Правовое регулирование международного туризма в рамках СНГ

Рагимов Т. С. Утеубаева Е. Е.

ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ Рагимов Т. С., Утеубаева Е. Е. В статье на основе действующих нормативно-правовых актов рассматриваются особенности правового регулирования туризма в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). В сфере правового регулирования международного туризма особо подчеркивается роль Межпарламентской Ассамблеи государств (МПА), главной задачей которой является формирование и сближение законодательств государств СНГ.

Туризм является важной частью международного эконо­мического, культурного и гуманитарного сотрудничества и, безусловно, занимает важное место в мировой экономике.

В настоящее время роль международного туризма растет, его развитие на современном этапе приобрело глобальный характер, оказывая при этом существенное влияние на нацио­нальную экономику многих стран мира.

Туризм — один из немногих динамично развивающихся видов отечественного и международного бизнеса.

За быстрые темпы роста туризм, в частности, междуна­родный туризм, был признан экономическим феноменом столетия. По словам Генерального директора Всемирной туристской организации Талифа Рифаи, туризм может внести значительный вклад в решение экономических во­просов, проблем занятости населения, климата, бедности и т.д.

Туризм представляет до 45% экспорта услуг развивающихся стран и часто является одним из немногих возможностей вы­хода на рынок труда. Он также является одним из наиболее жизнеспособных и устойчивых сегментов экономики, оказывая значительное влияние на смежные области экономической деятельности. Ведь международный туризм связан не только с экономикой, но и с политикой, социальной и культурной жизнью общества.

Выполняя многочисленные функции (социальные, куль­турные, гуманитарные и т.д.), международный туризм спо­собствовал и ныне способствует развитию многих стран и стал средством подъема ими своих отсталых районов. Развитие международных туристских обменов стало важнейшим фак­тором процессов экономической и культурной интеграции, которые первоначально возникают в пределах отдельных рай­онов.

Региональные туристские организации используют гео­графические условия регионов, традиции, обычаи народов и национальных меньшинств, а также особенности транспорт­ных связей при формировании туристских услуг, в том числе маршрутов путешествий. При этом разрабатываются общие условия типовых контрактов на туристский маршрут и между­народные путешествия, согласовываются формы туристской рекламы и информации.

Транспортные тарифы и стандарты транспортных средств согласовываются и координируются со стандартами и об­щими условиями услуг транснациональных корпораций в области международного туризма.

Развитие международ­ных связей и сотрудниче­ства государств мирового сообщества, предполагает совершенствование между­народно-правового регули­рования в в области туризма и международных путеше­ствий.

Смело можно утверж­дать, что в настоящее время регулирование туризма требует совместной координации со стороны государств того или иного региона. Страны СНГ, также понимая необходимость сотруд­ничества в сфере туризма и важность его развития, начали объединять усилия в продвижении вперед данного сектора мировой экономики.

Как известно, появление новых независимых государств на постсоветском пространстве и их участие в мирохозяйствен­ных связях привело к значительным изменениям не только в регионе, но и во всем мире.

В настоящее время двусторонние и многосторонние отно­шения стран СНГ основаны на экономическом сотрудничестве. Надо заметить, что интеграционные процессы на постсовет­ском пространстве являются довольно сложными и противо­речивыми. Но в рамках СНГ было объявлено о необходимо­сти и готовности развивать сотрудничество в разных отраслях, были приняты и все еще принимаются решения и подписыва­ются соответствующие соглашения.

На территории СНГ регулирование международного туриз­ма рассматривается в рамках сотрудничества в гуманитарной сфере.

Так, в Уставе СНГ туризм указывается среди основных целей гуманитарного сотрудничества в рамках СНГ, расширению которого служит вовлечение в гуманитарное сотрудничество широкого круга потенциальных партнеров.

Вопросы туризма охватываются и в Декларации о гума­нитарном сотрудничестве государств — участников СНГ, и в подписанном в развитие этой Декларации в августе 2005 года Соглашении о гуманитарном сотрудничестве госу­дарств — участников Содружества Независимых Государств. Согласно положениям этих документов государства намере­ваются обеспечить достижение определенных результатов в сфере культуры, науки, образования, информации, спорта и туризма.

В сфере правового регулирования международного туриз­ма следует отметить значительную роль Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (МПА), получившей все права международной организации согласно Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Со­дружества Независимых Государств от 26 мая 1995 г.

Одна из главных задач МПА — формирование и сближение законодательств государств СНГ. После принятия в Межпар­ламентской Ассамблее модельные законы предлагаются стра­нам Содружества как образцы для местного (национального) законодательства.

В июле 1993 года в рамках МПА СНГ рассматривались во­просы туризма в целях подготовки определенных мер и созда­ния предпосылок для свободного общения граждан государств Содружества и развития путешествий, упрощения формально­стей в сфере туризма. Равным образом принимались во внима­ние права и обязанности местного населения и туриста в стране пребывания, выполнение мер безопасности в сфере туристских и иных услуг.

Руководствуясь Манильской декларацией о мировом туриз­ме 1980 г., Гаагской декларацией о туризме 1989 г. и другими международными соглашениями в данной области, 23 декабря 1993 г. было подписано Соглашение «О сотрудничестве в об­ласти туризма». В соответствии с этим документом государ­ства берут на себя обязательства по способствованию создания общего туристского пространства, гармонизации нормативно­правовых документов в этой области, а также принятию кон­кретных мер по восстановлению традиционных и открытию новых туристских маршрутов.

Особое внимание уделяется расширению и развитию со­циального туризма, упрощению паспортно-визовых и тамо­женных формальностей, обеспечению безопасности туристов в стране пребывания.

МПА СНГ, безусловно принимая во внимание межпра­вительственное Соглашение «О сотрудничестве в области ту­ризма», в 1994 году приняла единственный в своем роде на то время документ — рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств — участ­ников СНГ в области туризма». В данном документе были впер­вые сформулированы основные понятия, главные принципы регулирования отношений в сфере туризма, правовая основа туристской деятельности, определены основы правового ме­ханизма.

МПА СНГ создала ряд программ с целью формирования правовой базы и основы межгосударственного регулирова­ния туризма, среди которых стоит выделить принятую 29 мая 1997 г. Межгосударственную целевую программу «Развитие ту­ристских связей между государствами — участниками СНГ».

Не менее важной и значимой является деятельность Со­вета по туризму Содружества Независимых Государств, одной из основных задач которого является способствование разви­тию паритетного и взаимовыгодного сотрудничества в сфере туризма.

Совет, прежде всего, разрабатывает единую стратегию раз­вития туризма в государствах Содружества. Кроме того, он разрабатывает и реализует совместные программы развития туризма, содействует международному сотрудничеству в об­ласти подготовки научных кадров, привлечению инвестиций для развития данной сферы.

Следует отметить, что деятельность Совета ограничивается территорией государств — членов СНГ и направлена на раз­витие и укрепление туристских связей между ними. Для этого разработаны единая форма статистической отчетности, прави­ла лицензирования, создана система информационного обе­спечения, выработана единая система стандартизации турист­ских услуг, упрощены туристские формальности, налажено сотрудничество в области подготовки кадров, обеспечения без­опасности туристов, установления единых требований к клас­сификации гостиниц на территории СНГ.

Несмотря на общее пространство и объединенные хозяй­ственные связи на постсоветском пространстве, характерной чертой международного туризма является то, что в разных странах он развивается и регулируется по-разному. Именно различия в национально-правовом регулировании и вызывают трудности.

Начало процесса подготовки и принятия национальных законов, регулирующих сферу туризма в государствах — участ­никах СНГ, приходится на 90-е годы ХХ в. Анализ действующих нормативных правовых актов государств — участников СНГ показывает, что законы о туризме имеют много общего.

Вместе с тем некоторые национальные законы отличаются друга от друга как по наименованию, так и по кругу регу­лируемых общественных отношений. В законах о туризме, принятых в более поздние сроки, учитывались не только по­ложительные стороны, но и негативный опыт реализации ранее принятых законов, что позволило законодателям из­бежать их недостатков.

Кроме того, в ряде государств — участников СНГ более активно заимствовались и адаптировались нормы и институты права ЕС, нежели юридические стандарты бывших соотече­ственников. Это особенно заметно в вопросах регламентации методов государственной поддержки сферы туризма в услови­ях рыночных преобразований, публичной организации пред­принимательства и защиты прав потребителей туристского продукта.

В 2000-е годы в рамках СНГ распространилась практика подготовки межгосударственных модельных законов о туризме, в которые вошли правила регулирования, положительно за­рекомендовавшие себя в национальных законодательствах. Не­обходимо отметить, что Законы о туризме носят, как правило, комплексный, то есть межотраслевой характер, и регулируют наиболее актуальные аспекты правового регулирования в сфе­ре туризма. В законах о туризме также определяются базовые принципы организации, функционирования и развития сферы туризма.

За последние несколько лет объем туристских потоков между странами СНГ возрос почти вдвое благодаря гибкой ценовой политике этих стран в курортно-туристской сфере и росту качества соответствующих услуг.

Также стоит отметить, что в 2011 г. было подписано Согла­шение между правительствами Российской Федерации и Ре­спублики Казахстан о создании трансграничного резервата «Алтай» на базе Катон-Карагайского национального парка и Катунского биосферного заповедника⁶. В рамках соглашения было предусмотрено и развитие трансграничного туризма, а именно экотуризма.

В связи с возрастанием туристических потоков возникает повышенное внимание к данной сфере. Так, в Минске в Ис­полнительном комитете СНГ 23-24 мая 2013 г. состоялось за­седание экспертной группы по согласованию проекта Страте­гии развития интеграционных процессов в области туризма на пространстве Содружества Независимых Государств на пе­риод до 2020 года, которая в последующем была изменена на Стратегию развития сотрудничества государств — участни­ков Содружества Независимых Государств в области туризма на период до 2020 года (далее — Стратегия).

В рамках Стратегии подготовлен с учетом Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств и План основных мероприятий по ее реализации. В нем уч­тены основные положения Манильской декларации по ми­ровому туризму (1980 г.), Гаагской декларации по туризму (1989 г.), Осакской декларации по туризму (1994 г.), Ереван­ской декларации по туризму (2012 г.), законодательных актов государств — участников СНГ в области туризма и других международных документов. В документе закреплены цель, задачи, принципы и основные направления сотрудничества государств в развитии интеграционных процессов в области туризма и формировании единого туристского пространства Содружества.

Следует отметить, что сегодня основными задачами, сто­ящими перед странами СНГ в развитии интеграционных процессов в области туризма и формировании единого ту­ристского пространства наряду с систематизацией статисти­ческих данных, координацией деятельности по обеспечению безопасности, определением направлений использования единых подходов к подготовке кадров для сферы туризма в государствах — участниках СНГ, являются корректировка и унификация действующих законодательных норм. Дан­ные корректировка и унификация должны осуществляться с учетом единой модели стратегического развития туризма в контексте рекомендательного законодательного акта МПА СНГ «Об основных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в области туризма» и модельного закона МПА СНГ «О туристской деятельности», а также положений международных документов.

Странам СНГ предстоит также развивать сотрудничество в вопросах защиты прав и интересов туристов, обеспечения безопасности ведения туристского бизнеса, продвижения ту­ристских продуктов на внутреннем и международном рынках, подготовки кадров для туристической сферы.

В связи с этим уместно отметить, что Совет по туризму Содружества выступил с инициативой объявления 2014 года Годом туризма в СНГ.

Объявление 2014 года Годом туризма поддержали руково­дители всех стран СНГ. Это решение они приняли на заседа­нии Совета глав государств в Минске 25 октября 2013 г.

Одной из приоритетных задач Совет назвал разработку стратегии развития сотрудничества в области туризма на пе­риод до 2020 года.

Анализируя перспективы сотрудничества государств и про­цессы интеграции на постсоветском пространстве, невозможно не обратить особое внимание на субрегиональные объедине­ния. 1995-2007 годы известны появлением и развитием таких субрегиональных объединений, как Таможенный союз (ТС) и Евразийское экономическое сообщество (ЕЭС). А с 1 января 2015 г. начал функционировать Евразийский экономический союз (ЕАЭС).

Как правило, любой интеграционный процесс приносит его участникам больше пользы, чем всякие попытки реализо­вать задуманное в одиночку.

Совместными усилиями свой туристский продукт продви­гают страны Балтии, страны Скандинавии, страны Южной Африки, страны Карибского бассейна. Все эти государства объединились в части создания единого туристского продукта и уже получают от этого определенные выгоды.

Безусловно, и для государств — участников ТС, ЕАЭС ту­ризм способен стать одним из объединяющих факторов.

Государствам — членам Таможенного союза, а ныне Евра­зийского экономического союза, нужно разработать для тури­стов высококачественный и конкурентоспособный совместный продукт.

Сегодня туристам для посещения во время одного тура нескольких стран СНГ необходимо обзавестись соответствую­щим количеством виз, что обусловливает, в первую очередь, необходимость введения единых виз (наподобие Шенгенского соглашения).

Евразийский экономический союз является подходящим этапом интеграционного процесса для осуществления и со­вместной туристской деятельности. На этой стадии интеграции (как и в рамках Таможенного союза) функционирует наднацио­нальный орган, который регулирует экономические взаимоот­ношения стран — участниц, в том числе в сфере организации туристской деятельности на уровне союза.

В настоящее время в ЕАЭС этим органом является Евразий­ская экономическая комиссия (ЕЭК) — постоянно действую­щий наднациональный регулирующий орган ЕАЭС.

ЕЭК имеет статус наднационального органа, решения ко­торого обязательны для исполнения на территории стран — участниц союза.

Основной задачей ЕЭК является обеспечение условий функционирования и развития Евразийского экономического союза, Таможенного союза и Единого экономического про­странства, а также выработка предложений по дальнейшему развитию интеграции в рамках союза.

Также стоит отметить, что в настоящее время планируются мероприятия по формированию Единого транспортного про­странства ЕврАзЭС до 2020 г., последовательность осуществле­ния которых определяются Советом по транспортной полити­ке при Интеграционном комитете ЕврАзЭС.

От формирования Единого транспортного пространства ЕврАзЭС ожидается социально-экономический эффект и такие важные результаты для туризма, как свободное перемещение граждан, что создаст стимулы для укрепления нарушенных социальных связей и развития туристской сферы.

Казахстан, Россия и ряд стран СНГ имеют хорошие пред­посылки для развития туризма. Для развития индустрии ту­ризма, роста объемов их экспорта необходимо, прежде всего, обеспечить последовательное формирование имиджа как ре­гиона, благоприятного для туризма, за счет проведения объ­единенной кампании по продвижению стран-участниц как единого туристского пространства на международном рынке. Евразийский экономический союз должен сыграть решающую роль и в обеспечении условий для модернизации и развития туристской инфраструктуры, реализации мер по облегчению визовых, таможенных и прочих формальностей, связанных с въездом и пребыванием в стране иностранных туристов.

Функционирование Евразийского экономического союза открывает перед государствами новые возможности, в том чис­ле возможности развития туризма. Как показывает мировой опыт, организация туристской деятельности на уровне эконо­мических интеграционных групп может иметь значительный экономический и социальный эффект.

Содружества Независимых Государств, в рамках ЕАЭС, просто обязаны развивать свои туристские отрасли с учетом возможностей государств-соседей, что позволит более эффек­тивно развивать индустрию туризма, работать в направлении создания новых рабочих мест, развития отдельных регионов и экономики в целом.

Евразийская интеграция