Политика децентрализации государственной власти, заявленная практически на всем постсоветском пространстве – свидетельство приверженности демократическому развитию, отказа от тотальной централизации и внедрение в практику государственного строительства новых подходов, ориентированных на оптимизацию системы публичного управления. И, безусловно, ее реализация должна исходить из принципов, имеющих конституционно-правовую основу.

В этом вопросе Кыргызстан за свою сравнительно небольшую историю суверенного конституционного развития уже имеет определенный опыт, и, несмотря на частоту конституционных совершенствований,  в основном политика государства направлена на децентрализацию государственной власти.

Тем не менее, для полноты анализа конституционно-правового регулирования децентрализации государственной власти целесообразно раскрыть сущностную сторону понятия «децентрализация». В оценке децентрализации как политико-правового явления в литературе выделяют несколько подходов, таких как:
– передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих;
– система управления, противоположная централизации, т.е. расширение пределов ведения и власти местных административных органов и учреждений общественного самоуправления;
– передача функций местным органам, которые подотчетны перед гражданами.

Это основные подходы, когда децентрализация государственной власти и управления (одна из ее форм) понимается как процесс делегирования или передачи части функций и полномочий центральных государственных органов структурам, не входящим в систему государственной власти. Другой формой децентрализации государственной власти является деконцентрация власти, когда полномочия перераспределяются внутри системы государственной власти, т.е. полномочия передаются от центральных государственных органов управления территориальным государственным органам. Вследствие чего деконцентрацию рассматривают и как своеобразный способ централизации, смысл которой в сосредоточении власти не в центральных, а в местных органах государственной власти, иерархически соподчиненных друг другу.

В итоге, децентрализация государственной власти представлена как передача определенного объема властных полномочий от центральных институтов власти и управления иным управленческим структурам на местах. И такими структурными единицами выступают как институты, входящие в единую структуру государственной власти, так и органы, не входящие в эту вертикаль.

Казалось бы, эти подходы к понятию децентрализации дают достаточное основание для понимания ее сущности. Тем не менее, кажущаяся простота скрывает всю сложность данного явления. Сама семантика термина децентрализация означает отделение (разделение, разграничение) от центра, и в этом случае она взаимосвязана и должна рассматриваться (в контексте данной статьи) с такими категориями, как: централизация, концентрация и усиление власти, разграничение функций и полномочий, разделение власти и т.д. В этом же расширительном аспекте использование термина «децентрализация» в значении: — рассредоточение власти; — распределение власти между разными субъектами (органами) одного управленческого уровня.

Так фундаментальный принцип организации демократической государственной власти — принцип разделения властей. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим субъектом государственной власти. Напротив соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти. И здесь не менее важно разделение властей или «децентрализация» власти по горизонтали как механизм «сдержек и противовесов», исключающий концентрацию власти. Ведь, по существу, и принцип разделения властей, и принцип децентрализации власти представляют собой рациональную организацию государственной власти в демократическом государстве.

Отсюда рассредоточение государственной власти или ее разделение на три составляющие — законодательную, исполнительную и судебную власть – возможно, следует также рассматривать, несмотря на ее дискуссионный характер, как определенный способ децентрализации, предупреждающий чрезмерную концентрацию власти у одного субъекта.

Такие разные подходы в понимании существа «децентрализации» характеризуют ее как категорию комплексную и сложную. В самом общем смысле процесс децентрализации государственной власти может быть рассмотрен как по вертикали (когда власть передается из центра в регионы), так и по горизонтали (когда власть рассредоточена по разным «равным» институтам). Исходя именно из такого посыла, попытаемся рассмотреть данный процесс.
По итогам последних событий в Кыргызстане, когда в результате проведения конституционной реформы 2010 года принята новая Конституция, предполагается построение модели государственно-политического устройства, ориентированной на децентрализацию политической и властной системы. В этом вопросе ключевая роль отводится Парламенту (Жогорку Кенешу) Кыргызской Республики, формируемого исключительно по пропорциональной системе, причем положения Конституции целенаправленно создают правовое поле, исключающее чрезмерную концентрацию власти у одной партии посредством обязательного присутствия оппозиционных сил.

Так, согласно статье 70 Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года, «По результатам выборов политической партии может быть предоставлено не более 65 депутатских мандатов в парламенте», т.е. остальные депутатские мандаты от общего количества (120 мандатов) должны быть у других политических сил. В том числе устанавливается, что «председателями комитетов по вопросам бюджета и правопорядка являются представители парламентской оппозиции» (Ст. 76 Конституции КР). Таким образом, целенаправленно исключается возможность формирования высшего законодательного органа одной партией и последующего создания однопартийной системы принятия ключевых парламентских решений.

Кроме того, конституционно предусматривается обязательное участие парламентской оппозиции в формировании состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и Счетной палаты. В частности, Жогорку Кенеш избирает членов указанных государственных органов, выдвигаемых по следующему механизму: «одну треть состава – по представлению Президента, одну треть – парламентского большинства и одну треть – парламентской оппозиции» (Ст. 74 Конституции КР).

Представительство оппозиционных партий, как установлено Конституцией, должно быть и на уровне руководства Жогорку Кенешем КР. В соответствии со статьей 75 Конституции КР, «Заместители Торага Жогорку Кенеша (прим.: вице-спикеры парламента) избираются в количестве и порядке, обеспечивающих их избрание из числа депутатов Жогорку Кенеша, входящих в состав парламентской оппозиции».

Эти нормы, однозначно, стали ответом на печальный предыдущий опыт концентрации власти и функций у партии, близкой к Президенту, которая, участвуя в формировании законодательной власти и существенно влияя на исполнительные и судебные институты, практически способствовала централизации власти. В итоге чрезмерная централизация государственной власти посредством усиления власти Президента привела к режиму, несовместимому с принципами демократического правового государства, что, безусловно, вкупе с другими субъективными и объективными факторами стало причиной проведения конституционной реформы. Суть которой – поиск наиболее оптимальной модели государственной власти, возможно, направленной на  создание системы не одного, а нескольких сильных субъектов власти.

Ключевой конституционной нормой, устанавливающей основы функционирования государственной власти, является статья 3 Конституции Кыргызской Республики. В соответствии с ней государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах:
1) верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом;
2) разделения государственной власти;
3) открытости и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа;
4) разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

Как видно, в новейшей системе функционирования государственной власти и управления главная роль отводится Жогорку Кенешу (Парламенту) страны, который разделяет с Президентом функцию по представлению и обеспечению верховенства власти народа, что ранее (до конституционной реформы) закреплялось исключительно за Президентом республики. И в этом кроются возможные проблемы: во-первых, создания сбалансированной «системы сдержек и противовесов» внутри государственной власти, во-вторых, концентрации государственной власти теперь уже не Президентом страны, а Жогорку Кенешем Кыргызской Республики – высшим государственным органом законодательной власти.

Другим важным принципом осуществления государственной власти в демократическом государстве должно быть разделение власти, создание «системы сдержек и противовесов». Данный принцип находит свое отражение и в конституционном пространстве республики, однако действующая конституционная норма ограничивается фразой, что одним из принципов осуществления государственной власти является принцип «разделения государственной власти».

Для сравнения приведем аналогичную норму Конституции Кыргызской Республики от 23 октября 2007 года, утратившей силу в связи с принятием на референдуме 27 июня 2010 года новой Конституции КР. В частности, по ней государственная власть в Кыргызской Республике основывалась на принципах: «верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви, их согласованного функционирования и взаимодействия; ответственности государственных органов и органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа; разграничения функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления» (Ст. 7 Конституции КР от 23 октября 2007 г.).

Конечно, можно и не заострять внимание на этих ключевых принципах, однако для анализа института децентрализации государственной власти в широком смысле слова они представляют определенный интерес. Ибо возникает вопрос о том, почему принцип «разделения государственной власти» в Конституции 2010 года не получил своего развернутого формулирования, как было ранее в конституциях страны:  «разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви, их согласованного функционирования и взаимодействия».

В Конституции провозглашено разделение властей, и это, по сути, предполагает соблюдение демократического принципа осуществления государственной власти, когда законодательная, исполнительная и судебная ветви власти становятся реальным механизмом исключения концентрации власти каким-либо субъектом или же децентрализации государственной власти.

Однако на самом деле этот конституционный механизм может оказаться условным по своей реализации. По Конституции, единственным источником государственной власти является народ Кыргызстана, верховенство власти которого, как уже отмечалось, представляется и обеспечивается Жогорку Кенешем и Президентом.  Значит, парламент страны изначально становится субъектом, превалирующим над другими составными элементами государственной власти.

И здесь говорить о равноудаленности и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках понимания демократического принципа разделения власти, по-видимому, сложно. Тем более учитывая, что правительство, являющееся высшим органом исполнительной государственной власти, во главе с премьер-министром, формируется исключительно Парламентом. Участие Президента в формировании высшего исполнительного органа ограничивается лишь определением фракции, в случае отсутствия правящей партии, набравшей более половины депутатских мандатов, которая должна будет сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру Премьер-министра. При этом кандидат на должность Премьер-министра в течение 15 дней должен будет внести на рассмотрение и утверждение Парламента программу, структуру и состав Правительства (Ст. 84 Конституции КР). Таким образом, Парламент страны несет всю полноту ответственности за формирование исполнительной государственной власти. В том числе Жогорку Кенеш участвует в формировании судебной власти, избирая судей по представлению Президента в состав Верховного суда – высшего судебного органа, а также утверждая состав Совета по отбору судей (Ст. 74 Конституции КР).

В связи  с этим проблема концентрации государственной власти Парламентом, особенно при неразвитой и неустойчивой партийной системе, может из разряда  потенциальной стать реальной.

Наряду с другими конституционными принципами, являющимися основой для осуществления государственной власти, ключевым является принцип разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

Конституционное построение публичной власти, где наряду с государственной сосуществует система местного самоуправления, говорит о том, что власть, единственным источником которой является народ Кыргызстана, выражает два уровня интересов: общегосударственный и местный (муниципальный). А их конституционное закрепление есть признание интересов равноценными. Это свидетельство того, что в политике децентрализации государственной власти важным субъектом является институт местного самоуправления.

Рассматривая децентрализацию (в классическом ее понимании) как процесс передачи функций и полномочий государственных органов местным органам самоуправления, безусловно, вызывает интерес механизм их конституционного регулирования, который может быть осуществлен через институт делегирования государственных полномочий. Так статья 113 Конституции устанавливает, что «Органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. Государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления на основании закона или договора. По делегированным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам».

Причина перехода к такому принципу основывается на осознанном стремлении государства упорядочить свои отношения с системой местного самоуправления, четко определив вопросы местного значения, а также сферу делегированных государственных полномочий, по выполнению которых органы местного самоуправления подотчетны не перед населением, а перед государственными органами.

Однако следует учесть, что делегирование не может касаться всех аспектов государственной власти, а только тех, которые способствуют эффективной организации жизнеобеспечения местных сообществ и оперативному выполнению государственных функций. Отличительной чертой реализации делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления являются отсутствие самостоятельности и четкое исполнение поручений государственных органов при их непосредственном контроле. Причем важным конституционным установлением является норма о  возможности делегирования государственных полномочий с одновременной передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. Это одна из главных особенностей взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления.

Конституция устанавливает два механизма делегирования государственных полномочий муниципальным органам власти: посредством принятия законов и заключения соответствующих договоров. 

К основным государственным полномочиям, делегированным в настоящее время органам местного самоуправления на основании закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», относятся:
1) разработка и выполнение программ занятости и миграции населения;
2) выявление малоимущих лиц, организация им адресной социальной защиты;
3) учетная регистрация граждан, осуществление контроля за выполнением правил паспортного режима, проведение в установленном порядке прописки и выписки граждан, составление списков избирателей;
4) регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
5) обеспечение зданиями и иными объектами для предоставления услуг в сфере школьного и профессионального образования и здравоохранения, а также предоставление услуг в сфере школьного и профессионального образования;
6) предоставление услуг в сфере дошкольного образования;
7) совершение нотариальных действий в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
8) выдача гражданам документов, удостоверяющих личность, семейное, имущественное положение, и иных документов, предусмотренных законодательством;
9) ведение первичного учета военнообязанных и призывников, принятие их на воинский учет и снятие с учета, содействие в организации призыва на воинскую службу;
10) распределение и использование земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий и пастбищ;
11) обобщение материалов по перспективному развитию сельскохозяйственного производства, составление экономических прогнозов по производству сельскохозяйственной продукции;
12) содействие в организации своевременного проведения ветеринарно-санитарных, противоэпизоотических мероприятий и селекционно-племенной работы в животноводстве;
13) обеспечение надлежащих мер по борьбе с потравами посевов сельскохозяйственных культур, охране выращенного урожая, лесозащитных полос и лесных массивов;
14) сбор налогов, пошлин и страховых взносов, начисляемых сельским товаропроизводителям;
15) разработка и осуществление мероприятий по охране окружающей среды;
16) обеспечение защиты прав потребителей.

Договорной порядок делегирования, устанавливаемый Конституцией, в свою очередь уже не может нести в себе обобщенный характер, он предполагает некоторую индивидуализацию в зависимости от особенностей муниципальной территории и местных органов. Поэтому необходимо будет этот механизм еще четко прописать для последующей апробации на практике.

Следовательно, делегирование отдельных государственных полномочий, будучи важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, должно стать одним из ключевых способов реализации политики децентрализации власти.

В итоге децентрализация государственной власти, прежде всего, предстает инструментом трансформации системы управления, предполагающей изменения в политике реализации государственной власти. Вследствие чего политическое намерение  децентрализовать государственную власть находит свое отражение в основном законе государства – Конституции Кыргызской Республики как механизм создания оптимальных институтов в системе государственного устройства на центральном и местном уровне.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 7 (50) 2012