграционным», а порой наднациональным, ставя его как самостоятельный элемент в ряду с международным и внутригосударственным. Этой практики не избегают и органы упомянутых организаций, а порой и органы государственной власти их государств-членов. Так, например, суд Евразийского экономического союза, использует термин «наднациональное интеграционное право», однако в актах суда не раскрывается позиция относительно содержания этого понятия, что на наш взгляд крайне важно.
Исторически, так сложилось, что источником межгосударственной интеграции становились экономическая сфера взаимодействия государств, и это находит подтверждение в процессе формирования Европейского союза, преобразованного из Европейского объединения угля и стали, взаимодействие в экономической сфере становится отправной «вехой» в процессе создания Евразийского экономического союза. Это обусловлено, прежде всего, характерной гибкостью, и одновременно широтой плоскости субъектного взаимодействия. По утверждению ряда авторов «существование интеграционного права в качестве особого юридического феномена признано сегодня как в российской юридической науке, так и в зарубежной».
Исследователи часто определяют интеграционное право - юридическим средством, механизмом правового регулирования общественных отношений в процессах интеграции, проходящих в разных районах нашей планеты, и в конечном смысле - средством осуществления глобализации. Руководствуясь подобным подходом, элементы интеграционности можно обнаружить практически в любой международной организации, а нормы направленные на унификацию правового регулирования между государствами-членами, вполне можно охарактеризовать как интеграционное право. При этом использование самого термина далеко не все авторы воспринимают с оптимизмом. Примечательно, что судья Суда ЕАЭС К. А. Чайка в статье «Актуальные вопросы права интеграционного образования и конституционного права государств - членов», избегает термина интеграционное право, а говорит о праве интеграционного образования, при этом речь не идет о формировании некоего нового уровня правового регулирования, ситуация рассматривается в рамках двухуровневой модели.
Неоднозначна в науке и позиция относительно определения статуса интеграционного права. Есть мнение, что «интеграционное право выступает в качестве межотраслевого комплекса юридических норм, относящихся к разным отраслям и правовым институтам». Примечательно, что авторы, раскрывающие понятие интеграционного права, стараются в большинстве своем избегать его квалификации как правовой системы, используя термины «межотраслевой комплекс» или «синтетическая правовая сфера». Что в действительности весьма логично и обоснованно, поскольку, признавая за интеграционным правом статус правовой системы, придется разрешить ряд весьма противоречивых нюансов, как например, основу формирования системы права, как комплекса норм, составляющей «стержень» правовой системы. В случае с теорией международных организаций все довольно просто, нормы международного права составляют систему права, которая в совокупности с правоприменительной практикой субъектами и правоотношениями формирует динамичную правовую систему, которая отражает сферу правового бытия международной организации. В этом случае все подчинено логике и с позиции публично-правового образования в юрисдикции которого действует право международной организации. Применительно к интеграционному праву все становится куда более запутанным, ведь необходимо определить под юрисдикцией какого публично-правового образования находится «система интеграционного права», и если принять во внимание что ин- теграционность есть свойство международной организации, связанной характером сфер правового регулирования, то неизбежно приходим к выводу о том, что интеграционное право формируется в юрисдикционном пространстве международной организации? Тогда какие критерии станут основополагающими для разграничения интеграционного права и права международной организации. Справедливости ради отметим, что отдельные авторы придерживаются автономности и самостоятельности интеграционного права как правовой системы. На наш взгляд говорить об интеграции в подобном контексте можно, если приять за истину тот факт, что термин «интеграционное право» означает не автономный правовой феномен, а признак, характеризующий право соответствующей международной организации.
Весьма логично утверждать, что интеграционное право может зарождаться внутри международного публичного права. Однако, каков его дальнейший путь развития. Исследователи полагают, что «в процессе дальнейшего развития может продолжать оставаться в его рамках, но может трансформироваться в самостоятельный вид правовых систем». Если это так, то необходимо признать, что отделяясь от международного права и не сливаясь полностью с правом внутригосударственным, интеграционное право должно порождать новый уровень правового регулирования общественных отношений. Что современными реалиями никак не подтверждается, поскольку придется выделить и новый вид самих общественных отношений, отличительный характер правовых норм, особый предмет правового регулирования. Но на эти вопросы пока не удается найти ответов, ибо известно только два уровня правового регулирования: международный и внутригосударственный, которые динамично сближаются главным образом благодаря интеграционному праву, что наталкивает на мысль, о новых формах взаимопроникновения, и тенденциозности правоотношений, а не о порождении некой новой правовой сущности.
Рассмотрим ситуацию вокруг вопроса применения термина «наднациональность». Примечательно, что, правоприменители все чаще обращаются к использованию этого термина, применяя его к нормам права и правовым актам, причем наблюдается это не только по отношению к международному уровню правового регулирования, но и к национальной практике. Не избегает употребления данной терминологии и Конституционный суд Российской Федерации. Так, например, в постановлении от 16.07.2015 г. № 22-П говорится о «наднациональных актах». Хотя конституционный суд ни в одном из документов не дает разъяснений о содержании этого понятия, или о том, что он под этим термином понимает, есть ли разграничения с международными правовыми актами. «Наднациональность» применяется и к характеристике органов, например, говоря о международных судебных органах. При этом весьма интересно, как в тексте одного документа Европейский суд по правам человека может именоваться как «межгосударственный субсидиарный судебный орган» и одновременно как «наднациональный орган». При этом контекст применения терминологии не дает возможности раскрыть содержания понятий. В указанном постановлении речь идет о том, что «особое внимание наднациональных органов к базовым элементам этой конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также гарантирующие эти права нормы об основах конституционного строя, позволит снизить вероятность конфликта между национальным и наднациональным правом, что, в свою очередь, во многом будет определять - при сохранении конституционного суверенитета государств...». Правоприменитель вновь сталкивается с понятием наднационального права, и остается непонятным, есть ли различие между его нормами и международным правом. Видимо, речь должна идти о праве международных организаций, которые часто именуют наднациональными в силу специфики их компетенции, однако необходимо акцентировать внимание на том, что в случае использования такого подхода, есть необходимость сделать оговорку, что на природу и качественные характеристики права это не влияет. Подтверждением сказанного может быть позиция конституционного суда, о наличии в судебной практике проблемы соотношения национального и международного права (прежде всего, европейской конвенционной юрисдикции).
Если внутригосударственные органы используют рассматриваемый термин применительно к праву гораздо реже, нежели к институтам, то на уровне международных организаций использование осуществляется гораздо «смелее». Так, Суд Евразийского экономического союза прямо говорит о праве организации как о «наднациональном интеграционном праве», что на наш взгляд вызывает больше вопросов, нежели ответов, поскольку ни суд, ни сама организация не выработала понятия наднационального права или интеграционного права. Отметим, что и в учредительных документах Евразийского экономического союза не говорится ни слова о наднациональном праве, или о праве интеграционном. В Договоре о Евразийском экономическом союзе речь идет о наднациональной компетенции и о наднациональном органе (См. ст. 38,103 Договора), хотя эти понятия также не раскрываются, но не о праве. Сам Евразийский экономический союз, будучи международной организацией, что конституировано в его учредительных документах (ч. 2 ст. 1 Договора), не определил до настоящего времени свое право как интеграционное. Кроме того, такого понятия нет в числе закрепленных в международных правовых актах.
Следует обратить внимание и на применение рассматриваемого термина к субъектам международных правоотношений. В теории все настойчивее продолжают говорить, что расширение глобализационных связей приводит к возникновению международных организаций нового типа - не межправительственных, а наднациональных. Примерами такого рода организаций могут выступать и Евразийский экономический союз, и ВТО и Европейский союз. Не теряет популярности мнение о том, что Европейский союз обладает качественным своеобразием, отличающим его от классических международных организаций. И суть отличительных черт состоит в том, что этот субъект обладает наднациональным характером компетенции, который придает функции публичной власти его органам.
Основное отличие указанных организаций состоит в том, что они делегируют полномочия, которые считались традиционно суверенной компетенцией государств, при этом вопрос о качестве и значимости передаваемых функций - это «водораздел, отличающий межправительственную организацию от наднациональной». Однако описанные подходы не могут ответить на два весьма существенных вопроса, а именно - каким образом определить ту границу, за пределами которой заканчивается передача суверенных полномочий межправительственным организациям, и начинается наднациональная компетенция; и каковы существенные отличия этих субъектов с позиции права, а именно статуса норм, создаваемых организацией, и правового статуса самого субъекта.
Политическая интеграция подразумевает функционирование наднациональных (надгосударственных) органов. Также политическая интеграция может связываться и с созданием в рамках надгосударственных организаций «интеграционных парламентов», которые предлагается наделять функциями аналогичными государственным парламентам. Это связывается со способом избрания членов этого парламента, в частности самим населением государств-членов. При этом крайне сложно утверждать, способствует ли это формированию политической воли надгосударственного уровня, самостоятельной относительно воли государств. Это обусловлено особенностью функционирования права, имеющего международную природу. Политические аспекты эффективности права выражаются в необходимости придания нормам обязательного характера. Что вызывает известные сложности, связанные с механизмом правотворчества на международном уровне правового регулирования. По мнению ряда авторов, сложившуюся ситуацию можно преодолеть благодаря функционированию судебных органов организации, которые делают «делают право живым», интеграционное право становится реально работающим, что поддерживается авторитетом, законной силой решения, и правосудием. Однако органы правосудия ограничены определенными юрисдикционными рамками как по отношению к внутригосударственному праву так и международному обычному праву.
Исследователи, обосновывая свою позицию, в качестве аргумента наднациональной самостоятельности ЕАЭС приводят статьи 1 и 7 Договора о Евразийском экономическом союзе, которые предусматривают возможность Союза заключать международные договоры, а также самостоятельно сотрудничать с иными государствами и международными организациями. Однако анализ обозначенных статей позволяет сделать весьма любопытный вывод о том, что это самостоятельное сотрудничество возможно только при наличии компетенции оговоренной международным договором, а также при условии выполнения государствами-членами необходимых внутригосударственных процедур.
Раскрывая признаки наднациональности, исследователи неизменно приходят к «классическому» выводу о том, что наднациональность проявляется в передаче суверенных полномочий «международному интегративному объединению». В чем и проявляется отличительная особенность наднационального образования от классической международной организации, а именно в передаче международному институту некоторых полномочий в отношении физических и юридических лиц и делегировании отдельной компетенции по ведению международных отношений между государствами-членами организации.
В литературе популярно мнение о том, что современные государства часто подпадают под чье либо влияние, принцип суверенитета далек от абсолютного, и потому полностью суверенных государств крайне мало. Однако в отношении оценки подобного рода утверждений стоит быть весьма осторожным. Дело в том, что у современных государств суверенитет ничьей вышестоящей политической волей не ограничивается, каждое государство, которое делегирует свои, пусть и суверенные полномочия другим субъектам, в частности международным организациям, делают это добровольно и именно в том объеме, в котором они считают это целесообразным и допустимым. Кроме того, обязать со стороны организации принять эти условия, не возможно. Практически хрестоматийным остается пример с Великобританией в составе Европейского союза, которая отказалась войти в зону «евро», и таможенную зону, а в конечном счете приняла решение о выходе из состава организации на референдуме в 2016 году, что подтверждает факт наличия самостоятельной суверенной воли, которую невозможно ограничить политическими инструментами, а правовое обеспечение ограничения на международном уровне остается не выработанным. Эта ситуация, прежде всего, предопределена согласованием воли государств, как основного фактора формирования политических решений, и создания норм международного права, и факт делегирования полномочий, тоже есть проявление воли государства.
В последнее время в международно-правовой науке все чаще фигурирует точка зрения, что именно политическая интеграция породила наднациональное право, которое регулирует наряду с международным правом отношения внутри интеграционных объединений. Развивая эту мысль, авторы заявляют, что «наднациональное право занимает как бы промежуточное положение между международным правом, регулирующим внешние отношения государств, а также внутренние и внешние отношения международных организаций, в которых эти государства участвуют, с одной стороны, и национальным правом, регулирующим главным образом отношения внутри государств, - с другой». Подобного рода позиция не нова для международно-правовой науки, однако, при оценке подобных выводов необходимо сконцентрировать внимание на вопросе относительно уровней правового регулирования. Классическая правовая наука определила, что существует два уровня, а именно международный, и внутригосударственный, которые отличаются по характеру регулируемых правоотношения, процедуре создания правовых норм, а так же по характеру их реализации. И если принимать за истину существование некоего третьего уровня, который «вклинивается» между национальным и международным, то непременно придется выяснить, какими отличительными особенностями он обладает. Порождаемый на международном уровне, субъектами международного права: первичное создается самими государствами-учредителями международной организации, а вторичное, самой организацией в процессе ее деятельности, он не приобретает каких-либо индивидуализирующих особенностей его природы или статуса. Что касается взаимосвязи так называемых интеграционных международных организаций и наднационального права, очевидно, что этот терминологический казус необходимо решать изначально на уровне правоведов теоретиков, что обусловлено рядом причин. Во-первых, признак интеграционности применительно к международной организации не носит правового характера, а говорит о проникновении регулирующего воздействия государства во внутренние отношения, следовательно, правовые системы, создаваемые такими организациями, и определяются как интеграционные, то есть создаваемые интеграционными международными организациями, не порождая некоего нового правового феномена. Во-вторых, концепция «наднациональности» главным образом применима к международным организациям, которые обладают широкими полномочиями в решении суверенных вопросов государств-членов, их правовые системы стали именоваться наднациональным правом, при этом наднациональное право также не является принципиально новым уровнем правового регулирования, а терминологически характеризует принадлежность правовой системы к организации, обладающей признаками перечисленными выше. В-третьих, взаимозависимость так называемого наднационального права и интеграционного не может видеться безусловной, это разные признаки, которые могут, но не обязательно, сочетаются в международной организации, следовательно, говоря об «интеграционном праве», автоматически не подразумевается и не может подразумеваться право наднациональное. Наднациональность связывается с формированием воли на надгосударственном уровне, в то время как интеграция с объединительными тенденциями в регулировании общественных отношений.
Для современной международно-правовой науки характерно, что принципиальных новаций в праве так и не наблюдается. Хотя этому тезису можно противопоставить усложнение и изменение характера правоотношений и субъектов международных отношений, деятельность международных организаций действительно приобретает интеграционный характер. Однако согласиться с утверждением, что это породило новое явление в общественной и правовой жизни, такое как автономное интеграционное право, довольно сложно. Новый тип или вид права должен непременно иметь отличительные особенности в объекте правового регулирования его норм, которые непременно должны привести к отличию правоотношений, что, в конечном счете, может дать основания говорить о некоем правовом феномене. При анализе правового комплекса, именуемого интеграционным правом, неизбежно приходим к выводу о том, что оно как социальный регулятор находится на международном уровне, субъект правотворчества представляет собой международную организацию. Единственное отличие этой организации от прочих состоит в объеме полномочий, которые она выполняет в различных сферах общественной жизни государств. А это не дает оснований для появления нового правового феномена.
Международная интеграция это неотъемлемый элемент общественной жизни, основная цель межгосударственного общения состоит в том, чтобы с помощью норм более высокого порядка урегулировать общественные отношения внутригосударственного характера в той или иной сфере. Именно в этом и проявляется интеграция как феномен или социальное явление, и квалификация ее не должна зависеть от объема сфер общественной жизни, подпадающих под регулирование подобного рода норм. Таким образом, говорить о том, что Европейский союз, ВТО или Евразийский экономический союз породили принципиально новый правопорядок довольно сложно, но, никоим образом, не стоит отрицать интеграцион- ность как признак правовой системы. Применительно к указанным организациям вполне уместно вести речь о масштабе интеграционных процессов, их проникновении в национальную сферу, не никак не о качественном изменении порядка правового регулирования и тем более характера норм, или уровня правового регулирования.
ШМАКОВ Роман Валерьевич
старший преподаватель кафедры Государственного, муниципального права и управления Коломенского института (филиала) Московского политехнического университета
< предыдущая | следующая > |
---|