Ответственность международных организаций и международные административные трибуналы

Международные административные трибуналы (МАТ) являются судебной инстанцией, устанавливающей степень ответственности международных организаций в случае нарушения ими контрактов, условий найма, положений и правил персонала и определяющей размеры компенсации за причиненный ущерб. Как подчеркивает де Вуист, административные трибуналы не образуют единой системы: они учреждались по мере необходимости, а их состав, статуты и правила разнятся. Призывы Генеральной Ассамблеи ООН в 1978 г. к совершенствованию системы были оставлены без внимания. Наибольшей популярностью пользуются Трибуналы ООН и Трибунал МОТ, учрежденные для рассмотрения претензий служащих, а их решения пользуются наибольшей доступностью.

Общепризнанно, что «административные трибуналы как Международной организации труда, так и Организации Объединенных Наций удовлетворяют требованиям международных трибуналов, так как на них возложена задача разрешения споров между соответствующими организациями и их штатным персоналом». Международный Суд ООН в консультативном заключении от 23 октября 1956 г. по делу «Решения Административного трибунала МОТ, касающиеся жалоб в отношении ЮНЕСКО» вместе с тем признал, что административные трибуналы, как и другие международные трибуналы, являются трибуналами с ограниченной юрисдикцией (“jurisdiction d’attribution”), а не с общей юрисдикцией (“jurisdiction de droit commun”). Административным трибуналам изредка приходилось рассматривать вопрос о совместимости административных актов с конституционным правом организаций или с Уставом ООН как таковым. По мнению Р. Заклина, административные трибуналы таким образом содействуют обеспечению ответственности организаций в той мере, в которой речь идет об их обязательствах в международно-правовом порядке. Однако неоднократно иски, представляемые в Административный трибунал ООН (АТООН) на основании Всеобщей декларации прав человека, отклонялись, как правило, по причине необоснованности.

В другом своем заключении от 13 июля 1954 г. по делу «Присуждение компенсаций Административным трибуналом ООН» Международный Суд ООН признал, что решения таких трибуналов носят международный характер. В нем он подчеркнул, что Трибунал ООН «функционирует не в качестве консультативного органа или всего лишь подчиненного комитета Генеральной Ассамблеи ООН, а в качестве независимого и подлинного судебного органа, выносящего окончательные решения», а следовательно, «решение, вынесенное таким судебным органом, носит характер res judicata…».

Кроме того, Международный Суд ООН представил следующие доводы в обоснование права Генеральной Ассамблеи ООН на учреждение административного трибунала: «Устав ООН не содержит положений, которые предоставляли бы какому-либо из главных органов ООН полномочия на вынесение обязательных решений по этим спорам, а статья 105 Устава ООН закрепляет в отношении ООН юрисдикционные иммунитеты в национальных судах. По мнению Суда, едва ли соответствует установленной цели Устава ООН о содействии свободе и справедливости в отношении индивидов и поглощенности Организации Объединенных Наций задачей содействия реализации указанной цели то, что она не предоставляет никаких средств судебной или арбитражной защиты своему собственному персоналу в целях разрешения любых споров, которые могут возникать между ней и ними. В таких условиях Суд признает, что полномочие на учреждение трибунала с целью отправления правосудия в отношениях между Организацией и штатными сотрудниками было необходимо для обеспечения эффективной работы Секретариата и претворения в жизнь положения о необходимости обеспечения наивысшего уровня работоспособности, комптентности и добросовестности. Такая возможность логически вытекает из самого Устава ООН».

Таким образом, Международный Суд ООН полностью подтвердил необходимость в существовании такого МАТ и признал компетенцию международной организации в том, что касается учреждения МАТ, и более того, пользу от подобного судебного органа. Благодаря этому в последующие годы имело место возрастание числа МАТ и в настоящее время существует более 40 МАТ, действующих в рамках универсальных, межрегиональных и региональных организаций.

Эффективность правовой системы в известной степени зависит от характера средств защиты, находящихся в распоряжении ее судов. Средства судебной защиты предоставляются административными трибуналами в отношении противоправных действий организаций, которые совершаются ими против своих служащих. Различные средства защиты права, которые могут быть использованы международными административными трибуналами, как правило, содержатся в их статутах. Вследствие различия статутов нет единообразия в подходах к проблеме средств правовой защиты и каждый административный трибунал принимает свои решения «в свете конкретной судейской целесообразности и усмотрения»; поэтому не всегда представляется возможным их использование в качестве иллюстрации принципов, относящихся к средствам защиты права, которые могут быть применены иными трибуналами. Однако такого рода подход таит в себе опасность принятия несовместимых решений.

МАТ нередко предоставляют средства защиты права, которые упоминаются в статутах, хотя в порядке и на условиях, которые прямо не предусмотрены в них. Часто в том случае, когда оспариваемое решение не признается недействительным, компенсация присуждается АТООН без распоряжения об отмене решения или реальном исполнении соответствующего обязательства; в ряде случаев, в которых заявление не является вполне обоснованным и отмена или реальное исполнение соответствующего обязательства не являются адекватными, АТМОТ присуждает компенсацию. Руководящий принцип сводится к тому, что в тех случаях, когда в статуте нет прямых указаний, свидетельтсвующих об обратном, трибуналы пользуются имманентным правом в отношении предоставления средств правовой защиты, соответствующих степени нанесенного ущерба. Принцип отражает юридическую максиму: не может быть правонарушения без средств правовой защиты.

Реальное исполнение обязательства может присуждаться АТООН в том случае, когда решение признается недействительным, но не аннулируется, поскольку трибунал считает распоряжение о реальном исполнении обязательства адекватным средством правовой защиты и без выплаты компенсации. Вместе с тем целесообразно отметить, что решения о реальном исполнении соответствующего обязательства без предоставления организации-ответчику альтернативы в виде выплаты компенсации АТМОТ выносит редко и только в отношении сотрудников низшего звена.

Следует подчеркнуть, что с процессуальной точки зрения процессуальные нарушения должны достигать минимального порога серьезности, позволяющего аннулировать акты. Однако «можно утверждать, что все процессуальные нарушения должны компенсироваться, поскольку целью процессуального права является обеспечение как чувства справедливости, так и сведение к минимуму риска ошибки на выходе. В случае необходимости, лица могут взыскивать убытки за умственное (психическое) и эмоциональное расстройство, вызванные отказом в осуществлении надлежащей правовой процедуры».

До или после рассмотрения дела по существу или даже вынесения решения возможен возврат дела. Хотя такой выбор не следует объяснять только правовыми соображениями, именно интересы справедливости и объективности диктуют необходимость предоставления ответчику еще одной возможности по передаче дела на повторное рассмотрение, в отдельных случаях сопровождаемое руководящими указаниями со стороны трибунала. В последнем случае возврат дела на повторное рассмотрение сближает его с распоряжением о реальном исполнении соответствующего обязательства.

Компенсация может присуждаться в качестве альтернативы аннулированию, отмене либо реальному исполнению. В большинстве случаев после признания административного решения недействительным решение о присуждении компенсации принималось в качестве альтернативы отмене или восстановлению, хотя не во всех случаях это было обосновано. Во всех ситуациях, в которых речь шла об отмене и аннулировании решения и предоставлении ответчику возможности получения компенсации, соответствующий спор так или иначе относился к прекращению службы заявителем.

Компенсация может выполнять и функцию единственного средства правовой защиты в тех случаях, когда по различным причинам использование других средств правовой защиты представляется нецелесообразным или невозможным. Так, например, это может иметь место в том случае, когда решение, принятое ответчиком, является действительным, но имеет место поступок, который может расцениваться как нарушение субсидиарного обязательства либо же служить причиной дополнительных нарушений или злоупотреблений, совершенных ответчиком в связи с данным решением, но без его аннулирования.

Хотя компенсация охватывает материальный ущерб и моральный вред в надлежащих случаях, представляется сложным выведение принципов, которые могут быть применимы к исчислению каждого из них, так как не всегда понятно, включает ли присуждение компенсации один или оба вида. Такая проблема, конечно, не возникает, когда трибунал подтверждает, что компенсация, предложенная ответчиком является достаточной.

Сумма компенсации может исчисляться в эквиваленте заработной платы или на основе твердой суммы, вне зависимости от ущерба. Как показывает деятельность АТМОТ, приводятся различные обоснования при подсчете сумм компенсации. АТООН применяет конкретные общие принципы, при этом сохраняя значительную степень судейского усмотрения при оценке. Принципы включают: “ne ultra petitum” («ограничение пределами требования»), но не в абсолютной форме; объем принятых обязательств, а также условия их неисполнения; убытки не должны быть слишком отдаленно косвенными или косвенными; и только реальные убытки подлежат компенсации.

Хотя право выбора между отменой и компенсацией принадлежит АТМОТ и нет какого-либо максимального предела в отношении компенсации, предусмотренного в его Статуте, как правило, АТМОТ придерживается политики ограничений при присуждении компенсации. АТООН в порядке исключения выходил за максимальные пределы двухгодичной заработной платы без приведения какого-либо обоснования.

В последнее время вопрос о судебных издержках нередко характеризуют в качестве конструктивной проблемы доступа к правосудию в целом. Поэтому не вызывает удивления то, что международные организации также сталкиваются с этой проблемой, хотя почти каждая такая организация возмещает транспортные и командировочные расходы сотрудников персонала организации и (или) защитников за время их участия в процедуре предварительного слушания по делу.

Статуты трибуналов ООН и МОТ не содержат положений, управомочивающих их выносить решения о присуждении судебных издержек. В отступление от общего принципа, который применяется при производстве по спорным делам в международных трибуналах, согласно которому каждая сторона должна нести свои расходы, трибуналы ООН и МОТ используют свои подразумеваемые полномочия для покрытия таких расходов – они охватываются их общей политикой, при этом не всегда приводится полное изложение мотивов в каждом конкретном деле. Трибуналы ООН и МОТ в отдельных ситуациях присуждают возмещение судебных издержек проигравшему заявителю на основе принципа справедливости, подчеркивая при этом их исключительную природу. Прававой принцип “ne ultra petitum” («ограничение пределами требования») не применяется во всех случаях, так как АТМОТ присуждал возмещение судебных издержек и в том случае, когда заявитель не просил об этом.

В то время как компетенция АТМОТ по присуждению судебных издержек никогда не ставилась под сомнение со стороны международных организаций, которые признавали его юрисдикцию, в 1950 г. ООН стала оспаривать аналогичную компетенцию АТООН, что привело к программному заявлению АТООН от 14 декабря 1950 г. Простота процедуры разбирательства в трибуналах, как правило, приводит к тому, что никакие суммы не присуждаются заявителям, выигравшим дело в качестве возмещения судебных издержек, а уж тем более (“a fortiori”) заявителям, проигравшим его.

В соответствии с общей политикой АТМОТ, выводимой из решения по делу Lamardie, заявителям предоставляется право на получение возмещения судебных издержек в размере, подтверждаемым обстоятельствами дела, даже если они не заявляли таких требований или пользовались услугами защитника. Всего лишь в одном деле заявителю, выигравшему дело, не были возмещены судебные издержки по той причине, что он подверг неконструктивной критике международную организацию и ее высоких должностных лиц.

В практике рассмотрения административных жалоб в ООН и МОТ основное место занимают те из них, которые касаются отказов международных организаций в продлении трудовых договоров сотрудников; отказов в выплате различных социальных пособий; наложения дисциплинарных взысканий на сотрудников; увольнения сотрудников и т. д. По статистике, хотя оценки могут разниться, процентное соотношение дел, разрешаемых трибуналами ООН и АТМОТ в пользу сотрудников, не превышает одной трети.

Таким образом, имеется некоторая логика (raison d’être) в том, чтобы существовала единая система трудовых норм для сотрудников и внутренняя система рассмотрения споров. Известным объяснением тому служит тот факт, что сотрудники, как правило, являются выходцами из различных стран с разным трудовым законодательством; в равной степени не вызывает сомнения и то, что они должны быть независимы от собственного государства во всех отношениях, включая и трудовые. Более того, должны существовать средства защиты от злоупотреблений со стороны международных организаций, а поскольку организации, как правило, пользуются иммунитетом от местной юрисдикции, то столь же бесспорным должно быть наличие у сотрудников организаций возможности обращения к средствам правовой защиты. В связи с этим признание за индивидами процессуального статуса в административных трибуналах фактически не требует доказательств и образует характерную особенность этих трибуналов.