В соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о договорах, решения о временном применении договора принимаются органом, принявшим решение о подписании договора, то есть в соот­ветствии со ст. 11 Закона о договорах Президентом РФ, Прави­тельством РФ, а в отношении межведомственных договоров — федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организа­ции по согласованию с МИД РФ (решения о подписании дого­воров межведомственного характера принимает Правительство РФ, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ).

Закон о договорах не регулирует участия Федерального со­брания Российской Федерации (далее — ФС РФ) в принятии решений о временном применении договоров и в определении судьбы временно применяемых договоров, согласие на обяза­тельность которых подлежит выражению в форме иной, чем федеральный закон. Следовательно, в период временного при­менения такие договоры не должны обладать приоритетом применения перед законами. Иначе акты (договоры), при­менение которых было фактически санкционировано путем подписания или принятия решения о временном применении органами власти иными, чем ФС РФ, имели бы приоритет применения перед законами при отсутствии юридических ме­ханизмов, позволяющих ФС РФ повлиять на судьбу этих актов (договоров) в отношении РФ. В этой ситуации произошло бы нарушение принципа разделения властей (ст. 10 Конститу­ции РФ), поскольку законодательным органом РФ является ФС РФ (ст. 94 Конституции РФ), а при данном подходе органы власти, иные чем ФС РФ, фактически осуществляли бы зако­нодательные полномочия. Кроме того, нормы ч. 4 ст. 15 и ст. 10 Конституции РФ обладают равной юридической силой. Следовательно, применение одной нормы не должно приво­дить к нарушению другой, что произойдет, если в силу ч. 4 ст. 15 судом будет применена норма временно применяемого РФ договора, согласие на обязательность которого не подлежит выражению в форме федерального закона, приоритетно перед нормой закона.

Какое место в правовой системе РФ занимают договоры в период их временного применения, согласие на обязатель­ность которых не подлежит выражению в форме федерального закона?

В доктрине было отмечено, что юридическая сила акта определяется «... положением органа, издавшего тот или иной нормативный акт, в общей системе правотворческих государ­ственных органов, его компетенцией и. характером самих издаваемых актов». Конституцией РФ установлена иерархия национальных правовых актов. Согласно ч. 3 ст. 90 Конститу­ции РФ, «указы и распоряжения Президента Российской Фе­дерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». В соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, «на основании и во исполнение Конститу­ции Российской Федерации, федеральных законов, норматив­ных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение». По смыслу ч. 1 ст. 115 Консти­туции РФ нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны быть по юридической силе выше постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Иерархия правовых актов отражает иерархию органов власти РФ, поэтому при определении места временно при­меняемого договора в правовой системе РФ, согласие на обя­зательность которого не подлежит выражению в форме фе­дерального закона, необходимо учитывать положение органа власти, принявшего решение о подписании такого договора (если условие о временном применении включено в договор) или решение о его временном применении (если договорен­ность о временном применения достигнута иным образом). Этот вывод обусловлен тем, что орган государственной власти не может наделить акт (в том числе договор) юридической си­лой, которая бы не соответствовала его положению в иерархии органов государственной власти, т. к. иначе он выйдет за преде­лы своих полномочий.

С учетом изложенного и принципа pacta sunt servanda (ст.26,   27 ВК), мы полагаем, что временно применяемые дого­воры РФ, согласие на обязательность которых не подлежит выражению в форме федерального закона, должны обладать приоритетом применения перед актами органа власти, при­нявшего решение о подписании такого договора (если условие о временном применении включено в договор) или решение о его временном применении (если договоренность о времен­ном применения достигнута иным образом).

Какое место в правовой системе РФ занимают временно применяемые договоры, согласие на обязательность которых подлежит выражению в форме федерального закона?

Законодатель, уполномочив Президента РФ, Правительство РФ, руководителей федеральных органов исполнительной вла­сти или уполномоченных организаций на принятие решений о временном применении договоров или их частей (п. 2 ст. 23, ст. 11 Закона о договорах), тем самым допустил вторжение этих органов власти в свою компетенцию в ситуациях, когда они принимают решения о временном применении договоров (или о подписании договоров, содержащих условие о временном применении), согласие на обязательность которых подлежит выражению в форме федерального закона. Однако п. 2 ст. 23 Закона о договорах содержит правила: «Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит. принятию в форме феде­рального закона, предусматривает временное применение до­говора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона. срок временного примене­ния может быть продлен». В этой связи срок представления договоров в ГД РФ, предусмотренный п. 2 ст. 23 Закона о до­говорах, следует рассматривать как период, в течение которо­го законодатель считает вторжение вышеуказанных органов власти в свою компетенцию, которое будет неизбежно иметь место, в том числе и при приоритетном перед законами при­менении вышеуказанных договоров в период их временного применения, допустимым. Поэтому приоритетное примене­ние временно применяемого договора, решение о согласии на обязательность которого подлежит принятию в форме фе­дерального закона, перед законами совместимо с принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) в течение шести месяцев с даты начала временного применения.

На практике неоднократно имели место случаи несвоев­ременного представления договоров в ГД РФ. Отсюда воз­никает вопрос: должен ли временно применяемый договор, решение о согласии на обязательность которого подлежит принятию в форме федерального закона, применяться при­оритетно перед законами, если в течение срока, предусмотренного п. 2 ст. 23 Закона о договорах, договор не будет пред­ставлен в ГД РФ?