Сущность и принципы формирования отечественной модели государственно-частного партнерства

Коженко Я. В. Агафонова Т. П.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ Коженко Я. В., Агафонова Т. П. В статье исследуется содержание и принципы государственно-частного партнерства, выявляются актуальные проблемы формирования отечественной модели ГЧП, к которым авторский коллектив относит отсутствие общенациональной стратегии по развитию ГЧП в РФ; недостаточный уровень развития нормативно-правовой регламентации; коррупционную составляющую при проведении конкурсов; отсутствие унификации и согласованности федерального, регионального и муниципального законодательства; чрезмерную бюрократизацию механизма правового регулирования; отсутствие конкуренции в сфере ГЧП и МЧП.

Освоение сервисных технологий и форм взаимодействия власти и общества способно обеспечить не только быстрые и эффективные темпы модернизации системы государственно­го управления, но и развитие научно-технического прогресса, торговли, инфраструктуры, повышение уровня жизни населе­ния за счет улучшения социальной среды обитания. Однако отсутствие опыта и апробированных правовых форм органи­зации государственно-частного взаимодействия повышают риски и снижают рейтинг инвестиционной привлекательно­сти Российской Федерации. Очевидно, что на современном этапе государственного строительства мы нуждаемся в долго­срочной стратегии развития государственно-частного взаимо­действия власти и общества, принятии ряда необходимых нор­мативно-правовых актов и систематизации уже имеющегося законодательства. Анализ современного состояния достиже­ний юридической и экономической науки в области государ­ственно-частного партнерства (далее - ГЧП), а также факти­ческого состояния его нормативно-правовой регламентации в России показывает не только на отсутствие национальной стратегии развития ГЧП в системе государственного управ­ления, но и на наличие серьезных разногласий среди ученых, политической элиты, руководителей органов государственной власти и местного самоуправления в понимании как самой сущности вышеуказанного института, так и его функций, за­дач, форм и механизмов. Нельзя обойти вниманием мнение А. В. Белицкой, которая предлагает рассматривать ГЧП как юридически оформленное на определенный срок взаи­мовыгодное сотрудничество органов и организаций пу­бличной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее опре­деление ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение. По мнению политологов, ГЧП может выражаться в формах консультации представителей власти и бизнеса в рам­ках ассоциаций предпринимателей, независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов органов государствен­ной власти; государственной поддержки экспертов; инфор­мационного обеспечения власти и ассоциаций, объединений предпринимателей; совместного правотворчества и т.д.







В свою очередь юристы классифицируют формы ГЧП: по праву соб­ственности на объект; по механизму распределения рисков, по сроку заключения контракта; по форме управления проектом и т.д. Существенный вклад в исследование форм ГЧП внесли отечественные экономисты, такие как: В. Г. Варнавский, М. В. Вилисов, С. В. Грицай, С. Ю. Глазьев, Л. С. Демидова, В. А. Кабашкин, А. К. Казанцев, А. Я. Кеслер, В. В. Кнаус, В. И. Ми­трохин и др. Так, В. Г Варнавский понимает публично-частное партнерство в широком смысле, в связи с чем относит к нему широкий круг всевозможных отношений: на выполнение работ и оказание услуг; на управление, на поставку товаров для государственных нужд; контракты технической помощи; арендные отношения; соглашения о разделе продукции; го­сударственно-частные предприятия; концессии. Необходимо отметить, что экономисты, в отличие от юристов, выделяют в качестве базовых признаков отличия правовых форм ГЧП такие, как: капитальные инвестиции, поддержка и эксплуа­тация, инструменты развития, инструменты управления. В целом, считаем, что данная широкая трактовка форм ГЧП не­приемлема, поскольку нельзя относить к формам ГЧП любые формы взаимодействия частных и публичных субъектов. Так, например институт лоббизма представляет собой процесс влияния организаций, общественных объединений, корпора­ций, отдельных граждан на органы государственной власти и органы местного самоуправления с целью принятия послед­ними решений, отвечающих интересам лоббистов. Лоббизм может быть основой для взаимодействия власти и бизнеса, од­нако не может рассматриваться как форма ГЧП. Тем не менее в процессе подготовки проектов ГЧП на стадии инициирова­ния могут быть использованы механизмы цивилизованного лоббизма (консультации, переговоры, запросы, экспертизы и т. д). Обобщая достижения юридического и экономического научного познания в исследовании вышеуказанных дефини­ций, считаем необходимым сделать следующие выводы. Пред­ставляется что такие определения, как «форма ГЧП» и «вид ГЧП», по своему содержанию тождественны. Однако понятия «модель ГЧП» и «форма ГЧП» соотносятся как часть и целое. Считаем, что понятие «модель ГЧП» шире по сравнению с «формой ГЧП».

Используя методологию макро- и микросрав­нения, диахронного и синхронного сравнения в исследовании процессов развития, функционирования и зарождения ин­ститута ГЧП в различных правовых системах, можно сделать вывод о том, что «модель ГЧП» определяется особенностями национальной правовой системы или спецификой правовой семьи. Именно набор базовых признаков правовой системы, формирующей модель ГЧП, может характеризовать степень допустимости или недопустимости применения отдельных видов форм ГЧП в рамках конкретной правовой системы. В этой связи модель ГЧП в каждом конкретном государстве может зависеть от уровня развития правосознания, право­вой идеологии, источников права, уровня аксиологии права, юридической герменевтики, политического режима, уровня развития юридической техники, отражения состава юридиче­ских явлений. Именно поэтому при выборе и законодатель­ном закреплении в правовой системе РФ новых зарубежных форм ГЧП необходимо провести мониторинг и задуматься о согласовании заимствованных форм с отечественной право­вой системой в целом и национальной концепцией ГЧП в частности. А поскольку в настоящее время уровень норма­тивно-правовой регламентации ГЧП свидетельствует о том, что в России отсутствует национальная концепция ГЧП (как стратегия и модель развития ГЧП), следовательно, нет еди­ного понимания о том, какая модель ГЧП реализуется в РФ. Хаотичное, бессистемное заимствование иностранных форм ГЧП не только вводит в заблуждение инвесторов, но и пред­ставляет угрозу национальной безопасности. Итак, поскольку модель ГЧП определяет форму ГЧП, актуальным становится исследование вопроса о том, какая модель и формы ГЧП ха­рактерна для России и какова динамика и перспективы ее раз-вития? Процесс реформирования системы государственного управления в России обусловлен поиском путей эффективной модернизации управленческих процессов взаимодействия между государством и обществом, отвечающих потребностям и вызовам современной социальной и правовой действитель­ности. В середине июня 2009 г. на заседании Комиссии по мо­дернизации экономики Д. А. Медведев отметил, что теорети­чески значимыми являются проблемы формирования нового качества экономических отношений, поскольку результатов не принесли ни маленькие фирмы, ни создаваемые техно­парки, ни венчурные компании, ни другие механизмы. Так, в процессе модернизации системы государственного управ­ления наметилась тенденция использования «сервисного подхода» предопределяющего переход от «обязывающей» к «предоставляющей» парадигме государственного управления, которая основывается на предоставлении и развитии системы публичных услуг. В этой связи институт ГЧП органично впи­сывается в сервисную модель государственного управления. Думается, что сервисный подход к системе государственного управления и сетевая методология совершенствования управ­ленческой деятельности в сфере ГЧП способны исправить недостатки бюрократического стиля управления, ликвидиро­вать коррупционные системные пороки и латентные пробле­мы взаимодействия государства и общества. ГЧП рассматри­вается как форма оптимизации управленческой деятельности, позволяющая существенно снизить издержки традиционной политико-правовой регламентации общественных процессов, обеспечить более мобильное взаимодействие государства с общественными и финансовыми институтами и структурами.

В июле 2015 г. был принят Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который полностью не оправдал всех ожиданий, поскольку его нормативное содержание не позволяет ликвидировать воз­никшие проблемы и ограничения развития в сфере государ­ственно-частного взаимодействия. В связи с этим ключевыми проблемами и ограничениями развития ГЧП являются: отсут­ствие общенациональной стратегии по развитию ГЧП и МЧП в РФ; недостаточный уровень развития нормативно-правовой регламентации в сфере ГЧП; коррупционная составляющая при проведении конкурсов ГЧП; отсутствие комплексной си­стемы государственного управления сферой ГЧП; отсутствие унификации и согласованности федерального, регионального и муниципального законодательства; недостаточный уровень развития правовых, бюджетных и финансовых механизмов реализации проектов ГЧП; чрезмерная бюрократизация ме­ханизма; отсутствие конкуренции в сфере ГЧП и муниципаль­но-частного партнерства (МЧП); проблемы приватизации и передела собственности; отсутствие единой методики оценки эффективности проектов ГЧП; проблемы нормативно-право­вой регламентации и механизма распределения рисков и юридической ответственности³ среди субъектов ГЧП. Анали­зируя действующее законодательство, можно сделать вывод, что в качестве перспектив, базовых задач и направлений, свя­занных с развитием ГЧП, большая часть экспертов отмечают необходимость: 1) повышения эффективности прогнозирова­ния развития социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровне; 2) совершенствование и развитие нормативно-правовой регламентации институцио­нального развития ГЧП; 3) создание системы государственно­го управления сферой ГЧП на федеральном, региональном и местном уровне; 4) создание механизма, стимулирующего ре­гионы и муниципальные образования в проектах ГЧП и МЧП использовать непрямое бюджетное финансирование. Между­народная практика, связанная с расширением роли внебюд­жетных фондов при финансировании проектов ГЧП в России, представляется весьма преждевременной, поскольку может быть применена достаточно избирательно, так как может за­трагивать вопросы национальной безопасности.

Серьезным остается вопрос о государственных гарантиях по привлекаемому финансированию в проекты ГЧП, которые чаще всего обеспечиваются посредством политической и эко­номической стабильности. В условиях сложной экономиче­ской и политической ситуации в России долгосрочные проек­ты ГЧП у частных инвесторов вызывают серьезные опасения. В связи с этим специалисты Центра по развитию государствен­но-частного партнерства в России предлагают создать специ­ализированное инфраструктурное кредитное агентство, ко­торое выполняло бы функцию экономического гаранта. Еще одним шагом является повышение экономической мотивации инвесторов, которая может быть связана с последующей воз­можностью приватизировать построенный объект. К сожале­нию, действующее законодательство в полной мере не дает от­веты на выявленные проблемы и не содержит исчерпывающих ответов по механизму совершенствования и развития ГЧП, по­этому можно лишь строить гипотезы и приводить аргументы.

Развитие рынка конкуренции в ГЧП. Анализируя миро­вые практики и стадии развития рынков ГЧП, можно сделать вывод, что в целом на его создание уходит 10 лет, поэтому даже самые оптимистичные прогнозы и политические реше­ния не могут за весьма короткий по социально-экономиче­ским меркам период совершить чудо. Так, критики проектов развития ГЧП в России называют конкуренцию на рынке ГЧП «кукольной», т.е. достаточно условной по ряду объективных экономических и политических причин. Безусловно, развитие конкуренции позволило бы решить ряд застарелых проблем, связанных с качеством и результативностью объектов ГЧП, проблем монополизации отдельных отраслей и понизить сто­имость и повысить качество ряда услуг. Поэтому введение мо­ратория на изменение налогового и иного законодательства, негативно влияющее на долгосрочные инфраструктурные проекты, реализуемые на принципах ГЧП, рассматривается как объективная необходимость для современной России. Еще одним важным моментом в развитии конкуренции является расширение легальных форм и видов ГЧП И МЧП на примере применения контрактов жизненного цикла, концессионных соглашений и т.д. Стоит особо подчеркнуть, что многообразие форм и видов ГЧП представляют собой достаточно мобиль­ный и гибкий инструментарий, который с юридической точки зрения можно достаточно эффективно использовать для до­стижения конкретных федеральных, региональных и муни­ципальных задач. Особенно острую необходимость в новых формах и видах ГЧП и МЧП испытывают отраслевые инфра­структурные проекты. Таким образом, в рамках существую­щих в юридическом познании традиций, обобщая имеющие место исследовательские позиции, можно констатировать, что в нормативно-правовой регламентации ГЧП назрела необхо­димость устранения отраслевых ограничений для применения ряда форм, видов и механизмов. Как емко подметил Авицен­на, «все в мире яд, и все лекарство, разница только в дозиров­ке», безусловно, и в нашем вопросе наличие имеющихся про­блем правопонимания и правового регулирования не должно быть основанием для отказа от использования привлекатель­ных возможностей ГЧП в России. Так, к преимуществам ГЧП как взаимовыгодного союза публичного и частного партнера целесообразно отнести: повышение доступности, улучшение качества услуг; обеспечение соответствия между целями про­екта, запросами потребителей и выполняемыми работами (услугами); снижение коррупции; развитие инфраструктуры, создание эффективной системы производства обще социаль­ных благ. Очевидно, институт ГЧП может стать прекрасным юридическим и экономическим инструментом модерниза­ции РФ, однако для этого необходимо, как минимум, унифи­цировать действующее законодательство, внеся в его содержа­ние вышеуказанные коррективы.