Юридическая консультация по вопросам миграции

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Право зарубежных государств Международные договоры в правовой системе США

Международные договоры в правовой системе США

Акчурин Т. Ф.

Анализируя основные американские учебники и моно­графии по международному праву необходимо понимать, что в США существует обобщенное конвенциональное мнение ученых, юристов-практиков и судей о международном праве, источниках международного права и об иных аспектах меж­дународного права. Этот подход возник не одномоментно, а путем длительных обсуждений и изучений различных пози­ций и мнений американских судей, практикующих юристов и ведущих преподавателей международного права американ­ских вузов на базе Американского института права. Благодаря этому были достигнуты общие подходы к пониманию сущ­ности и природы источников международного права с точки зрения американского юридического сообщества. Поэтому исследование вопроса о об источниках международного пра­ва в контексте понимания американской концепцией между­народного права необходимо начать с Рестейтмента права международных отношений США 1987 года (Restatement For­eign Relations Law of the United States (Third)». Действительно, Рестейтмент содержит некую квинтэссенцию понимания и толкования международного права в США, более того, суды в США применяли и применяют нормы международного права, опираясь в своих решениях, не только на статутное или прецедентное право, но и на такой необычный для российско­го права источник, как рестейтмент.

Рестейтмент в США является устойчивым и важным вто­ричным источником права, который используется как при принятии новых правовых актов в штатах -легислатурами штатов, так и в правоприменительной практике - юристами- теоретиками, юристами - практиками, а также и в правоис­полнительной практике, как в случаях с Рестейтментом права международных отношений США 1987 года, политиками и государственными служащими (в т.ч. Госдепартамента США). Важно отметить, что Рестейтмент права международных от­ношений США 1987 года (Restatement Foreign Relations Law of the United States (Third)5 соединяет в себе как правовые аспекты международного права, так и международных отношений (ис­ходя из названия документа и его смысла), которые учитывает США. Данный документ несет в себе не только правовые, по и содержательные моменты, связанные с пониманием и реа­лизацией международных отношений американским государ­ством.

Рестейтмент как правовое средство и инструмент возни­кает в США в период гармонизации и унификации права шта­тов и федерального права для сближения и координации их правовых норм, так как в сфере общего права в США применя­ются нормы, принятые непосредственно в штатах. Он призван разрешить проблему разрозненности общего права и создать некое подобие доктринального единства в системе американ­ского общего права для устранения неопределенности, кон­фликтности и объемности общего права путем определенной его систематизации (кодификации).

Несмотря на различные мнения и позиции американских ученых юристов в области международного права, им удалось сформировать определенное общее видение норм междуна­родного права для их единообразного применения на терри­тории США. Воплотилось это во вторичном источнике права США под названием «рестейтмент права». Поэтому в даль­нейшем, при анализе источников международного права в призме понимания американской доктрины, мы часто будем использовать ссылку на данный документ. Рестейтменты не яв­ляются обязательными для применения источниками права, однако при анализе восприятия США норм международного права без них невозможно обойтись, так как суды непосред­ственно ссылаются на них в своих решениях.

«Международные конвенции, как общего, так и специаль­ного характера, устанавливающие нормы, признанные государ­ствами, являющимися сторонами спора...» указаны в статье 38(1) Статута Международного суда ООН в качестве первого ис­точника международного права, который применяется в Суде при рассмотрении дел.

Американские авторы считают, что существуют два пред­варительных момента, которые следует учесть до обсуждения данного источника международного права. Первый касается терминологии. В статье 38(1)(а) говорится о «международных конвенциях». Термин «конвенция» часто используется в общей терминологии для обозначения большой встречи определен­ной группы или организаций. Вторым предварительным мо­ментом является то, что право международных договоров во многих отношениях похоже на внутригосударственное кон­трактное право.

Международные договоры - это соглашения между двумя или более государствами и, таким образом, они представляют собой источник прав и обязательств государств, являющихся сторонами договора, в связи с вопросами, к которым они относятся. В этом смысле они считаются «источником» междуна­родного «права». Соответственно, международные договоры основаны на согласии сторон с их условиями. С учетом факта суверенитета государств целесообразно предположить, что они вольны поменять свое мнение и отозвать согласие, то есть отказаться от какого-либо соглашения, заключенного ими с другим государством. Однако это не так, ибо международные договоры обязательны в силу принципа исполнения соглаше­ний, который означает, что соглашения должны исполняться (Pacta sunt servanda). Будучи нормой обычного международ­ного права, принцип исполнения соглашений считается «воз­можно, важнейшим принципом международного права».

В Рестейтменте права международных отношений США 1987 года международный договор определяется следующим образом: «это соглашение между двумя или более государ­ствами или международными организациями, которое пред­полагает юридическую обязательность и регулируется между­народным правом».

Следовательно, международные договоры могут рас­сматриваться как источник права, так как они приняты госу­дарствами во время легитимного процесса создания прав и обязательств с обязательной силой. Кроме того, рестейтмент признает, что «нормы международного права - это те нор­мы, которые были приняты в качестве таких норм междуна­родным сообществом государств», в том числе, «посредством международного договора».

Но отнесение международных договоров к «источникам права» требует разъяснения. Так как, если они являются тако­выми, то необходимо определить: кто связан обязательствами по этому соглашению. Международный договор, как двусто­ронний, так и многосторонний, может быть назван источни­ком права только в том объеме, в котором он создает права и обязательства, имеющие обязательную силу лишь для сто­рон договора, но не для государств, не являющихся участни­ками данного договора. Поэтому, как считает Д. Брайерли, важно уяснить понятие «правообразующих международных договоров». Такая позиция любопытна, однако, как было от­мечено выше, международные договоры создают обязатель­ства только для тех сторон, которые являются участниками договора, и не налагают обязательства на те государства, ко­торые в нем не участвуют. После Второй Мировой войны госу­дарства часто обращаются к «правообразующим международ­ным договорам» для выполнения своих внутренних функций, даже если эти договоры не ратифицированы этими странами. Американские ученые считают, что к подобным правообразу­ющим международным соглашениям могут присоединиться все страны, и они принимаются большинством этих стран, поэтому их можно считать неким заменителем национально­го законодательства от международного сообщества. В этом смысле договоры могут представлять собой способ междуна­родного «правообразования». Конечно, эти аналогии условны: тогда как все граждане страны связаны ее законодательством, единственные государства, связанные условиями международ­ного договора - это его стороны, как было уже обозначено.

Тем не менее, существует довольно неясный, но важный способ, которым государство, не являющееся стороной меж­дународного договора, может быть связано обязательствами не по договору, а по выраженным в нем нормам. Это будет иметь место в случае, когда международный договор «коди­фицирует» или устанавливает в письменной форме ранее не закрепленные нормы обычного международного права. «Международные договоры создают право для их государств- участников и могут повлечь создание международного обыч­ного права в случае, если такие соглашения подразумевают их соблюдение государствами в общем и фактически широко признаваемы».

Таким образом, международный договор будет служить подтверждением норм обычного права, которые обязательны для государств, не являющихся его участниками. Иногда их называют «кодификационными (кодифицирующими) кон­венциями» (многосторонними договорами). Они чаще всего опираются на большую и длительную подготовку в Комиссии международного права ООН (КМП), миссия которой состоит в кодификации и разработке норм международного права. К международным договорам такого рода может присоеди­ниться любое государство, и, так как они, в некоторой степе­ни отражают обычное международное право, они могут быть отнесены к категории «правообразующих договоров». Как и международные договоры, технически они носят обязатель­ный характер для государств, являющихся их сторонами.

Обобщая сказанное о «правообразующих международ­ных договорах», важно отметить, что международные догово­ры следует рассматривать как «правообразующие», если они включают широко применимые обязательства, как считают американские ученые. Обязательства могут обладать таким ха­рактером в силу большого количества сторон международно­го договора или из-за того, что он кодифицирует нормы обыч­ного международного права, относящиеся к его предмету.

Следует отметить, что международные договоры могут применяться повсеместно и имеют важное мировое значе­ние, поэтому их можно считать определенным обоснованием права мирового сообщества. Например, правообразующий международный договор кратко представлен в Уставе ООН, основные принципы которого были названы «все в большей степени применимыми в международных отношениях...». Таким образом, при правильном понимании, термин «право­образующий международный договор» может оказаться по­лезным для именования многосторонних международных договоров определенного типа - то есть, тех, которые имеют функцию «международной замены внутреннего законодатель­ства». Тем не менее, важно помнить, что, если государства, не являющиеся сторонами договора, связаны обязательствами по выраженным в них правовым нормам, то обязательствами их связывает не сам договор, а внешние факторы, такие, как нор­мы обычного права или «воля международного сообщества», по мнению американских юристов-международников.

Исходя из вышеизложенного, необходимо рассмотреть международные договоры как источник международного права, определенный Статьей 38 Статута Международного суда ООН. В Статье 38(l)(a) Суду дается указание применять в ходе подаваемых ему на рассмотрение споров, «конвенции, ... устанавливающие нормы, явным образом признанные участ­никами спора». В этом и понимают суть международного договора как источника международного права американские ученые. Если это применимо к спору сторон, международный договор, как двусторонний, так и многосторонний, устанавли­вает важные правовые нормы, так как его участники «явным образом признали» их в письменной форме. Эти нормы могут отличаться от норм обычного международного права, которые бы регулировали отношения сторон в противном случае; или же они могут более точно определять их, или даже совпадать с ними. В любом случае, применяются нормы, содержащиеся в международном договоре, но нормы обычного международ­ного права регулируют вопросы, на которые не распространя­ется договор - то есть применяются там, где договор не при­меняется.

Американские ученые считают, что понятие междуна­родных договоров как источников международного права по Статье 38(l)(a), включает в себя в большей степени обязатель­ства, чем собственно правовые нормы. Но никто не ставит под сомнение их включение в перечень источников международ­ного права, содержащихся в Статье 38 Статута Международно­го суда ООН. Более того, важность международных договоров как источника прав и обязательств государств продолжает ра­сти, так как государства полагаются на них в целях регулирова­ния увеличивающегося количества и разнообразия вопросов, связанных с международными отношениями.

Законодательство США, в частности, Конституция США закрепляет следующую норму: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или бу­дут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в Конституции или законах любого штата». Иными словами, международные договоры, согласно Конституции США, при­знаются источниками, как международного права, так и вну­треннего права.

По мнению профессора Д. Бедермана, «независимо от того, идет ли речь о юридическом споре, вызванном авиацион­ной катастрофой, для разрешения которого могут быть при­менены положения Варшавской конвенции по унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок... или о защите прав человека, гарантированных Пактом о гражданских и политических правах... во всех этих случаях одним из ключевых вопросов является вопрос о воз­можности использования соответствующих международных договоров в качестве источников правовых норм, накладыва­ющих юридические обязательства на стороны судебного про­цесса, происходящего на территории Соединенных Штатов».

Таким образом, под «международным договором» (treaty) в американской правовой доктрине понимается со­глашение (agreement or contract) между двумя и более наро- дами/государствами (nations), которое должно быть одобрено или ратифицировано высшей государственной властью этих народов. Официальное название международного договора при этом большого значения не имеет: конвенция (convention), международный договор (treaty), соглашение (agreement), до­говорный акт (compact), пакт (covenant) или др., все письмен­ные соглашения между государствами считаются междуна­родными договорами и обладают одинаковой юридической силой. Важно отметить, что США до настоящего времени не ратифицировали Венскую Конвенцию о праве международ­ных договоров 1969 г., но Госдепартамент США признает авто­ритетность данного договора, так как он фактически является формой кодификации международных обычаев. При этом от­мечается, что любая сторона международного договора всегда вправе выйти из него.

Конституция США закрепляет право Президента США «по совету и с согласия Сената заключать договоры при ус­ловии одобрения их двумя третями присутствующих сенато­ров» («by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two-thirds of the Senators present concur»). Важно подчеркнуть, что «в настоящее время право федера­ции на ведение внешней политики не ограничивается, а роль штатов фактически сведена на нет...». Эти права высших го­сударственных органов федерации основываются на доктри­не «присущих» прав федерации, закрепленных Верховным судом США в деле 1936 года United States v. Curtiss-Wright Export Corp. В решение суда было записано, что «наделение федерального правительства полномочиями, присущими суверенитету, не зависит от наличия конкретных конститу­ционных норм. Полномочия на объявление войны и ведение войны, на заключение мира, на подписание международных договоров, поддержание дипломатических отношений с дру­гими суверенными государствами, даже если бы они вообще не упоминались в Конституции, тем не менее, принадлежали бы федеральному правительству как неотъемлемые свойства государственности».

Однако сам процесс заключения международно-правово­го договора в США, в соответствии с законодательством, про­истекает следующим образом: глава государства подписывает договор без каких-либо консультаций с Сенатом США. Вна­чале подписанный Президентом договор направляется в се­натскую комиссию по иностранным делам. Комиссия может передать договор на утверждение Сената без изменений либо с оговорками или вообще не рекомендовать договор к одобре­нию29. Само обсуждение международного договора в Сенате регулируется ХХХ Правилом Регламента Сената «Заседания по рассмотрению вопросов, предложенных исполнительной властью. Обсуждение договоров». Обсуждение в Сенате меж­дународного договора проходит в трех чтениях. На первом чтении рассматриваются только предложения об отсылке его в комитет, о размножении его для служебного пользования либо о снятии запрета на распространение информации о договоре. Затем представляется доклад соответствующего по­стоянного комитета с предложениями о поправках в договор, его рассмотрение; после этого доклад может пройти второе чтение и рассматриваться Сенатом, заседающим в качестве ко­митета всей Палаты, в этом случае обсуждение проходит по­статейно; поправки, предложенные постоянным комитетом, рассматриваются в первую очередь. Другие комитеты также вправе предлагаться свои поправки. После того как комитет всей Палаты завершит рассмотрение договора, Сенату пред­ставляется доклад, в котором, если в текст договора внесены поправки, должен быть поставлен вопрос «согласен ли Сенат с поправками, предложенными комитетом всей палаты?». По­правки рассматриваются постатейно либо в целом, если нет возражений; после этого могут быть предложены новые по­правки. На любой из стадий процедуры рассмотрения Сенат может снять запрет на распространение информации о дого­воре. Далее в Сенате формулируется конкретная резолюция о ратификации договора с поправками либо без поправок, которая выносится на рассмотрение Сената (на этой стадии никакие поправки к договору не могут быть предложены, кро­ме, как по единогласному решению Сената). На этой стадии резолюция о ратификации договора может быть дополнена оговорками, декларациями, заявлениями или пояснениями Сената. Решение о согласии Сената на ратификацию договора выносится большинством в 2/3 голосов присутствующих се­наторов, однако любые другие решения по каким-либо пред­ложениям или вопросам, относящимся к договору, принима­ются простым большинством голосов, кроме предложения отложить рассмотрение договора на неопределенное время, которое также принимается большинством в 2/3 голосов.

Решение Сената принимается в форме резолюции о ратификации договора. Сенат вправе формулировать определенные поправки, оговорки и одобрять договор при опре­деленных условиях. При этом важно понимать, что, хотя ого­ворки не влияют на текст договора по существу, но зато они в одностороннем порядке могут менять односторонние обя­зательства США. Иногда оговорки, сформулированные Сена­том, практически делают выполнение договора другой сторо­ной невозможным. Так случилось, например, с Версальским договором, который так и не был одобрен Сенатом США. «Не уступая поправкам по значимости, они фактически ставят другие государства в неравное положение с США». Поправ­ки к договору влекут изменения существенных обязательств США, прописанных в международном договоре и влекут, как следствие дополнительное согласование договора сторонами. Кроме того, Сенат вправе включать в резолюцию об одобре­нии собственные понимания (заявления), где дается толкова­ние определенным положениям международного договора. После согласия Сената с договором (одобрения), Президент вправе продолжить процедуру ратификации договора путем принятия соответствующей «прокламации», тогда договор считается «ратифицированным»; или же договор не ратифи­цируется, в случае выдвижения Сенатом неприемлемых усло­вий его утверждения или же отказе Президента от принятия соответствующей одобряющей прокламации. Фактически после получения согласия Сената ратификацию договора в США осуществляет Президент. На Президента возложена функция передачи ратификационных грамот на хранение в соответствующий орган. Далее международный договор вносится в одну из частей (их более 100) 22 Титула «Между­народные Отношения и Контакты» Свода Законов США (T.22 Foreign Relations and Intercourse US Code). Договор помеща­ется в тот раздел Титула, который тематически совпадает с со­держанием договора или соглашения.

Также необходимо отметить важнейшую роль Конгресса США в проведении государственной линии во внешней поли­тике, т.к. окончательное решение в отношении США к различ­ным нормам международного права (в том числе заключен­ных в международных договорах) лежит на нем. Кроме того, Конгресс играет важную роль при подписании США согла­шений, которые содержат финансовые обязательства США; в этом случае Конгресс должен обязательно участвовать в одо­брении соглашения в соответствии с Конституцией, утвердить данное соглашение законодательным актом Конгресса. Таким же образом одобряются некоторые другие договоры по спе­циальным вопросам, например, по контролю над вооружениями, сокращением или ограничением вооруженных сил и вооружений.

После одобрения Сенатом договор промульгируется (официально публикуется) Президентом. Президент может отказаться от промульгации, что является препятствием для вступления договора в силу. Считается, что фактически Прези­дент обладает полномочием денонсации договоров, хотя Кон­ституция не оговаривает этот вопрос, и он иногда становился причиной конфликта между Президентом и Конгрессом.

В 1920 году Верховный суд США по делу Missouri v. Holland принимает важное решение, которое определило, что некоторые вопросы «не могут регламентироваться актом, принятым Конгрессом, но могут регламентироваться между­народным договором и принятым на его основе законодатель­ным актом» Конгресса. Но в этом же решении суд признал, что на международные договоры США распространяются ограничения, предусмотренные Биллем о правах, т.е. между­народный договор не может нарушать «запретительные нор­мы» Конституции США.

Необходимо напомнить о решении Верховного Суда США 1829 год по делу Foster & Elam v. Neilson, в котором было решено, что международный договор не имеет самостоятель­ной исполнительной силы и поэтому не подлежит приме­нению, пока он не стал частью правовой системы США (это не касается самоисполнимых договоров, в которых участвует США). Международный договор США становится частью федеральной правовой системы США, по общему правилу, после принятия внутригосударственного федерального закона в соответствии с Конституцией или установленными Сенатом условиями ратификации договора.

Ратифицированные договоры становятся частью право­вой системы государства, т.е. являются источниками внутри­государственного федерального права, следовательно, имеют высшую юридическую силу по отношению к праву отдель­ных штатов, что подтвердили различные решения Верховно­го Суда США. Официальные тексты таких международных договоров помещаются в статье 112а Титула 1 Свода законов США «Международные договоры и другие международ­ные соглашения США, содержание, допустимость в качестве доказательства».

Вопрос прекращения международного договора ставит­ся во внутригосударственном праве через призму доктрины «политического вопроса». Верховный суд в споре между Се­натом и Президентом Картером, единолично прекратившим действие договора между США и Тайванем о взаимопомощи в области обороны, отказался выносить решение по делу, а про­возгласил, что вопрос о расторжение международных догово­ров конституцией никак не регулируется и решение полити­ческих вопросов не относится к прерогативе суда, это вопрос который должен быть урегулирован Конгрессом и Президен­том самостоятельно.

Важно отметить, что США проводит свою внешнюю по­литику с высокой эффективностью и результативностью, опи­раясь на международное право (в тех случаях, когда действую­щие нормы соответствуют интересам и устремлениям США), корректируя его или создавая предпосылки/прецеденты для появления новых норм, когда это необходимо для государства.

В современной юридической практике США проводит­ся различие между самоисполнимыми и несамоисполнимы- ми договорами (doctrine of self-executing treaties). Критерии подобного разграничения должны закладываться Сенатом. Сенат должен выносить соответствующее решение о самоис­полнимости или несамоисполнимости каждого отдельного международного договора. Кроме того, соответствующее раз­граничение международных договоров часто зависит от по­зиции судебных органов Соединенных Штатов, что в каждом конкретном случае требует тщательного анализа текста дого­вора, который важен еще и потому, что в рамках одного и того же международного соглашения одни его положения могут быть признаны самоисполнимыми, а другие - нет. Важно так­же отметить, что судебные органы США обычно принимают во внимание следующие положения международных догово­ров: предмет и цель международного договора, наличие соот­ветствующего решения Сената, наличие спора у участников договора о порождении прав и обязанностей частных лиц.

В качестве примера можно привести слушание Верхов­ным Судом в 1829 году дела Foster & Elam v. Neilson, в котором рассматривались спорные моменты применения на террито­рии США американо-испанского договора 1819 года (в том числе и передачу Флориды США). Председатель Верховного Суда дал следующую оценку договору: «Договор по своей при­роде представляет собой не законодательный акт, а контракт, заключенный между двумя государствами. Поэтому, как пра­вило, сам по себе он не обладает юридическим эффектом... и может быть исполнен только суверенной властью соответству­ющей стороны договора. Однако в Соединенных Штатах уста­новлен другой принцип. Наша конституция провозглашает, что договор является законом страны. Поэтому он должен рассматриваться в судах как эквивалент законодательного акта и действовать самостоятельно без помощи каких-либо законо­дательных положений. Но когда для реализации положений договора стороны прибегают к помощи более конкретных ак­тов, когда договор адресует сам себя политическим, а не судеб­ным структурам, в этом случае законодатель должен принять соответствующие меры по исполнению договора, прежде чем он станет правилом для суда».

Статья VI Конституции США гласит, что положения меж­дународных договоров не только представляют собой «вер­ховный закон страны», но и «юридически обязывают» власти отдельных штатов. Таким образом, если между самоиспол­нимым международным соглашением и законодательством какого-либо штата США возникнет противоречие, приоритет будет иметь самоисполнимое международное соглашение.

Так, в решении по делу Asakura v. Seattle. Верховный суд США, рассмотрев жалобу японского гражданина, проживаю­щего в Соединенных Штатах, признал незаконным положение, изданное властями г. Сиэтла, которым запрещалась выдача ли­цензий иностранцам на занятие ростовщической деятельностью, так как этот нормативный акт нарушал, с точки зрения Суда, по­ложения Договора о дружбе, торговле и мореплавании, заклю­ченного между США и Японией в 1911 году. При вынесении ре­шения Верховный суд опирался на статью Договора, в которой устанавливалось, что «граждане или другие субъекты одной из Высоких Договаривающихся Сторон будут иметь свободу въез­жать, путешествовать и проживать на территории другой Сторо­ны, заниматься торговлей в том же объеме, как и ее собственные граждане или субъекты». Суд признал положения этой статьи самоисполнимыми и не требующими какой-либо помощи со стороны федерального законодательства или законодательства штата для их применения в судах США. Таким образом было определено, что занятие ростовщичеством является одной из разновидностей «торговли» - термина, указанного в Договоре. Верховный суд США решил, что соответствующее положение нарушает Договор и должно быть отменено.

В Рестейтменте права международных отношений закре­плена следующая позиция о несамоисполнимых соглашениях: «международный договор США является несамоисполнимым: если: (а) из договора следует, что он не должен действовать в качестве внутреннего права без издания имплементирующих законодательных актов; (b) если Сенат при даче согласия на за­ключение договора либо Конгресс своей резолюцией требуют принятие имплементирующих законодательных актов; или (c) если издание имплементирующих законодательных актов требуется Конституцией». Кроме того, Верховный Суд США и суды штатов неоднократно выносили решения, которые за­крепили понятие и условия несамоисполнимости междуна­родных договоров.

Тем не менее, Л. Хенкин писал, что «независимо от того, признаются ли международные договоры самоисполнимыми или нет, они юридически связывают Соединенные Штаты. Не­зависимо от того, самоисполнимы или нет положения таких договоров, они представляют собой верховный закон страны. Дж. Маршалл отмечал, что если нормы международных дого­воров несамоисполнимы, то они не могут представлять собой «юридические правила для суда».

Также необходимо учитывать, что в американском пра­ве предполагается, что международные договоры США мо­гут быть заключены в форме исполнительных соглашений (executive agreements). Исполнительными соглашениями считаются такие договоры, которые заключены Президентом США с иностранным государством, для которых согласие Сената не обязательно, достаточно исполнительного при­каза (executive order) Президента. В основном выделяют два вида подобных соглашений: а) с учетом одобрения Конгрес­са простым большинством голосов (congressional executive agreements), и б) без согласия Конгресса, которые осущест­вляются Президентом США в рамках своих полномочий гла­вы исполнительной власти, руководителя внешней политики или главнокомандующего (freestanding executive agreements).

В первом случае это акты Конгресса, принятые во ис­полнение международных обязательств США, и одобренные большинством обеих Палат Конгресса, а затем подписанные Президентом. Де факто это альтернатива процедуры заклю­чения международных договоров США в соответствии со ст. II Конституции. Чаще всего это используется в случаях, когда Сенат может проголосовать в ходе ратификации против уча­стия США в международном договоре. Обязательно обраще­ние Президента США к Конгрессу за согласием на заключение исполнительного соглашения в тех случаях, когда необходимо выделить из бюджета страны определенные средства (ассиг­нования) на реализацию данного соглашения, или, когда тре­буется согласие Конгресса на участие США в международной организации.

Напомним, что примерами первого вида соглашений яв­ляются Северо-Американский договор о свободной торговле (НАФТА) и участие США во Всемирной торговой органи­зации (ВТО). Во втором случае, примерами могут служить международное сотрудничество с государствами Организации Североатлантического договора (НАТО), которое оформля­лось в США через исполнительные соглашения без одобрения Конгресса, а также соглашения об установлении дипломати­ческих отношениях или соглашения о мире или перемирии (например, Парижское Соглашение 1973 года о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме или Ялтинские или Потсдамские соглашения 1945 года) и другие различные договоры, среди которых большое место занимают секретные исполнительные соглашения.

В Конституции США такие исполнительные соглашения не упоминаются, но в сложившейся практике они уже доста­точно долго применяются президентской администрацией.

Президент, например, самостоятельно заключает соглашения о размещение американских военных баз за рубежом. Самое любопытное то, что исполнительные соглашения Президен­та США в рамках своих полномочий (freestanding executive agreements) юридически стоят выше, чем исполнительные соглашения подписанные с учетом одобрения Конгресса (congressional executive agreements).

Конгресс пытался поставить под свой контроль исполни­тельные соглашения Президента рамках своих полномочий, так в 1972 году был принят Case Act of 1972 (1 U.S.C. §112b (Pub. L. 92-403, § 1), который требовал, чтобы все международные соглашения передавались Конгрессу не позднее 60 дней после вступления в законную силу, а соглашения, заключенные ми­нистерствами и ведомствами США, в течении 20 дней. Оцен­ка степени эффективности данного закона различна, так, В.И. Лафитский считает, что она высока, а американские авторы, наоборот, считают, что все Президенты США всячески стара­ются игнорировать Конгресс в случае принятия подобного со- глашения.

Показательным служит решение Верховного Суда 1981 года по делу Dames & Moore v. Regan в связи с соглашением, заключенным Президентом Д. Картером с Ираном об осво­бождении американских заложников. По этому соглашению американские сотрудники и дипломаты были освобождены при условии, что США отменит все судебные решения об аресте иранских активов в США и запретит рассматривать по­добные дела в американских судах, а будет рассматривать их только в международных третейских арбитражах. Верховный суд поддержал решение Президента и указал, что согласия Се­ната не требовалось, так как Президент действовал в рамках закона, принятого Сенатом, который наделял его особыми, чрезвычайными полномочиями. В отношении второй части соглашения, по которой Президент аннулировал все иски в су­дах США в отношении Ирана, Верховный суд решил, что это решение Президента соответствует целям защиты интересов американских граждан и это соответствует давней и непрерыв­ной практике урегулирования Президентом США с согласия Конгресса международных споров с участием граждан США. Хотя в данном случае, в соответствии с конституционными прерогативами Президента согласия Конгресса не требуется Верховный суд по этому поводу так написал в своем решении: «практика, осуществляемая Президентом систематически, не­прерывно, в течение длительного времени и ведома Конгресса, которая никогда прежде не ставилась под сомнение... может считаться глоссой к понятию «исполнительная власть», кото­рая предоставлена Президенту разделом I, статьи II Конститу­ции США».

Таким образом, Верховный суд США подтвердил, что у Президента есть так называемые автономные полномочия, в соответствии с которыми он не нуждается в одобрении своих соглашений со стороны Конгресса. К таким полномочиям, на­пример, относится право Президента назначать послов или признавать иностранные государства. Любопытным приме­ром утверждения такого вида соглашений может быть рассмо­трение в 1942 году дела United States v. Pink. Верховный суд США признал правомерным «соглашение Рузвельта - Литви­нова», в котором США признавало советское правительство в качестве законного представителя России и передавало права на все находящиеся в США активы, на которые могло претен­довать советское правительство, правительству США. Суд в своем обосновании высказался, что только Президент имеет право на признание правительства другого государства и что акт признания может иметь некоторые обременения, так как акт признания не носит абсолютного характера.

Не менее важным и интересным было рассмотрение дела United States v. Belmont Верховным судом США, в рамках которого на рассмотрение Суда был поставлен вопрос о юри­дической силе исполнительного соглашения, заключенного Президентом Ф. Рузвельтом, без одобрения Сената, с Пра­вительством СССР, противоречащего публичному порядку штата Нью-Йорк. Принимая решение, Верховный суд США, в соответствии со статьей VI Конституции, еще раз подтвердил, что международные договоры вместе с Конституцией США составляют верховное право страны, следовательно, это пра­вило распространяется и на все другие виды международных документов и соглашений, в том числе и на исполнительные соглашения. В силу того, что федеральное правительство име­ет верховенство в сфере международных отношений над шта­тами, поэтому никакие власти штатов не могут вмешиваться или ограничивать в прерогативу федеральных властей в обла­сти международных дел. Поэтому исполнительные соглаше­ния Президента США обладают равной юридической силой с международными договорами США в рамках федеральной правовой системы и имеют верховенство перед всеми проти­воречащими им законами штатов.

В целом проблема соотношения норм международно­правовых договоров и внутригосударственного права США по сегодняшний день не имеет однозначной трактовки. Есть це­лый ряд судебных решения Верховного Суда США, которые по - разному рассматривают ситуацию с воздействием между­народного права на внутригосударственное право США.

Еще в 1804 году Верховный суд США рассмотрел дела Murray v. The Charming Betsey. В своем решении Суд опреде­лил, что толковать акт Конгресса нельзя так, чтобы это при­водило к нарушению норм международного права. Это по­лучило название принципа толкования The Charming Betsy, который был сформулирован следующим образом - приме­нение и толкование внутригосударственных статутов и актов Конгресса должны происходить таким образом, чтобы интер­претация не находилась в противоречии с уже существующи­ми нормами международного права, принятыми США.

В последующих решениях Верховного суда четко про­слеживается мысль о том, что любые нормы международного права не могут быть выше положений Конституции США, так, например, в деле 1957 года Reid v. Coven, было отмечено, что право на суд присяжных и право на надлежащую правовую процедуру, как конституционные положения, имеют высшую силу по отношению к нормам международного договора. Это же положение нашло свое подтверждение в статье 115 (3) Рестейтменте права международных отношений США в сле­дующей формулировке: «Нормы международного права и положения международных договоров США не приобретают силу закона США, если они не соответствуют Конституции Со­единенных Штатов».

Верховный Суд в соответствии со статьей VI Конституции США в 1888 году в деле Whitney v. Robertson сформулировал принцип равенства международно-правовых и внутригосу­дарственных источников по юридической силе, а именно: в случае противоречия между этими источниками действуют «более поздние» (last-in time rule) по дате принятия. Ины­ми словами, в случае конкуренции нормы Акта Конгресса и правовой нормы международного договора необходимо при­менять последний по времени принятия. При этом важно помнить, что «более поздний по времени принятия закон, который прекращает действие ранее принятого договора, не может аннулировать любые права, возникшие в соответствии с этим международным соглашением», а также, что «нормы акта Конгресса никогда не следует толковать в качестве поло­жений, нарушающих международное право, до тех пор, пока возможно их другое толкование». В Рестейтменте права меж­дународных отношений США в статье 115 (1) это сформули­рована так: «(1) (а) В иерархии правовых норм США акт Кон­гресса имеет преимущественную силу по отношению к ранее существовавшей норме международного права или положе­нию международного договора, если цель такого акта по из­менению ранее существовавшей нормы международного пра­ва или международного договора не могут быть достоверным образом соотнесены между собой». Более того, рестейтмент также закрепляет следующее важнейшее положение: «(b) если норма международного права или положения международ­ного договора прекращают свое действие в качестве внутрен­него права, то это освобождает США от международных обя­зательств или последствий нарушения таких обязательств».

Что означает: в случае несамоисполнимого договора, нормы этого договора не будут иметь никакого преимущества без со­ответствующего акта Конгресса США, который имплементи­рует данное соглашение.

Необходимо отметить роль Верховного суда США в опре­делении соотношения полномочий органов федеральной вла­сти и органов государственной власти отдельных штатов в об­ласти международного права. Так, в деле American Insurance Association v. Garamendi, 539 U.S. 396 (2003), Верховный суд лишил законной силы статут Калифорнии (Holocaust Victim Insurance Relief Act (HVIRA), запретив Законодательному Собранию штата вмешиваться в полномочия и суверенитет федерального правительства над международными отноше­ниями, установленные Статьей 1 Конституции США. Более того, ранее, в 1968 году, Верховный Суд полностью запретил нарушать штатам федеральную сферу права международных отношений даже тогда, когда законы штатов не находятся в противоречии ни с одним федеральным международным со­глашением или федеральным статутом, касающимся между­народных отношений, так как штаты не вправе заниматься международными отношениями, которые Конституция опре­деляет как полномочия Президента и Конгресса.

Существенную роль в формировании общего понимания роли и места международного права во внутригосударствен­ном праве США играют и решения высших судов штатов и фе­деральных апелляционных судов. Так в 1952 году Верховный суд Калифорнии в деле Sei Fujii v. State of California признал, что в соответствии с клаузулой о верховенстве федерального права, международные договоры признаются верховным пра­вом США, однако при этом международный договор «не за­меняет противоречащие ему местные законы автоматически, если положения данного международного договора не имеют самостоятельной исполнительной силы». Суд при рассмо­трении данного дела установил, что Преамбула и Устав ООН не являются самоисполнимыми договорами, т.к. они просто декларируют общие задачи и цели ООН, а, следовательно, «не имеют целью установить юридические обязанности для от­дельных стран-членов ООН или предоставить права частным лицам». В решении суда было отмечено, что страны - члены ООН «обязуются сообща и самостоятельно предпринимать действия в рамках сотрудничества с ООН, направленные на до­стижение поставленных целей» в области равноправия. Кроме того, «предполагалось, что для реализации провозглашенных принципов некоторым нациям в будущем придется предпри­нять надлежащие законодательные действия, ... нет никаких указаний на то, что данные положения должны были стать нормами права, подлежащими применению в судах этой страны после ратификации Устава ООН».

Напомним, что, как мы говорили выше, право на уста­новление самоисполнимости договора принадлежит в США Сенату, который анализируя содержание международного договора, делает заключение об этом, однако суды в США, принимая во внимание это суждение Сената и уважая его, оставляют за собой последнее слово по поводу признания кон­кретного договора самоисполнимым.

В 1988 году в США было рассмотрено дело United States v. Palestine Liberation Organization. Суд должен был дать оцен­ку правомерности действий Генерального прокурора Соеди­ненных Штатов, закрывшего представительство Организации освобождения Палестины (ООП) при ООН в Нью-Йорке, в со­ответствии и во исполнении федерального Антитеррористи­ческого акта 1987 г., что вступило в противоречие с обязатель­ствами США по международному договору о штаб-квартирах Организации Объединенных Наций. Окружной апелляцион­ный федеральный суд, опираясь на Акты Конгресса, решил, что у Генерального прокурора, как и иного государственного органа нет соответствующих полномочий для совершения действий, которые противоречат международному договору США о штаб-квартирах. Таким образом, федеральный суд признал незаконность и неправомерность действий Генераль­ного прокурора и тот факт, что международный договор в этом случае обладает верховенством над более поздним Актом Конгресса (Антитеррористическим актом 1987).

В заключении хотелось бы отметить следующее:

  1. При конкуренции норм права штатов и норм между­народных договоров международные договоры имеют несо­мненное верховенство в правовой системе США, так как они относятся к федеральному праву. В деле 1924 года Asakura v. City of Seattle Верховный суд подтвердил этот принцип.
  2. Все формы норм международного права должны соот­ветствовать и подчиняться требованиям Конституции США. В качестве примера можно привести решение Верховного суда 1957 года по делу Reid v. Covert, в котором суд постановил, что закрепленные в Конституции США принципы надлежа­щей правовой процедуры и право граждан на суд присяжных имеют преимущественную силу по отношению к положени­ям международного договора. Таким образом, Конституция занимает в иерархии источников права США более высокое место, чем международные договоры США.
  3. Нормы ратифицированных международных договоров находятся на одном уровне с федеральными статутами в ие­рархии источников права, а это означает, что в случае колли­зии действует более поздняя норма (last-in time rule). Так, на­пример, в 1888 году по делу Whitney v. Robertson Верховный суд принял решение о том, что действует более поздний акт Конгресса, так как он был принят после ратификации Кон­грессом договора, хотя и противоречил этому договору.
  4. Федеральные статуты, по общему правилу, выше ис­полнительных соглашений. Наглядным примером этого мо­жет служить решение Верховного суда по делу United States v. Guy W. Capps., Inc., в котором было отмечено, что положе­ния законодательного акта имеют преимущественную силу по сравнению с противоречащими ему положениями исполни­тельного соглашения.
  5. В случае возникновения юридической коллизии, воз­никшей по поводу норм международных договоров США и других источников права в США, спор вправе рассматривать только федеральные суды Соединенных Штатов, так как в со­ответствии с клаузулой о верховенстве права Конституция и федеральные статуты, а также «все договоры, которые заклю­чены или будут заключены от имени США, являются «верхов­ным правом страны».
  6. Нормы несамоисполнимых международных договоров должны быть имплементированы в правовую систему США соответствующими актами Конгресса.

Единообразное понимание и применение норм между­народных договоров США объясняется не только формиро­ванием единообразной судебной практики Верховным судом США и иными федеральными судами, но и наличием такого правового средства, как Рестейтмент права международных отношений США 1987 года, который обобщил, истолковал, сформировал единообразное конвенциональное понимание норм международного права юридическим сообществом США.



   


О портале:

Компания предоставляет помощь в подборе и прохождении наиболее выгодной программы иммиграции для получения образования, ведения бизнеса, трудоустройства за рубежом.

Телефоны:

Адрес:

Москва, ул. Косыгина, 40

office@eurasialegal.info