Одной из актуальных проблем, по которой ведутся ныне всегда острые дискуссии, в том числе и на страницах журналов юридического профиля, является оптимизация функциональной деятельности государства, его органов, структур, должностных лиц по оказанию различных услуг населению, привлечение к их реализации частных лиц и некоммерческих организаций.

Их участники нередко высказывают идеи, предложения об определенной демонополизации участия государства в оказании различных социально-гуманитарных услуг, в том числе и связанных с реализацией досудебных процедур усыновления (удочерения) российских детей российскими усыновителями.

Вероятно, наше массовое сознание, наш менталитет, где весьма значимы ценности всеохватывающего государственного патернализма, не могут воспринимать однозначно подобные инновации без их экспериментальной апробации в тех или иных пилотных проектах.

На этапе «предпроектных» дискуссий, как нам представляется, целесообразно более внимательно и предметно присмотреться к зарубежному опыту функционирования негосударственных агентств, участвующих на конкурсно-договорной основе в оказании услуг по размещению детей, осуществлению досудебных процедур их усыновления (удочерения).

Подобный опыт многие десятилетия формировался, развивался во всех штатах США.

Учитывая опасения многих заинтересованных участников дискуссий по данной проблематике, связанные с тем, что на место государственных структур, должностных лиц могут прийти не самые качественные исполнители, представляющие частные организации, целесообразно в анализе американского опыта функционирования агентств по размещению детей акцент сделать на весьма тщательно продуманных процедурах их лицензирования, которые позволяют на этапе подготовки каждого агентства к лицензированию довести их кадровый, компетентностный потенциал до весьма высокого стандарта, позволяющего частным агентствам не только конкурировать с аналогичными государственными структурами, но и, что самое главное, пользоваться устойчивым доверием и авторитетом у населения, в том числе и у тех, кто участвует в процедурах усыновления (удочерения) детей.

В законодательстве штатов США используются достаточно универсальные определения агентств, выполняющих услуги по размещению детей.

Так, в законе об усыновлении штата Нью-Хэмпшир записано, что «агентство по размещению детей» означает любую фирму, корпорацию или ассоциацию, которая: (а) принимает любого ребенка с целью предоставления услуг, связанных с организацией размещения детей во временный приемный дом, групповой дом или детское учреждение; или (b) Принимает любого ребенка с целью предоставления услуг, связанных с организацией размещения детей на усыновление.

В соответствии с законодательством штатов Америки процедуры лицензирования частных и государственных агентств, участвующих в оказании услуг по размещению детей, содействию их усыновления (удочерения), осуществляют соответствующие департаменты штатов, занимающиеся гуманитарной, медико-психологической и иной аналогичной деятельностью. Они имеют весьма различные названия. В штате Оклахома - это Департамент услуг людям, в штате Пенсильвания - Департамент общественного благоденствия, в штате Нью-Хэмпшир - Департамент здоровья и услуг людям и т.д.

В кодексе штата Пенсильвания записано, что услуги по усыновлению - это виды деятельности агентств, предназначенные для осуществления законного усыновления. Эти виды деятельности включают, но не ограничиваются следующим: (1) Подбор семьи усыновителей. (2) Обследование ребенка и биологических родителей. (3) Обследование ходатайствующего об усыновлении. (4) Помещение ребенка в семью усыновителей и надзор за ним. (5) Подготовка и представление материалов во время слушания в суде по усыновлению. (6) Обеспечение получения субсидий на усыновление в случае необходимости.

Аналогичные предметно-функциональные сферы деятельности агентств определены и в законодательстве других штатов Америки. Данные функции определяют и предметное содержание процедур лицензирования соответствующих агентств по размещению детей, содействию в их усыновлении.

Законом об усыновлении штата Нью-Хэмпшир предписывается, что Департамент здоровья и услуг людям несет ответственность за лицензирование агентств, которые размещают детей в дома усыновителей или во временные приемные дома. Департамент также несет ответственность за установление стандартов, которым должны соответствовать агентства по размещению детей, прежде чем они будут лицензированы.

Этим стандартам должны отвечать все агентства по размещению детей.

В законах штатов, регулирующих процедуры размещения детей и их усыновления, с той или иной мерой детализации, изложены стандарты, предметом которых являются вопросы организации управления, администрирования, требований к персоналу, требований к ведению соответствующей документации, ее хранения, процедуры подготовки к лицензированию, получения лицензии, ее отзыва, осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований.

В системном виде эти стандарты изложены в законе об усыновлении штата Нью-Хэмпшир. Установление данных стандартов отнесено законом к компетенции комиссара (руководителя) Департамента здоровья и благосостояния штата.

Минимальные стандарты по лицензированию различных типов учреждений по размещению детей включают стандарты, определяющие характер, квалификацию, умственные и физические способности и компетенцию заявителей, а также лиц, прямо ответственных за уход и благополучие обслуживаемых детей или лиц, которые будут обеспечивать необходимый уход за детьми и поддерживать соответствие этой деятельности предписанным стандартам.

Стандарты определяют и количество сотрудников, необходимых для обеспечения адекватного наблюдения и заботы о детях при осуществлении каждого типа услуг.

В законе штата отдельно выделены положения о стандартных требованиях, касающихся питания, одежды, возможностей для образования, обеспечивающих здоровье, а также физическое и умственное развитие обслуживаемых детей.

Заслуживает особого внимания то обстоятельство, что в законодательстве определяются минимальные лицензионные стандарты для учреждений по специализированному уходу за детьми, где содержатся дети, у которых диагностированы психические заболевания, умственно отсталые или инвалиды.

В законе штата отмечается, что Департамент здоровья и благосостояния, применяя данные стандарты, должен предлагать консультации своих сотрудников или других квалифицированных лиц, чтобы помочь соискателям и держателям лицензий в обеспечении и поддержании соответствия их деятельности минимальным требованиям лицензирования.

В нормативных правовых документах штатов Америки излагаются и процедуры сертификации индивидуальных консультантов по усыновлению. В частности, в акте об усыновлении штата Вермонт записано, что одним из предварительных условий сертификации является удостоверение на право работы в области социальных услуг или психиатрии в агентстве, местных психиатрических клиниках или в частном секторе. В данном документе отмечается, что образование и опыт работы кандидата на получение сертификата могут служить основанием для выдачи соответствующего документа без прохождения дополнительного обучения и экзаменов. Те же кандидаты на получение сертификата консультанта по усыновлению, которые не имеют профильного образования и достаточного стажа работы с детьми, должны пройти обучение на специальных курсах и сдать по их окончанию экзамены.

Расходы на проведение индивидуальных процедур сертификации согласно законодательству штата отнесены на счет кандидатов на сертификацию. Агентству гуманитарных услуг предписывается доводить до сведения общественности списки сертифицированных консультантов по усыновлению.

В соответствии с законодательством штата Нью-Джерси агентство, заинтересованное в предоставлении любого вида услуг по усыновлению, для того чтобы получить сертификат от Бюро лицензирования Отдела услуг детям и семьям Департамента гуманитарных услуг штата, который в данном штате называется сертификат одобрения, должно подать в бюро заявление по унифицированной форме на новый или обновляемый сертификат не менее чем за 60 календарных дней до предполагаемой даты начала функционирования или до истечения срока действия существующего сертификата.

Соискатели нового сертификата должны представить в Бюро лицензирования письменный план своей предстоящей работы, включающий: 1. Заявление о целях агентства, спектре услуг, группах, на которые нацелена деятельность, описание услуг и плана координации деятельности с другими профильными агентствами; 2. Описание организационной структуры, включая фамилии, имена членов совета директоров и его комитетов, схемы организации функциональной деятельности персонала, число лиц и квалификации лиц в совете директоров; 3. Список всех филиалов агентства по усыновлению, если таковые существуют; 4. Список персонала, включая всех существующих и ожидаемых сотрудников, которые имеют прямые контакты с клиентами, их квалификации и обязанности; 5. Бюджет и финансовый план, включающий действительные или проектируемые доходы и расходы, документацию достаточных ресурсов для поддержания функционирования агентства, страховки, покрывающие операции агентства и перечисление видов оплаты, взимаемой за услуги; 6. Копии форм, которые будут использоваться агентством, включая заявления, анкеты, дела, отчеты, а также формы финансовых и статистических отчетов.

Данный перечень включает ряд иных документов, в частности Бюро лицензирования может затребовать копию аудиторского отчета или финансового отчета агентства.

Получив пакет документов, бюро рассматривает их, его персонал осуществляет один или несколько визитов в агентство, чтобы убедиться, что он выполняет все требования закона об усыновлении штата.

После того как бюро проведет анализ представленных документов, первоначальную инспекцию нового агентства и сделает вывод о том, что агентство достигло полного соответствия требованиям закона об усыновлении штата, оно должно выдать агентству обычный сертификат одобрения.

Если же на основании анализа представленных документов и результатов инспекции бюро сделает вывод о том, что агентство находится в достаточном соответствии требованиям закона об усыновлении, но не отвечает всем его положениям, и при условии, что отклонения агентства от требований, по мнению бюро, не повредят семьям и детям, бюро должно выдать временный сертификат на срок не более 6 месяцев. При этом если выдан временный сертификат, то бюро должно указать в письменном виде те требования, которым агентство пока не соответствует.

В законе об усыновлении штата Нью-Джерси достаточно подробно изложены процедуры отказа в выдаче сертификата, приостановления действия сертификата, отзыва сертификата, а также рассмотрения соответствующих разногласий между Бюро лицензирования и агентством, путем проведения административных слушаний в офисе по административному законодательству штата.

В законодательстве штатов США определяются сроки действия выдаваемых лицензий. В частности законом об усыновлении штата Нью-Хэмпшир лицензии на право деятельности групповых домов и других детских учреждений выдаются на 3 года, агентствам по размещению детей - на 4 года.

Законом штата установлено, что Департамент здоровья и оказания услуг людям, осуществляющий выдачу лицензий, должен предпринимать наблюдательные визиты в учреждения по работе с детьми как минимум раз в год, в течение лицензионного периода. При этом по крайне мере один такой визит в течение лицензионного периода должен быть сделан без предварительного объявления. В законе штата Нью-Хэмпшир указано, что ясная и всеобъемлющая документация должна поддерживаться департаментом по каждому лицензированному учреждению. Она должна содержать дату и информацию о результатах каждого визита. Эта документация должна быть доступна учреждению, к которому она относится. Если обнаружено, что учреждение не соответствует лицензионным требованиям, в департамент соответствующим агентством должен быть представлен план корректирующих действий. Если приемлемый план не представлен, лицензия должна быть приостановлена или отозвана.

В законе штата определены конкретные лицензионные требования, касающиеся структур, персонала управления агентством по размещению детей. Отмечается в частности, что каждое агентство по размещению детей должно иметь ясно определенный управляющий орган, который несет ответственность за действия, правила и практику агентства и правомочен их регулировать. Управляющий орган должен состоять из не менее чем семи человек, принадлежащих к сообществу, которое обслуживает агентство. Члены управляющего органа не могут быть сотрудниками агентства, а также владеть любой собственностью, используемой агентством.

Как нам представляется, данная модель управления агентством по размещению детей не только создает определенные гарантии против различного рода коррупционных административных злоупотреблений, но и определяет механизмы конкретного участия местных сообществ, представляющих те или иные институты гражданского общества в реализации управленческих функций.

Следует заметить, что каждому агентству, претендующему на получение лицензии, законодательством штата предписывается иметь администратора, который отвечает за реализацию конкретных задач, функций, программ и проектов, реализуемых агентством.

В агентстве, претендующем на получение лицензии, должны быть определены руководители конкретных работ или реализуемых проектов, которые обязаны иметь степень магистра от аккредитованной школы социальной работы и, по крайне мере, три года опыта оплачиваемой работы в учреждении, связанном с детьми и семьями. В качестве альтернативы этим требованиям закон штата позволяет агентствам назначать на должности руководителей работ (проектов) лиц, имеющих степень бакалавра и не менее семи лет оплачиваемой работы с детьми.

В законодательстве штатов США определены нормы, предусматривающие отказ в получении сертификата, отзыв, приостановление действия или отказ в возобновлении сертификата агентству по усыновлению по тем или иным четко про¬писанным основаниям.

Так, по закону штата Нью-Джерси такими основаниями являются: несоответствие требованиям закона штата об усыновлении; нарушение сроков и условий сертификации; мошенничество или обман при получении сертификата или при последующих действиях агентства; отказ в предоставлении Бюро лицензирования дел, докладов, документов или другой информации, определяемой законом штата; отказ допустить уполномоченного представителя бюро или департамента в агентство в обычные рабочие часы.

В случае, когда бюро предполагает отказать в сертификате, приостановить, отозвать или отказать в возобновлении сертификата, оно должно направить в адрес агентства письменное извещение заказной почтой или через персональную доставку. В извещении должны излагаться факты и юридические основания предполагаемой акции. В извещении бюро должно запросить у агентства ответ о том, требуется ли по данной акции административное слушание, который дается в течение 10 рабочих дней с момента извещения.

Если агентство не требует административного разбирательства в течение 10 рабочих дней после получения извещения, Бюро лицензирования предпринимает предполагаемую акцию немедленно.

Законом определено, что каждый сертификат, выданный бюро агентству по усыновлению, остается собственностью штата Нью-Джерси. Если сертификат агентства приостановлен или отозван, а также в случае окончательного закрытия агентства, оно обязано незамедлительно вернуть сертификат в Бюро лицензирования.

В законодательстве штатов определен четкий механизм закрытия агентств по размещению детей, если для этого есть веские основания, изложенные в том или ином нормативном правовом документе.

В законе об усыновлении штата Нью-Хэмпшир записано, что если Департамент здоровья и благосостояния, который несет ответственность за лицензирование агентств, находит, что продолжение деятельности агентства по размещению детей нарушает минимальные стандарты, предписанные законом или правилами, или другим образом подвергает риску здоровье, безопасность, мораль, благополучие или благосостояние детей, обслуживаемых агентством по размещению детей, департамент издает приказ о закрытии, в соответствии с которым деятельность агентства прекращается немедленно. Агентство по размещению детей не может действовать, даже тогда, когда не согласно с приказом департамента и направляет апелляцию на его решение в судебную инстанцию.

С нашей точки зрения, любой опыт, в том числе и американский опыт лицензирования агентств по размещению детей, полезен хотя бы тем, что позволяет сравнивать его с нашей современной действительностью и, одновременно, более адекватно представлять то, с чем мы можем столкнуться тогда, когда лицензионная практика в сфере работы с детьми станет достаточно распространенным явлением.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (53) 2012